［韓］金炳徹

摘 要：韓國國民最低生活保障制度自2000年10月起實施，其受助人選定體系由收入認定額和撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人情況兩個操作性指標(biāo)構(gòu)成。2003年起，國民最低生活保障制度中將收入和財產(chǎn)統(tǒng)合為單一的標(biāo)準(zhǔn)——收入認定額制度，凡是符合收入認定額標(biāo)準(zhǔn)且滿足撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)的公民均可納入這一制度的保護范圍。這一受助人選定體系使得韓國國民最低生活保障制度更好地履行了社會安全網(wǎng)的作用、擴大了援助對象、提高了援助水平。最低生活費的合理性問題與撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)的適當(dāng)性問題是這一選定體系目前存在的爭論點。

關(guān)鍵詞：社會救助；韓國；最低生活保障制度；受助人選定

中圖分類號：C913.7 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833(2009)01-0079-09

作者簡介：金炳徹，中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院博士后 （北京 100872）

一、 序 論

社會救助包括政府為貧困的個人和家庭提供的最低生活保障的貨幣和實物。中國與韓國正在實行的以保障國民基本生活為目的的社會救助和社會保險，都是具有代表性的社會保障制度。但最低生活保障不同于社會保險，因為最低生活保障通過資產(chǎn)調(diào)查選定受助者，稅收是主要的財政來源。因此，確定低保標(biāo)準(zhǔn)很重要，特別需要保證標(biāo)準(zhǔn)的合理性和公平性。

無論在哪個國家，受助者的選定都很重要。但因為各個國家和地區(qū)貧困人口的需求不同，且生活水平和政府的財政能力不同，各個國家受助者的選定標(biāo)準(zhǔn)也不同。雖然中國和韓國的最低生活保障規(guī)定無論貧困人口是否具有勞動能力，只要難以維持基本生活，都為其提供最低生活保障，但是選定受助者的具體標(biāo)準(zhǔn)存在差距。特別是最低生活保障線的劃定存在多種方法。比如，在確定最低生活基本需求的階段中(注：Paul Streeten and Shahid J.Burki,“Basic Needs Some Issues”,World Development,Vol.6,No.3,1978,pp.411-421；Pete Alcock,Understanding Poverty,3rd Revised Edition,Basingstoke : Palgrave Macmillan.,2006,pp.82-85.)，選擇何種標(biāo)準(zhǔn)取決于各個國家的不同情況。中國特色的政治體系、經(jīng)濟和社會因素以及文化特征決定了現(xiàn)行的最低生活保障制度的實施標(biāo)準(zhǔn)。目前中國實行的城市最低生活保障，不是按照年齡和殘疾與否等人口學(xué)方面的標(biāo)準(zhǔn)，而是按照家庭成員人均收入是否低于當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)來提供最低生活保障金(注：民政部：《城市居民最低生活保障條例》，1999年。)。當(dāng)然，中國最低生活保障制度如果能擴大到農(nóng)村地區(qū)，其受益的人口越多，但因最低生活保障線不反映貧困人口的需求而是按照地區(qū)的財政能力來決定最低生活保障線的標(biāo)準(zhǔn)，引起了地區(qū)間的受益人口、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、財政基金的巨大差異(注：參見唐鈞《中國社會福利與社會進步報告》， 社會科學(xué)文獻出版社1999年版， 第108-111頁；洪大用《轉(zhuǎn)型時期中國社會救助》,遼寧教育出版社2004年版， 第175頁； 楊立雄《中國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的回顧、問題及政策選擇》，《中國人口科學(xué)》2004年第3期。)。自2000年10月起實施的韓國國民最低生活保障制度也廢除了過去生活保障的人口學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)入了以收入為標(biāo)準(zhǔn)的收入認定額這一概念，通過增設(shè)居住給付等措施將社會救助制度提高到了另一層次。而且，隨著強化自力更生項目，向過去處于福利死角地帶的低收入階層勞動能力者提供生活補助，為保障全體國民最低生活建立了制度性條件。

研究韓國國民最低生活保障制度，了解有關(guān)韓國國民最低生活保障制度受助者的選定，可以為中國相關(guān)問題的解決提供思路。同時，對韓國國民最低生活保障制度的分析和評估，也可以為國際社會保障制度比較研究提供有關(guān)東亞社會保障研究的基本資料。

