巢瑩瑩　陳　微

[摘 要]危機(jī)決策是危機(jī)管理能否成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文分別就我國(guó)三鹿奶粉和美國(guó)“9.11”事件，從危機(jī)決策系統(tǒng)的角度對(duì)政府危機(jī)決策進(jìn)行比較分析，對(duì)我國(guó)危機(jī)決策系統(tǒng)構(gòu)建具有借鑒意義。

[關(guān)鍵詞]政府 危機(jī)決策系統(tǒng) 構(gòu)建

作者簡(jiǎn)介：巢瑩瑩、陳微，上海大學(xué)公共管理系2006級(jí)碩士研究生。

人類經(jīng)常會(huì)遇到各種突發(fā)事件，其嚴(yán)重威脅著社會(huì)安全和穩(wěn)定，如何應(yīng)對(duì)危機(jī)并實(shí)施有效的管理，已成為擺在世界各國(guó)政府面前亟待解決的重大課題。世界著名的政策科學(xué)家葉海爾·德羅爾曾經(jīng)說過：“危機(jī)應(yīng)對(duì)對(duì)許多國(guó)家具有極大的現(xiàn)實(shí)重要性。

一、危機(jī)決策及其特點(diǎn)

危機(jī)通常是指在社會(huì)生活中突然發(fā)生、對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則產(chǎn)生嚴(yán)重威脅、危及社會(huì)秩序、必須對(duì)其做出關(guān)鍵決策的事件。危機(jī)決策是一種非程序化的決策，它要求組織在有限的時(shí)間、資源、人力等約束條件下完成應(yīng)對(duì)危機(jī)的具體措施，以盡快的速度做出應(yīng)急決策。

二、從個(gè)案看中美政府危機(jī)決策的現(xiàn)狀

（一）從三鹿奶粉事件看我國(guó)的政府危機(jī)決策系統(tǒng)

2008 年6月28日，自從蘭州解放軍第一醫(yī)院收治了首例患“腎結(jié)石”病癥的嬰幼兒以來，陸續(xù)有“腎結(jié)石”病癥嬰兒出現(xiàn)，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)患兒多有食用三鹿牌嬰幼兒配方奶粉的歷史。隨后，除甘肅省外，陜西、寧夏、湖南、湖北、山東、安徽、江西、江蘇等地都有類似案例發(fā)生。直至2008年9月10日，衛(wèi)生部沒有發(fā)表任何，甚至還有地方政府袒護(hù)和隱瞞事實(shí)的現(xiàn)象發(fā)生。三鹿奶粉事件再次對(duì)我國(guó)的政府危機(jī)決策水平提出了質(zhì)疑，特別是在這啟事件中政府的危機(jī)事中決策失效，導(dǎo)致危機(jī)處理最佳時(shí)機(jī)的錯(cuò)過，暴露了政府危機(jī)決策方面還存在著諸多問題。

一是危機(jī)決策者的危機(jī)意識(shí)淡薄。自2008年6月28日甘肅省第一啟病例發(fā)生后，距事件發(fā)生將近三個(gè)月之久，沒有任何負(fù)責(zé)人對(duì)此事承擔(dān)責(zé)任，并向公眾通報(bào)事件事實(shí)，作為此次危機(jī)中的主要決策者，衛(wèi)生部未意識(shí)到這是一次重大危機(jī)。

二是危機(jī)決策機(jī)構(gòu)存在缺陷。我國(guó)缺乏規(guī)范化、協(xié)調(diào)一致的危機(jī)決策核心機(jī)構(gòu)：不僅中央政府沒有常設(shè)的高層次的危機(jī)決策中樞機(jī)構(gòu)，地方政府在公共問題上的自主權(quán)也比較小。該種機(jī)構(gòu)設(shè)置導(dǎo)致一旦危機(jī)爆發(fā)，將缺乏一個(gè)將政府各個(gè)相關(guān)部門組織起來共同行動(dòng)、共同解決危機(jī)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

三是信息系統(tǒng)不完善。從此次事件看，由于各方對(duì)信息掌握得不準(zhǔn)確，沒能給公眾一個(gè)透明的通告，對(duì)于奶粉事件可能造成的結(jié)果，波及的范圍沒有明確的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可供決策采用。

四是法制環(huán)境不健全。我國(guó)已有處理危機(jī)事件的法律，如《戒嚴(yán)法》、《防洪法》、《消防法》等，具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，部門管理的色彩很濃，在突發(fā)性危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)上也存在協(xié)調(diào)統(tǒng)一難等諸多問題。但最核心的問題在于，我國(guó)尚沒有一部完整的危機(jī)或緊急狀態(tài)管理法。

（二）從“9.11”事件看美國(guó)的政府危機(jī)決策

“9.11”事件，雖然給美國(guó)民眾成了巨大損傷，但其國(guó)家危機(jī)管理機(jī)制卻經(jīng)受起了重大考驗(yàn)。美國(guó)的危機(jī)處理體系和快速反應(yīng)機(jī)制在人員救助、社會(huì)穩(wěn)定、防范新一輪襲擊以及恢復(fù)正常社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活等方面起到了重要作用。

首先，決策者危機(jī)意識(shí)強(qiáng)烈。在遭受恐怖襲擊45分鐘后，總統(tǒng)發(fā)表電視直播講話，以穩(wěn)定民心；交通部長(zhǎng)則緊急指示聯(lián)邦航空局命令所有在空中的飛機(jī)降落；國(guó)防部長(zhǎng)立即命令全國(guó)戰(zhàn)備提高到“防衛(wèi)三級(jí)”，空中指揮機(jī)立即升空；與此同時(shí)，政府采取“關(guān)閉整個(gè)聯(lián)邦政府、關(guān)閉國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)、證券市場(chǎng)無限期休市”等措施；

