蘇 楊 王 蕾

一、主體功能區(qū)劃與自然保護區(qū)建設和管理的關系

我國已經有2500多個自然保護區(qū)，占國土面積的15％左右。但是，我國的自然保護區(qū)在數(shù)景“先進”的同時質量卻堪憂：保護區(qū)“批而不建、建而不管、管而無力”的現(xiàn)象普遍存在，沒有保護好、沒有服務好和沒有經營好這三大問題是我國自然保護區(qū)建設和管理中的通病。科學發(fā)展觀的出臺使改善自然保護區(qū)管理有了理念層面的支持，而主體功能區(qū)劃則在更現(xiàn)實的政策層面為自然保護區(qū)帶來了新的發(fā)展機遇。

主體功能區(qū)劃是2006年頒布的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》(以下簡稱《綱要》)中提出的分類分區(qū)進行國土空間開發(fā)的管理手段，類似日本的國土綜合開發(fā)規(guī)劃，相當于國家基于國土空間利用的上位政策——所有國土開發(fā)利用都必須接受這個廣域政策的指導?！毒V要》主要根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有發(fā)展基礎和未來發(fā)展?jié)摿?，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)四類主體功能區(qū)，并明文規(guī)定“禁止開發(fā)區(qū)域是指依法設立的各類自然保護區(qū)域”，把我國現(xiàn)有的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質公園等保護區(qū)域直接規(guī)定為禁止開發(fā)區(qū)。

這樣的劃分對自然保護區(qū)有何影響呢?不妨先了解一下《綱要》對禁止開發(fā)區(qū)的定義和關于禁止開發(fā)區(qū)的配套政策。對禁止開發(fā)區(qū)的定義是：“禁止開發(fā)區(qū)是指依法設立的各類自然保護區(qū)域，要依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定和相關規(guī)劃實行強制性保護，控制人為因素對自然生態(tài)的干擾，嚴禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動”。這個定義還沒有什么新意，關鍵是配套政策——一旦確定為禁止開發(fā)區(qū)，則要采取與其他主體功能區(qū)不同的財稅、產業(yè)、人口、土地、環(huán)保政策以及領導干部政績考核體系(參見表1)，正是這些配套政策為中國自然保護區(qū)建設和管理帶來了稱得上是“空前利好”的歷史性機遇。

如果這些對禁止開發(fā)區(qū)的各種政策得到落實，作為禁止開發(fā)區(qū)的自然保護區(qū)的建設和管理將迎來全面空前的有利政策環(huán)境，以往投資不足、執(zhí)法無力、開發(fā)優(yōu)先等干擾保護區(qū)管護的不良現(xiàn)象有可能得到杜絕，而保護區(qū)自身“批而不建、建而不管、管而無力”的現(xiàn)象有可能得到根本扭轉。

二、從合理和可行的角度看自然保護區(qū)是否必須整體禁止開發(fā)

就中國自然保護區(qū)的實際情況而言，《綱要》對禁止開發(fā)區(qū)的劃分政策卻存在很大問題。四類主體功能區(qū)中，只有禁止開發(fā)區(qū)沒有按考慮資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和未來發(fā)展?jié)摿Φ囊惶字笜梭w系從國土空間中進行篩選，而直接指定了自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質公園和世界文化與自然遺產等五類保護區(qū)域。如果根據(jù)《綱要》中的標準劃分，僅僅國家級禁止開發(fā)區(qū)面積就高達國土面積的約12.5％。這種劃分方法，與國家的主體功能區(qū)劃政策的主要設計者是區(qū)域經濟學背景的官員和學者有關。他們對自然保護區(qū)了解甚少，在制定相關政策時有心加強保護并希望從財稅、土地等方面通過有利政策有針對性地解決保護區(qū)的管理質量問題，卻因為對自然保護區(qū)的望文生義和對中國保護區(qū)建設和管理的理想化，難免好心辦壞事。我們從目前劃分政策的合理性和可行性兩個角度，來了解一下在這個過程中為什么好心辦成了壞事。

(一)合理性角度：大多數(shù)自然保護區(qū)不必整體禁止開發(fā)

目前的劃分策略實質上是將我國復雜且不規(guī)范的保護區(qū)域分類體系簡單化，籠統(tǒng)地將各種類型、級別的保護區(qū)域等同為國際通用的IUCN(國際自然與自然資源保護聯(lián)盟)保護區(qū)域分類體系(參見表2)中需要嚴格保護的區(qū)域。然而與國際劃分標準不同，我國的保護區(qū)域主要是按照資源類型而非管理強度分類的(參見表3)，且其內部還實行分區(qū)管理。不同類型的保護區(qū)域有著不同的保護對象和管理目標，其中的資源可利用程度和手段不同，發(fā)揮的功能不同，在現(xiàn)實中需要的保護強度也不同。因此，哪怕同樣是國家級保護區(qū)域的管理規(guī)定也存在顯著區(qū)別，不能等同視之。