本文將以“對象（who）”為分析框架，以受助人選定為中心，考察韓國最低生活保障制度中相關(guān)的受助人選定標(biāo)準(zhǔn)和問題，并探索改善方案。主要探討三個方面內(nèi)容：第一，考察作為受助人選定標(biāo)準(zhǔn)中的收入認定額和撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人等重要標(biāo)準(zhǔn)；第二，考察與受助人選定標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的，在實施過程中出現(xiàn)的各種問題和主要爭論點；第三，通過考察問題、分析主要爭論點，探索今后制度運行所必需的、適當(dāng)?shù)母纳品桨浮?/p>

二、受助人選定體系的現(xiàn)狀

韓國國民最低生活保障制度的目標(biāo)是不管有無勞動能力，向難以維系基本生活的貧困階層提供最低生活保護。以前的生活保障制度是以年齡和殘疾與否等人口學(xué)因素作為選定標(biāo)準(zhǔn)，以此來判斷勞動能力者（18歲以上，65歲以下），區(qū)分保護人和自力更生保護人。與此不同，國民最低生活保障法與年齡或勞動能力無關(guān)，它是根據(jù)公民貧困與否、是否滿足撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人的標(biāo)準(zhǔn)來選定受助人。因此，國民最低生活保障制度的受助對象是難以維系基本生活的階層。國民最低生活保障制度中具體將難以維系基本生活的階層按照收入認定額標(biāo)準(zhǔn)和撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人等兩個標(biāo)準(zhǔn)定義為操作性的概念，并應(yīng)用于受助人的選定。

國民最低生活保障制度受助人的選定標(biāo)準(zhǔn)由收入認定額和撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人兩部分構(gòu)成。自2003年起，國民最低生活保障制度中將收入和財產(chǎn)統(tǒng)合為單一的標(biāo)準(zhǔn)——收入認定額。伴隨著收入認定額制度的引入，受助人選定標(biāo)準(zhǔn)由以前的收入評價額標(biāo)準(zhǔn)、財產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)整合為收入認定額和撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人兩個標(biāo)準(zhǔn)（見表1）?？疾鞂ο蟮倪x定標(biāo)準(zhǔn)可以發(fā)現(xiàn)，國民最低生活保障法第5條規(guī)定受助對象是“沒有撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人或雖然有撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人但義務(wù)人沒有撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力或無法得到撫養(yǎng)贍養(yǎng)的人，收入認定額在最低生活費以下的人”。即，被選定為國民最低生活保障制度的對象適用兩個標(biāo)準(zhǔn)：第一是收入認定額在最低生活費以下，第二是撫養(yǎng)贍養(yǎng)人要符合標(biāo)準(zhǔn)，只有同時滿足了這兩個條件才能被選定為受助人。

（一）收入認定額標(biāo)準(zhǔn)

為了計算收入認定額，實行財產(chǎn)的收入換算制度（見下面公式）。此時，收入評價額由實際收入減去因家庭特征的支出和勞動收入的扣除部分算得。同時，在財產(chǎn)的收入換算額計算中確定各種財產(chǎn)的總額，在此基礎(chǔ)上減去基本扣除額和負債，剩余金額乘以各種財產(chǎn)的收入換算率算得。

1.收入評價額

“收入評價額”實際上意味著收入。詳細分析受助人收入評價額的計算方法可以發(fā)現(xiàn)，收入評價額是實際收入中減去因家庭特征的支出和勞動收入的扣除部分后剩余的金額。