立即啟動(dòng)聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃，協(xié)調(diào)28個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)以及美國(guó)紅十字會(huì)的行動(dòng)，協(xié)助地方政府與州政府應(yīng)對(duì)國(guó)家緊急災(zāi)難。

其次，首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的中樞指揮系統(tǒng)是公共危機(jī)管理的核心。美國(guó)于20世紀(jì)70年代建立的危機(jī)管理機(jī)制，是以總統(tǒng)為核心，以國(guó)家安全委員會(huì)為決策中樞，國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、司法部等分工負(fù)責(zé)，中央情報(bào)局等跨部委獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，臨時(shí)性危機(jī)決策特別小組發(fā)揮關(guān)鍵作用，國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督的綜合性的動(dòng)態(tài)體系。

再次，危機(jī)決策信息體系完善。早從20世紀(jì)60年代開始，美國(guó)就逐步建立起了進(jìn)行城市社會(huì)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心系統(tǒng)，主要負(fù)責(zé)治安報(bào)警、救火、醫(yī)療救助等應(yīng)急事件的處理協(xié)調(diào)，并為警察、消防、急救的資源調(diào)度提供綜合通信網(wǎng)絡(luò)。其中就包括信息傳播系統(tǒng)、恐怖警戒系統(tǒng)等。

最后，完備的危機(jī)決策環(huán)境系統(tǒng)是公共危機(jī)管理的保障。美國(guó)一貫重視通過立法來界定政府機(jī)構(gòu)在緊急情況下的職責(zé)和權(quán)限，先后制定了上百部專門針對(duì)自然災(zāi)害和其他緊急事件的法律法規(guī)，建立了以《國(guó)家安全法》、《全國(guó)緊急狀態(tài)法》和《災(zāi)難和緊急事件援助法案》為核心的危機(jī)應(yīng)對(duì)法律體系。

三、建構(gòu)政府科學(xué)的危機(jī)決策系統(tǒng)

對(duì)于政府來說，要成功的應(yīng)對(duì)化解危機(jī)事件，提高政府危機(jī)決策能力，就必須建立科學(xué)的危機(jī)決策系統(tǒng)。

（一）建構(gòu)科學(xué)的危機(jī)決策中樞系統(tǒng)。首先，要求危機(jī)決策者必須具有強(qiáng)烈的危機(jī)意識(shí)。要從生存發(fā)展的高度認(rèn)識(shí)危機(jī)管理的重大意義，保持敏感度。要把危機(jī)決策的教育和培訓(xùn)納入政府公務(wù)員的教育和培訓(xùn)之中，強(qiáng)化應(yīng)對(duì)各種危機(jī)的基本知識(shí)和技能。其次，要建立常設(shè)性的危機(jī)決策機(jī)構(gòu)，集中、統(tǒng)一行使危機(jī)狀態(tài)下的緊急處置權(quán)，制定有效的危機(jī)處置方案和對(duì)策。如“全國(guó)危機(jī)管理委員會(huì)”，綜合協(xié)調(diào)各部委和各省相應(yīng)組織的關(guān)系，并對(duì)外聯(lián)絡(luò)溝通，頒布緊急狀態(tài)法律和規(guī)定。在地方政府層面上相應(yīng)地設(shè)立相關(guān)部門。

（二）建構(gòu)科學(xué)的危機(jī)決策支持系統(tǒng)?？茖W(xué)的危機(jī)決策支持系統(tǒng)包括兩個(gè)部分，一是計(jì)算機(jī)技術(shù)和管理科學(xué)相結(jié)合的一種新的管理信息技術(shù)的支持，二是決策智囊系統(tǒng)的支持。

（三）建構(gòu)科學(xué)的危機(jī)決策信息系統(tǒng)。首先，要建立有效的信息傳播機(jī)制，保證信息的質(zhì)、量。危機(jī)事件所涉及的公共信息不同于國(guó)家安全信息，應(yīng)該及時(shí)、公開披露，降低公眾獲取信息的成本，穩(wěn)定公眾的情緒。其次，建立科學(xué)的信息處理機(jī)制，對(duì)原始信息進(jìn)行“去粗取精、去偽存真”的篩選、分析、擴(kuò)充和過濾、提煉。需要信息處理專門人員，在第一時(shí)間內(nèi)盡可能深入、全面調(diào)查危機(jī)事件發(fā)生的原因、事態(tài)現(xiàn)狀、損失程度以及可能的發(fā)展趨勢(shì)、社會(huì)影響等，并形成基本的調(diào)查報(bào)告。

（四）建構(gòu)科學(xué)的危機(jī)決策環(huán)境系統(tǒng)。首先，要加強(qiáng)危機(jī)決策法治建設(shè)。公共危機(jī)處理必須具有高度的權(quán)威，這樣的權(quán)威只能來自法治。有必要加緊進(jìn)行涉及危機(jī)管理的立法，可制定統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)管理法》，對(duì)緊急狀態(tài)下政府的決策權(quán)加以確認(rèn)。其次，要提高公眾的危機(jī)意識(shí)，增強(qiáng)執(zhí)行危機(jī)決策的主動(dòng)性和積極性。為此，要開展危機(jī)基本知識(shí)、危機(jī)時(shí)期公眾的責(zé)任和義務(wù)教育，培訓(xùn)應(yīng)對(duì)危機(jī)的心理承受能力和自救、救人的基本功，以配合支持事發(fā)時(shí)的危機(jī)處置工作。

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