曾獻(xiàn)東 羅雙雙 張曉敏

食品安全問題是關(guān)系民生的大問題，2009年2月末全國人大常委會高票通過《食品安全法(草案)》，從一定程度上彌補(bǔ)了我國有關(guān)食品安全管理制度不足的地方，但是，我國政府對食品安全的監(jiān)督仍然存在著不足。本文從生產(chǎn)者、消費者、監(jiān)督者三個角度，對造成食品不安全的因素進(jìn)行分析，探尋了政府對食品安全進(jìn)行有效監(jiān)管的策略。

一、引言

2008年9月，“三鹿毒奶粉”事件致使全國近5萬名嬰幼兒患病，150多名發(fā)生腎衰竭。同年10月，大連韓偉養(yǎng)雞有限公司的雞蛋中也被查出含有三聚氰胺。此類事件早已讓中國的食品安全聲名狼藉。食品安全問題已不僅僅直接關(guān)系到廣大人民群眾的身體健康與生命安全，更關(guān)系到市場經(jīng)濟(jì)的正常運行和社會關(guān)系的健康穩(wěn)定，食品安全問題的根源在哪里，如何預(yù)防和控制食品安全問題，這不僅僅是一個技術(shù)問題，更是一個管理問題。

國內(nèi)文獻(xiàn)中，何坪華、凌遠(yuǎn)云、周德翼(2009)從價值鏈生成機(jī)制角度分析了其對食品企業(yè)質(zhì)量安全信用行為的影響，并提出完善市場準(zhǔn)入制度和提高產(chǎn)品門檻等幾個方面的政策建議；肖玫、袁界平、陳連用(2007)在分析食品安全的影響因素時，細(xì)化了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工處理、流通等過程中可能影響食品安全的因素。國外文獻(xiàn)方面，Swinbank(1993)提出由于食品安全具有較高的收入彈性，隨著生活水平的提高，消費者會日益注重食品安全。這些研究，一般都屬于定性分析或經(jīng)驗介紹，缺乏深入的理論層面分析。在目前的經(jīng)濟(jì)條件下，深入分析食品安全問題的原因，對于進(jìn)一步認(rèn)識食品安全的政府監(jiān)管具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

二、食品安全概述

(一)食品安全定義

1984年，世界衛(wèi)生組織(WHO)在題為《食品安全在衛(wèi)生和發(fā)展中的作用》的文件中，曾把“食品安全”與“食品衛(wèi)生”作為同義詞，都定義為“生產(chǎn)、加工、貯存、分配和制作食品過程中確保食品安全可靠，有益于健康，并且適合人消費的種種必要的條件和措施。”本文將食品安全定義為：食品在生產(chǎn)加工流通等活動環(huán)節(jié)中，符合國家強(qiáng)制質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，不存在任何可能造成急性、慢性或潛在性威脅或損害人體健康的有毒、有害物質(zhì)致消費者病亡隱患。

(二)食品安全問題發(fā)生的原因

1從生產(chǎn)者角度出發(fā)分析。食品生產(chǎn)加工是個復(fù)雜的過程，食品安全問題可能源自整個食物鏈，也可能源自農(nóng)田、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售以及消費者自己的加工環(huán)節(jié)，即“從田頭到餐桌”的各個環(huán)節(jié)構(gòu)成了影響食品安全的基本因素。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的污染，違規(guī)使用農(nóng)藥、獸藥，濫用植物激素都可能造成食品安全隱患：食品加工處理過程中，不法生產(chǎn)廠家為降低成本，濫用食品添加劑、化學(xué)成分，使用劣質(zhì)原料。如生產(chǎn)白酒用工業(yè)酒精勾兌，違禁使用工業(yè)鹽腌制泡菜，色素勾兌碳酸飲料，生產(chǎn)奶粉添加三聚氰胺等：食品的流通過程中，經(jīng)營企業(yè)因貪圖私利，蓄意出售過期或變質(zhì)食品，或者對變質(zhì)腐敗食品進(jìn)行再加工以欺騙消費者。如南京冠生園用陳年月餅做湯圓等。