（1） 實際收入

第一，根據(jù)最近一年的年收入額為標(biāo)準(zhǔn)算出的月平均收入。算入實際收入的收入包括勞動收入、商業(yè)收入（農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)及其他商業(yè)收入）、財產(chǎn)收入（租借及利息收入）、其他收入（個人轉(zhuǎn)移收入、撫養(yǎng)費、公共轉(zhuǎn)移收入）和推定收入（包括申報收入）等。其他收入中的私人轉(zhuǎn)移收入是指從親友或其他援助人處得到的3個月以上定期性的金錢或物品，但排除由無撫養(yǎng)贍養(yǎng)人的人處定期得到的金錢物品中相當(dāng)于家庭最低生活費20%以下的部分。撫養(yǎng)費是指撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人向撫養(yǎng)贍養(yǎng)對象定期支付的一定金額的生活費。公共轉(zhuǎn)移收入包括各種社會保險給付、與社會福利相關(guān)的所有津貼、敬老年金、國家有功人員或獨立有功人員相關(guān)年金、枯葉劑后遺癥患者津貼等。但對國家有功人員或獨立有功人員等的生活調(diào)整津貼、對參戰(zhàn)軍人的生活補助費除外。推定收入適用于就業(yè)及勞動與否不明確、無法調(diào)查收入（當(dāng)事人拒絕、回避確認收入或難以確定收入）或由居住及生活實況難以認定為沒有收入的人、認定擁有生產(chǎn)用車輛的人等。適用順序如下：先以全職工資為標(biāo)準(zhǔn)計算日推定工資；如果難以了解全職工資則適用同行業(yè)平均工資，以最低工資法中規(guī)定的最低工資適用15日以上的工資。而且，實際收入中扣除的金錢和物品中包括退休金、懸賞金、補償金等臨時性援助的金錢物品（計為財產(chǎn)），利用保育、教育等其他與此性質(zhì)類似的服務(wù)為前提得到的保育費、學(xué)費等與此性質(zhì)相似的金錢物品，根據(jù)條例地方自治團體提供給受助人或生活困難的低收入階層的金錢物品等。

（2）因家庭特征而支出的費用

作為家庭特征費用而被扣除的金錢物品大體分為如下8種(注：韓國保健福祉部：《國民最低生活保障事業(yè)介紹》(2006年)。)。

〈1〉敬老年金、殘疾津貼及殘疾兒童撫養(yǎng)津貼、兒童養(yǎng)育費、未成年家長援助金等；

〈2〉根據(jù)“疑難疾病患者醫(yī)療費援助事業(yè)”發(fā)放的醫(yī)療費中呼吸輔助器租借費、氧氣呼吸機租借費及看護費；

〈3〉枯葉劑后遺癥(注：枯葉劑是美軍在越戰(zhàn)時為消除越南游擊的藏身處而使用過的一種劇毒性除草劑，它可引發(fā)癌癥、畸形兒和其它一些疾病。在越南戰(zhàn)爭中，美軍動用參戰(zhàn)爭的韓國士兵噴灑枯葉劑，而美軍士兵只做監(jiān)督工作。韓軍官兵當(dāng)時以為噴灑的是一般除草劑，所以沒有戴防毒面具。許多韓國軍人在戰(zhàn)爭結(jié)束后引發(fā)了一系列疾病，被稱為“枯葉劑后遺癥”。)患者津貼中，相當(dāng)于根據(jù)殘疾人福利法提供給重癥殘疾人的金額；

〈4〉因慢性疾病等的治療、療養(yǎng)、康復(fù)而持續(xù)支出6個月以上的醫(yī)療費（應(yīng)附上診斷書及診療費收據(jù)）；

〈5〉在自己的收入中支出的初高中生入學(xué)金、學(xué)雜費；

〈6〉根據(jù)機動車損害賠償法得到的康復(fù)補助金；

〈7〉相當(dāng)加入國民年金的受助人本人負擔(dān)的年金保險費的50%；

〈8〉殘奧會得獎?wù)邚捻n國殘疾人福利振興會得到的年金。

（3）勞動收入扣除

勞動收入扣除是指通過勞動而得到的收入中的扣除部分?？鄢龑ο蟀埣踩送ㄟ^參與職業(yè)康復(fù)事業(yè)得到的收入、參與自力更生共同體得到的收入、學(xué)生的勞動收入、商業(yè)收入和參與公共勞動得到的收入。但通過勞動得到的收入不明確時不適用。

2.財產(chǎn)的收入換算額

財產(chǎn)的收入換算額通過在確定各種財產(chǎn)的金額后，減去基本扣除額和負債，再將剩余的金額乘以各種財產(chǎn)的收入換算率的方式算得。

（1）各種財產(chǎn)的總額

各種財產(chǎn)的總額是以調(diào)查當(dāng)時的物價水平為標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)查到的所有各種財產(chǎn)的總額?，F(xiàn)行制度中，將適用于財產(chǎn)的收入換算制度的財產(chǎn)分為一般財產(chǎn)、金融資產(chǎn)和機動車等三種，程序為扣除水平、基本扣除順序和換算率。在此所說的一般財產(chǎn)是指建筑、土地、居住、店鋪等的租賃保證金，船舶、其他家畜、種苗等100萬韓元以上的動產(chǎn)和地方稅法中的機動車（第196條第2款）中的一般項目。金融資產(chǎn)是指調(diào)查對象的家庭成員名義下的現(xiàn)金、支票、賬單、股票、國債、公司債券等有價證券、儲蓄、儲蓄性保險及金融信托等和生活準(zhǔn)備金300萬韓元，3年以上長期金融儲蓄（一戶一個存折中每年300萬韓元為限），扣除租借保證金。機動車是指依據(jù)地方稅法的機動車中的不屬于一般財產(chǎn)的機動車。但財產(chǎn)總額中減去總負債后的金額在基本扣除額2倍以內(nèi)的家庭，屬于以下情況的將排除在收入換算對象財產(chǎn)外（有權(quán)受助人財產(chǎn)范圍特例，作為撫養(yǎng)贍養(yǎng)依賴人不適用）。

〈1〉僅由老人、重癥殘疾人等無勞動能力人構(gòu)成的家庭的財產(chǎn)；

〈2〉判定難以進行財產(chǎn)區(qū)分，難以進行收入換算的家庭的財產(chǎn)。

（2）基本扣除額

基本扣除額是指認定有必要保障家庭的基本生活時，排除在收入換算以外的金額?；究鄢~依據(jù)地區(qū)劃分為若干等級，但不以家庭規(guī)模劃分等級。即，考慮各地區(qū)全租價格（最低居住面積的全租價格）等的差異擇定，2005年的標(biāo)準(zhǔn)為不論家庭規(guī)模，大城市3800萬韓元，中小城市3100萬韓元，農(nóng)漁村2900萬韓元，統(tǒng)一適用(注：韓國保健福祉部：《保健福祉白皮書》(2005)。)。

在國民最低生活保障制度中，各種財產(chǎn)的換算率不同，因此，基本扣除由哪種財產(chǎn)開始會對財產(chǎn)的收入換算額產(chǎn)生影響?，F(xiàn)行制度的基本扣除順序為一般財產(chǎn)到金融資產(chǎn)，在扣除了一般財產(chǎn)和金融資產(chǎn)后基本扣除額還有剩余也不在機動車總額中扣除。

（3）負債

國民最低生活保障制度在原則上適用“純財產(chǎn)”概念，所以債務(wù)的規(guī)模會對財產(chǎn)的收入換算額產(chǎn)生影響。債務(wù)包括金融機構(gòu)的融資金、公證的私債等，購買住宅、全租資金、為維系生活的商業(yè)資金或醫(yī)療費、學(xué)費等非常明確被認定為債務(wù)時，也在財產(chǎn)總額中扣除。債務(wù)中醫(yī)療費債務(wù)和學(xué)費債務(wù)全額扣除，居住債務(wù)和一般債務(wù)為部分扣除，撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人不論債務(wù)的用途全額扣除。債務(wù)減除的順序與基本扣除相同，以一般財產(chǎn)、金融資產(chǎn)為順序，在減去一般財產(chǎn)、金融資產(chǎn)的債務(wù)后還有債務(wù)也不在機動車總額中減去。

（4）各種財產(chǎn)的收入換算率

在財產(chǎn)總額中減去基本扣除和債務(wù)后，剩余部分乘以各種財產(chǎn)的換算率得出財產(chǎn)的收入換算額。具體而言，財產(chǎn)的收入換算率因財產(chǎn)種類的不同，其計算方法也不同。一般財產(chǎn)考慮到各地區(qū)全租價格等財產(chǎn)水平，新加入家庭的規(guī)模等，最大限度使用超過基本扣除額的一般財產(chǎn)在2年內(nèi)換算率為每月4.17%，考慮到金融資產(chǎn)容易兌現(xiàn)為現(xiàn)金，因此適用相當(dāng)于一般財產(chǎn)1.5倍的換算率，每月6.26%。由于難以確定擁有機動車的人是否為最低生活保障受助人，考慮到其一般性的國民情緒，機動車的每月?lián)Q算率為100%。但考慮到機動車的用途，以殘疾人移動或商業(yè)為目的時，不適用以上的換算率。