目前，我國企業(yè)進(jìn)入食品生產(chǎn)部門的經(jīng)濟(jì)門檻較低，食品加工企業(yè)多為小而散的作坊式加工企業(yè)，企業(yè)經(jīng)營規(guī)模小，生產(chǎn)條件簡陋，使用設(shè)備陳舊，人員素質(zhì)偏低。由于不安全食品鏈本身具有較強(qiáng)的價值鏈增值能力，眾多的小企業(yè)趨向于選擇生產(chǎn)劣質(zhì)食品，以降低經(jīng)營成本，最大限度擴(kuò)大利潤。同時，作坊式加工企業(yè)對資金的要求不太高，使之具有較為靈活的進(jìn)退機(jī)制，這也使得政府監(jiān)管部門難于對其進(jìn)行監(jiān)管。

2從消費者角度出發(fā)分析。一方面，由于消費者知識的有限性以及信息優(yōu)勢方對信息的壟斷，導(dǎo)致市場失靈現(xiàn)象發(fā)生。市場失靈的經(jīng)濟(jì)學(xué)本質(zhì)是信息不對稱，在食品安全問題上，生產(chǎn)者和銷售者對食品質(zhì)量所擁有的信息要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于消費者，消費者可能熟知自己經(jīng)常接觸的幾種品牌，而對市場上大多數(shù)食品品牌的質(zhì)量安全則完全無知或知之甚少。消費者要了解某類食品的質(zhì)量狀況，就必須進(jìn)行大量的實地調(diào)查或委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查，而這樣就需要花費高昂的成本，因此，構(gòu)成了交易者搜尋市場信息的障礙。

另一方面，理論上由于食品安全具有較高的收入彈性(Swinbank，1993)，隨著我國人民生活水平的提高，消費者日益注重食品安全。但是，當(dāng)前我國大部分居民生活水平并不高，受個人收入水平和“綠色食品”不菲的價格水平的制約，龐大的中低收入消費群體對廉價食品有著巨大的市場需求。廠商往往通過價格而不是質(zhì)量取勝，低質(zhì)的食品相對價格低，廠商能夠據(jù)此形成自己的競爭優(yōu)勢，消費者對不安全食品偏低的抵御防范和責(zé)任追究能力會導(dǎo)致市場“用腳投票”機(jī)制失靈，進(jìn)而進(jìn)入“劣幣驅(qū)逐良幣”的“格雷欣法則”惡性循環(huán)之中。

3從政府監(jiān)督者角度出發(fā)分析。政府作為食品安全法律以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定者、監(jiān)督執(zhí)行者，對食品市場起著及時監(jiān)管、積極引導(dǎo)的作用。由于消費者與食品生產(chǎn)企業(yè)的信息不對稱，導(dǎo)致了市場失靈現(xiàn)象的發(fā)生，公眾不能夠有效發(fā)揮監(jiān)督作用，政府團(tuán)體的監(jiān)督就顯得尤其重要。但是，由于種種原因?qū)е碌恼ъ`，即政府不能有效及時發(fā)揮其監(jiān)督作用時，食品安全問題就可能發(fā)生。食品安全監(jiān)管中政府失靈有以下幾種原因：

(1)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)缺乏完整性。食品質(zhì)量的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)是政府監(jiān)督的基石。中國未頒布食品安全法(草案)之前的法律體系，包括《食品衛(wèi)生法》、《質(zhì)量安全法》并非以食品安全為目的構(gòu)建而成，其中并未包括為各國一致認(rèn)可的確保食品安全的法律原則和制度。例如，風(fēng)險分析原則、預(yù)防性原則、可追溯制度、召回制度等，法律法規(guī)缺乏完整性。這些都可能造成監(jiān)管過程中的職能缺失。

(2)食品質(zhì)量的檢測體系、認(rèn)證體系不完善。一方面，我國有關(guān)食品安全的標(biāo)準(zhǔn)太老太少，未與國際接軌。如我國食品衛(wèi)生法制定于1995年，其中僅規(guī)定了291條食品農(nóng)藥殘留指標(biāo)，而國際食品法典則規(guī)定了2439條農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，我國食品標(biāo)準(zhǔn)又太亂，衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)、地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，標(biāo)準(zhǔn)間重復(fù)交叉、層次不清?？茖W(xué)、統(tǒng)一、權(quán)威的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，是保障食品安全奠定堅實基礎(chǔ)，缺乏統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系又容易導(dǎo)致各個執(zhí)法部門法出多門、各自為政現(xiàn)象的發(fā)生。