收入評價額和財產(chǎn)的收入換算率相加得到的收入認定額在各種家庭的最低生活費以下時方可被選定為受助對象。2004年以前最低生活費每5年計算一次，2005年起每3年計算一次。韓國保健福祉部發(fā)布的2007年最低生活費（參見表3）為，1人家庭為43萬6千韓元，2人家庭為73萬4千韓元，3人家庭為97萬3千韓元，4人家庭為121萬韓元，5人家庭為141萬韓元，6人家庭為161萬韓元。考慮到物價上漲因素，以4人家庭為標(biāo)準(zhǔn)，每一年的最低生活保障費都上一年度提高了3-4.8%。

注: 7人以上家庭每增加1人，增加204,218韓元(如7人家庭為1,813,848韓元)

資料來源:韓國保健福祉部《國民最低生活保障制度介紹》(2005，2006，2007)

（二）撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)

除了收入認定額標(biāo)準(zhǔn)，要被選定為最低生活保障制度受助人還要同時滿足撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)。有撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人，且義務(wù)人有撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力的家庭不被納入有權(quán)受助人范圍。其認定具體條件如下：（1）無撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人；（2）有撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人但沒有撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力；（3）撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力微弱，以對有權(quán)受助人的扶養(yǎng)費援助為前提，被認定為沒有撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力；（4）撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人有撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力，但無法履行撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)或回避撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)。滿足以上4個條件中的任何一個都可以認為是滿足了撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)（見表4）。

現(xiàn)行制度中的撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人包括有權(quán)受助人的配偶、有權(quán)受助人的直系血親（父母、兒子、女兒等）、有權(quán)受助人直系血親的配偶（兒媳、女婿等）等。

撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人家庭的家庭成員數(shù)的計算以保障家庭的范圍為標(biāo)準(zhǔn)適用，計算方法與保障家庭相同，在判斷撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力時，收入、財產(chǎn)的調(diào)查對象范圍應(yīng)排除認定撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人家庭成員中與有權(quán)受助人無撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)關(guān)系的人的收入的財產(chǎn)。自2003年起適用財產(chǎn)的收入換算后，撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人的財產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)由不足有權(quán)受助人和撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人家庭財產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)之和的120%，變更為財產(chǎn)的收入換算額不足有權(quán)受助人和撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)家庭最低生活費之和的42%(注：［韓］余柔珍等：《社會救助的價值基礎(chǔ)和制度性反映:以國民最低生活保障制度的形成過程為中心》，韓國保健社會研究院2004年版，第160頁。)。具體而言，撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人的撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力判定標(biāo)準(zhǔn)如圖1所示。

被判定為撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力微弱的撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人，以能否定期向有權(quán)受助人提供撫養(yǎng)贍養(yǎng)費為前提，判斷其是否具備撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力。撫養(yǎng)贍養(yǎng)費被算入有權(quán)受助人家庭的其他收入，反映到受助人選定及給付額的決定中。撫養(yǎng)贍養(yǎng)費設(shè)定為撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人家庭實際收入中減去撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人家庭最低生活費120%后金額的40%、30%、15%。

韓國國民最低生活保障法不但保護受助人，還包括次級階層。“次級階層”指不屬于有權(quán)受助人范圍的階層，收入認定額在最低生活費的120%以下的人（國民最低生活保障法試行令第36條）。即雖然收入比最低生活保障對象受助人高，但無法得到生活費補助，有隨時陷入受助階層的危險。次級階層在法律、行政定義中體現(xiàn)出的最基本最主要的特征是，次級階層處于貧困線邊緣，過著與受助階層類似的生活，所以貧困化的可能性高，有可能需要全部給付或一部分的非受助階層(注：［韓］李賢柱等：《次級階層實態(tài)分析及對策提案》，韓國保健社會研究院2005年版，第50頁。)。隨著青壯年失業(yè)者和信用不良者、非正規(guī)就業(yè)勞動者的增加，對次級階層的社會性保護的必要性也在增加。特別是國民經(jīng)濟發(fā)生困難時，他們的收入最先減少，若社會安全網(wǎng)無法保障其生活費用或醫(yī)療補助等，他們受到的打擊將會很大。

三、受助人選定體系中存在的問題及政策爭論點

受助人選定標(biāo)準(zhǔn)中存在的問題大致上可以分為受助人選定標(biāo)準(zhǔn)——最低生活費的適當(dāng)性問題和有關(guān)撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人的問題。為深入考察問題，首先要了解國民最低生活保障制度的受助現(xiàn)狀。在此筆者將通過介紹韓國貧困家庭中最低生活保障制度受助現(xiàn)狀，間接評價受助人選定標(biāo)準(zhǔn)的適當(dāng)性。

國民最低生活保障制度第一年即2000年向148.9萬名低收入階層援助每人每月16.6萬韓元的生活費，這與過去93.3萬名生活保護對象相比已是大大增多了。這一制度因?qū)⒏＠鳛閲竦臋?quán)利、國家的義務(wù)，當(dāng)時被評價為韓國福利史上最大的轉(zhuǎn)折點。其后，國民最低生活保障制度持續(xù)擴展。政府自2007年7月起，將判斷撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人的撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力的收入標(biāo)準(zhǔn)由撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人家庭最低生活費的120%調(diào)整到了130%，在撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人范圍中排除了兄弟姐妹，相對的制度性覆蓋的低收入階層也在擴大。2000年國民最低生活保障受助人為148.9萬人，到了2006年為153萬人，到了2007年增加到了176萬人。同時，為了擴大絕對貧困線以下的受助人的實質(zhì)性收入保障，援助額一直也在擴大。2001年生活補助為每人每月8.8萬韓元，到2007年增加到了14.9萬韓元。這也導(dǎo)致國民最低生活保障制度的預(yù)算持續(xù)增加，由2000年24330億韓元增加到了2007年的65760億韓元。

但由于嚴格實行撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)及財產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，實際上仍然存在很多處于貧困之中卻無法得到最低生活保障制度保障的非受助貧困階層，估計有177萬人，其中25.7%的人是因為不符合撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)而落選的。這些人當(dāng)中有56.2%的人無法從撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人處得到私人轉(zhuǎn)移支付。即撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)實有著相當(dāng)大的距離是導(dǎo)致收入在絕對貧困線以下的階層無法得到制度保障的主要原因。下面將具體論述受助人選定標(biāo)準(zhǔn)中存在的問題。

（一）最低生活費的合理性問題

現(xiàn)在韓國公示的貧困線，也是作為受助人選定標(biāo)準(zhǔn)的最低生活費合理性的問題之一(注：［韓］任春植等：《社會福利學(xué)概論》，共同體出版社2007年版，第203-205頁。)。根據(jù)最近韓國保健社會研究院的研究可以發(fā)現(xiàn)，最低生活費在1999年公報發(fā)表時，是4人家庭平均收入的38.2%，但到了2000年下降為35.4%，到2001年為33.8%，之后持續(xù)下降，2003年為32.1%，2004年是30.5%。與平均家計支出相比最低生活費比率同期由48.7%下降到了39.5%，減幅達9.2%。與平均消費支出相比最低生活費也從56.4%下降到了45.7%。最低生活費在最低工資中的比例也不斷下降，由1991年1人家庭標(biāo)準(zhǔn)91.3%下降到了2006年的59.7%，下降了31.6%。與OECD國家相比，韓國約為36%，與16%的美國、35%的西班牙、36%的加拿大等共同居于最下限水平(注：［韓］金未坤：《有關(guān)最低生活費計量方案的研究》，韓國保健社會研究院2006年版，第45頁。)。