(3)多頭管理，職能交叉，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，地方政府監(jiān)管不作為。食品監(jiān)管的多頭管理指的是，藥品與食品監(jiān)督管理部門、農(nóng)業(yè)部門、質(zhì)檢部門、工商部門、衛(wèi)生部門等都依據(jù)各自不同的標(biāo)準(zhǔn)對食品的生產(chǎn)加工、流通等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管。職能交叉是指監(jiān)督管理體制上存在多部門間的模糊地帶。多頭管理和職能模糊交叉使得部門與部門之間的職責(zé)不明確，權(quán)力責(zé)任不統(tǒng)一，造成遇到問題又無人管理的混亂局面。地方政府的監(jiān)管不作為表現(xiàn)為地方保護(hù)主義，由于地方政府有權(quán)制定自己的規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，而地方的食品安全管制機(jī)構(gòu)都是地方財政供給，使其更可能關(guān)注本地區(qū)利益而不是國家利益，地方各級管制機(jī)構(gòu)在實際操作中難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一，跨

地域食品安全管理職能缺失。

(4)缺少知識全面的監(jiān)督管理隊伍。中國食品安全的監(jiān)督管理已有50多年的歷程，現(xiàn)有的衛(wèi)生監(jiān)督以及相關(guān)的技術(shù)人員很多，但名副其實的專業(yè)技術(shù)人員卻寥寥無幾，甚至是缺乏，特別是缺乏縣一級的執(zhí)行衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)技術(shù)人員。這就導(dǎo)致許多技術(shù)問題的處理過于簡單，監(jiān)督力度不夠。

三、政策建議

(一)建立由于地方政府的食品安全監(jiān)督失職導(dǎo)致消費者權(quán)益受損的處罰賠償機(jī)制，積極破除地方保護(hù)主義。破除地方保護(hù)主義必須堅決實施食品安全事故問責(zé)制度，只有這樣，才可以確保各項食品安全管制措施的全面執(zhí)行。食品安全事故問責(zé)制度的核心在于建立責(zé)任追究制度，只有權(quán)責(zé)分明，才能提高責(zé)任人的監(jiān)管意識。

(二)加大對制假企業(yè)的處罰力度，同時對部分企業(yè)實施減稅政策，支持其技術(shù)設(shè)備的改良。提高對違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營者的懲罰力度，能夠著重打擊其提供缺陷食品的積極性，直接有效地提高食品質(zhì)量安全生產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)管效率。對高新技術(shù)食品企業(yè)采取減稅政策，支持和鼓勵此類食品企業(yè)設(shè)備的改善以及技術(shù)的引進(jìn)，降低企業(yè)質(zhì)量改善的成本，降低其因?qū)Ｓ觅Y產(chǎn)而提高的經(jīng)營風(fēng)險。

(三)加強(qiáng)中央和地方食品監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)，明確各部門權(quán)責(zé)范圍，有效降低政府食品監(jiān)管的成本。政府應(yīng)積極解決監(jiān)管部門間分割與不協(xié)調(diào)問題，對政府食品安全管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理分工，加大部門間的協(xié)調(diào)力度，提高食品安全管制的工作力度與效率。

(四)建立健全消費者與企業(yè)間相互溝通的機(jī)制，加大政府監(jiān)管工作透明度、公眾參與度。加強(qiáng)消費者食品安全教育和宣傳，以提高公眾對食品安全的關(guān)注和認(rèn)知水平：借助新聞媒體的輿論力量不斷完善政府、企業(yè)和消費者間互動的信息收集及披露制度，建立政府評價、行業(yè)評價和社會評價三者相結(jié)合的評價體系：提供食品安全公共信息平臺，以便消費者盡快了解更多更新食品安全信息，減少由于信息不對稱而引發(fā)的逆向選擇現(xiàn)象。

(五)加強(qiáng)食品安全科技成果、技術(shù)的儲備以及監(jiān)管人才培養(yǎng)，加快高校食品安全評估方面的技術(shù)成果向公司企業(yè)的轉(zhuǎn)移。加快人員培養(yǎng)和技術(shù)轉(zhuǎn)移能有效解決當(dāng)前中國食源性危害關(guān)鍵檢測技術(shù)和控制技術(shù)比較落后的現(xiàn)狀。有利于促進(jìn)專業(yè)技術(shù)人員分部門、分行業(yè)解決相關(guān)技術(shù)問題，提高當(dāng)前政府監(jiān)督的力度。