最低生活費的合理性問題是由最低生活費能否幫助受助人維系最低生活引發(fā)的［韓］樸凌厚：《國民最低生活保障制度的評價和對策探索》，《保健福利論壇》2002年第12期。)。最低生活保障制度的生活給付水平雖然持續(xù)上升，但仍然難以保障最低生活。2004年之前，最低生活費每5年計算一次，自2005年起每3年計算一次，不計算的年度主要公布反映物價上漲率的價格指數(shù)。但非計算年度的最低生活費可能會比實際的最低生活費要低。而且僅考慮物價上漲率的最低生活費決定方式無法反映構(gòu)成最低生活費的必需品內(nèi)容和價格，因此實際上難以反映最低生活所需的必需品的內(nèi)容和質(zhì)的變化(注：［韓］金英華等：《韓國社會福利論》，良書院出版社2007年版， 第116-117頁。)。此外，實際上地區(qū)間平均生活費會有差異，一般大城市受助人（不考慮家庭規(guī)模）會支出更多的生活費，但最低生活保障制度適用的最低生活費在全國以中小城市的最低生活費為標(biāo)準(zhǔn)，僅設(shè)定單一標(biāo)準(zhǔn)的各家庭規(guī)模最低生活費無法反映地區(qū)間生活費用的實質(zhì)性差異(注：［韓］辛泳錫、樸順一： 《最低生活保障上次級階層的發(fā)放》，《保健福利論壇》2004年第8期。)。國民最低生活保障制度以中小城市為標(biāo)準(zhǔn)算出最低生活費，并統(tǒng)一在全國適用，無法正確反映大城市、中小城市、農(nóng)漁村等地區(qū)間最低生活費的差異，但各地區(qū)間最低生活費還是有差異的，所以在全國適用并不妥當(dāng)。第三，無法反映有老人、殘疾人、兒童等特殊需求家庭特征，無法應(yīng)對附加的支出需求。雖然收入評價額考慮醫(yī)療費等的支出，但這是一種間接、消極地考慮。即最低生活費中將排除收入認定額、平均醫(yī)療給付額、平均教育給付額的金額認定為生活給付費，同時假定沒有醫(yī)療補助或教育補助的家庭也得到補助而給付，可以說對這些家庭而言他們得到的補助相對較少。

（二）撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)的適當(dāng)性問題

國民最低生活保障制度在選定受助人時，不但進行財產(chǎn)調(diào)查，還要調(diào)查撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人，現(xiàn)在社會福利部門負責(zé)的業(yè)務(wù)中約70%是調(diào)查撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人?？紤]撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人現(xiàn)實條件，維持調(diào)查的準(zhǔn)確性是非常困難的事情。實際上一般父母定期給予子女，或子女給予父母一定金額的生活費或零用錢的現(xiàn)象并不普遍，大部分都是節(jié)日或生日時，一年給幾次零用錢。離開這些現(xiàn)實狀況要求撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人負擔(dān)生活費是缺乏現(xiàn)實性的。

受助人選定在于合理的選定標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)的財產(chǎn)調(diào)查?？紤]到韓國傳統(tǒng)的家庭保護功能，法律規(guī)定的撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人范圍還是很妥當(dāng)?shù)?。?dāng)義務(wù)人無法撫養(yǎng)贍養(yǎng)或回避撫養(yǎng)贍養(yǎng)時，由國家提供最低保障，是恰當(dāng)?shù)?，關(guān)鍵是如何規(guī)定撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力，這決定能否保證法律精神的實現(xiàn)?，F(xiàn)行國民最低生活保障法的下列法令規(guī)定了撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人的收入和財產(chǎn)。即，收入超過申請家庭和撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人最低生活費之和的120%或財產(chǎn)超過申請家庭和撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人家庭財產(chǎn)之和的120%被認定為有撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力。其中的問題在于撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人的財產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。首先，符合標(biāo)準(zhǔn)的撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人家庭要將自己收入的一半拿出來負擔(dān)有權(quán)受助家庭的最低生活。結(jié)果撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人家庭的支出比過去下降了一半。即，撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人家庭若不降低生活水平就無法撫養(yǎng)贍養(yǎng)受助人。財產(chǎn)若超過了120%，沒有收入的人要變賣財產(chǎn)履行義務(wù)，沒有實際可操作性。因此，要合理改善這一標(biāo)準(zhǔn)。這些問題反過來會導(dǎo)致?lián)狃B(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人家庭不向有權(quán)受助家庭提供撫養(yǎng)贍養(yǎng)費，使這些家庭陷入貧困。結(jié)果，因撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)而落選的大多數(shù)有權(quán)受助家庭很可能會因拿不到撫養(yǎng)贍養(yǎng)費而陷于貧困狀態(tài)。

四、對受助人選定標(biāo)準(zhǔn)的改善方案

（一）改善最低生活費

生活給付應(yīng)由僅考慮家庭規(guī)模的方式轉(zhuǎn)變?yōu)榭紤]家庭特征（主要是年齡）的方式［韓］盧大明：《有機性動態(tài)性的最低生活保障制度的構(gòu)筑》，《保健福利論壇》2007年第12期。)。就算是同樣的4人家庭，因其家庭成員不同，需求水平也會不同，因此要根據(jù)他們的具體需求發(fā)放援助。

同時，還要以在最低生活費中扣除醫(yī)療和教育等現(xiàn)金給付后的生活給付額為計算標(biāo)準(zhǔn)，醫(yī)療和教育等應(yīng)另外給付。因為，如果在生活給付水平中包括醫(yī)療費和教育費，很可能會有一些家庭得不到維系最低生活水平的生活補助。不管醫(yī)療費和學(xué)費有多高，要維系最低生活的最低生活費是一定的，受助家庭不管有多少醫(yī)療和教育受助人，都應(yīng)保障相同水平的生活費。

（二）改善撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)

大部分福利先進國家都沒有撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)或?qū)Υ瞬淮笾匾暋ｍn國有200萬人實際上處于貧困階層，但因撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)和財產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)而無法得到最低保障。雖然不能馬上廢止撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)，但在短期內(nèi)通過縮小撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人范圍、緩和標(biāo)準(zhǔn)等改善政策可以減輕社會福利部門的調(diào)查負擔(dān)，同時縮小因撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致的最低生活保障制度的死角地帶。第一，不能僅因有撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人就拒絕受助人的申請。就算有撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人，也要調(diào)查實際撫養(yǎng)贍養(yǎng)狀況和實際能力，判斷申請者是否是需要保護的人，決定是否給予積極幫助。雖有撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人但因家庭關(guān)系的斷絕實際上無法撫養(yǎng)贍養(yǎng)時，應(yīng)積極找出要由社會福利部門確認事實的方案。第二，緩和不現(xiàn)實的撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人的撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力判斷標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)行法律中，撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人的實際收入在最低生活費130%以上時就認定有撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力。最低生活費與一般家庭的生活水平間的相對性差異比較大，因此需要大幅提升撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力判斷標(biāo)準(zhǔn)。

五、結(jié)論

綜上所述，就韓國的實際情況而言，作為貧困對策的國民最低生活保障制度在社會保障中占據(jù)著非常重要的地位。明確規(guī)定須由國家提供的給付額在最低生活費以上，奠定了現(xiàn)代福利國家最為核心的因素即最低生活保障制度的基礎(chǔ)，在社會福利史上具有非常重要的意義。但國民最低生活保障法所具有的法律精神和宗旨在實行過程中，因與受助人選定標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的最低生活費和撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人的不合理性而無法完全滿足國民的期望。因此，在國民最低生活保障法的實施過程中，要保證制定法律的精神和宗旨不受損害，使制度發(fā)展為保障低收入階層受助權(quán)的制度，需要更多的國民關(guān)注、政府徹底的監(jiān)督以及更完備的對策。

中國最低生活保障制度的改革過程中也出現(xiàn)上述同樣的問題，研究韓國國民最低生活保障制度的選定標(biāo)準(zhǔn)，對于中國最低生活保障制度建設(shè)具有重要借鑒和啟發(fā)意義。首先，雖然兩國的最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，但僅僅保障貧困人口的基本生活仍是不夠的。特別是，兩國的有關(guān)醫(yī)療和教育的費用相當(dāng)高，最低生活保障線應(yīng)該提到能夠保障維持醫(yī)療、教育的享受和社會參與等滿足人們尊嚴的高度。其次，中國最低生活保障制度存在如下問題：中國最低生活保障仍然具有城鄉(xiāng)的差別，甚至各個城市和農(nóng)村地區(qū)內(nèi)的差別也較大。帶來這樣地區(qū)差別性的原因在于二元化的經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)，其根本原因在于國土的寬廣、地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展和收入水平的差距等。明確反映這樣地區(qū)的差距需要通過綜合的審議。議決機關(guān)應(yīng)當(dāng)進行地區(qū)調(diào)查研究，對相關(guān)當(dāng)?shù)鼐用裆钋闆r進行詳細調(diào)查統(tǒng)計，綜合其結(jié)果來確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。再次，不斷調(diào)整最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)以適應(yīng)地區(qū)經(jīng)濟不斷發(fā)生變化。確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)后，要按照各地經(jīng)濟發(fā)展和市場物價增長的情況進行及時適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

（責(zé)任編輯：薛立勇）