單以目前《綱要》中對禁止開發(fā)區(qū)的確定標準來看，這個標準不僅存在沒有全部覆蓋性質相同的保護區(qū)域體系等漏洞，而且存在交叉分類的問題(忽視世界文化自然遺產體系已經被現(xiàn)有管理體系完全覆蓋了的現(xiàn)實，在中國的各類管理體系中又加入了一個世界文化自然遺產體系)。即便是目前已經建立管理體系的九類文化和自然遺產(自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質公園、水利風景區(qū)、濕地公園、城市濕地公園、旅游景區(qū)、文物保護單位)也并非功能單一、界限明確、管理規(guī)范的保護區(qū)域，相當數(shù)量的這類保護區(qū)域本來就被賦予了保護以外的多種功能。由表3可看出，《綱要》中提到的四類區(qū)域，只有自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)在設置和管理要求上最接近禁止開發(fā)區(qū)在資源、環(huán)境方面的要求(自然保護區(qū)強調保護具有全球或區(qū)域、地區(qū)代表性的生態(tài)系統(tǒng)，瀕危及受威脅狀態(tài)的物種的生境及各類遺傳資源，以維護生態(tài)安全并達到生物多樣性為人類不同世代公平地可持續(xù)利用的目的)；而其他類型保護區(qū)域，如森林公園、風景名勝區(qū)和地質公園則更注重為人類提供休憩、娛樂的空間，僅僅是其中的核心景區(qū)要求的管理強度稍高。很多森林公園，恰恰就是在考慮到要滿足當代人合理需要的基礎上在自然保護區(qū)外圍劃定的，其功能與自然保護區(qū)有顯著區(qū)別，要求的保護強度相對不高。因此，將這些文化自然遺產保護區(qū)域不加區(qū)別籠統(tǒng)地歸入禁止開發(fā)區(qū)是不盡合理的。

不僅是其他八類文化與自然遺產保護區(qū)域不能直接整體等同于禁止開發(fā)區(qū)，即便是保護要求相對最為嚴格的自然保護區(qū)，也由于自然保護區(qū)的管理特點和中國自然保護區(qū)的現(xiàn)狀而無必要整體禁止開發(fā)，理由有三：

首先，由表3可知。我國的自然保護區(qū)不能等同于IUCN保護區(qū)域體系的嚴格保護區(qū)(即Ia和Ib兩類)。我國目前的自然保護區(qū)一般都參照UNESCO人與生物圈保護區(qū)(MAB)的模式劃為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)等功能區(qū)(有許多規(guī)模較小的保護區(qū)只有核心區(qū)和實驗區(qū))，并進行分區(qū)管理。核心區(qū)、緩沖區(qū)往往采用較嚴格的管理措施。而實驗區(qū)則考慮與周邊社區(qū)的協(xié)調發(fā)展和資源利用需要，可以允許種植、養(yǎng)殖、旅游和水電、礦業(yè)等產業(yè)的適度發(fā)展以及非保護需要的基礎設施建設：而且。中國的自然保護區(qū)面積雖大(約占國土面積的15，5％，國家級自然保護區(qū)的面積也近國土面積的10％)，但真正需要嚴格保護的區(qū)域面積卻很小，甚至小于目前劃定的自然保護區(qū)核心區(qū)的面積。我國已建的自然保護區(qū)要嚴格按《自然保護區(qū)條例》管理則嚴格保護的比例高達70％左右(即核心區(qū)和緩沖區(qū)的面積比例)，居世界第1位。而世界保護監(jiān)測中心(WCMC)曾經對中國608個自然保護區(qū)進行過調研，根據(jù)國際標準，我國需要嚴格保護的自然保護區(qū)數(shù)量僅占6％左右。目前這種情況下，我國的自然保護區(qū)資源中有相當數(shù)量的可再生資源，在實驗區(qū)一定強度的合理利

貧形成較大的影響，很難避免違法開發(fā)現(xiàn)象，而如果按照主體功能區(qū)劃的有關配套政策思路——將其多數(shù)移民，其成本是驚人的，效果卻可能是惱人甚至傷人的。

通過合理性和可行性分析可以看出，我國符合禁止開發(fā)區(qū)要求的自然保護區(qū)其實數(shù)量不多、面積不大。如果按目前的標準把自然保護區(qū)都作為禁止開發(fā)區(qū)，在實際操作中很可能再現(xiàn)我國自然保護區(qū)管理中“名實不符”的情況，又會導致相關管理規(guī)定形同虛設的情況。對區(qū)域經濟領域的官員和學者，在他們將自然保護區(qū)都定為禁止開發(fā)區(qū)，不妨想一想中國在劃定自然保護區(qū)時是否考慮了禁止開發(fā)的可能：在規(guī)定自然保護區(qū)都必須禁止開發(fā)之前，不妨考慮一下自然保護區(qū)內及周邊社區(qū)里數(shù)千萬人的出路在哪里?

三、禁止開發(fā)區(qū)的調整實施

必須看到，區(qū)域經濟領域的官員和學者只是因為不了解中國自然保護區(qū)的現(xiàn)狀而出現(xiàn)了好心辦不成好事的主觀臆斷，這也與長期以來我國在自然保護區(qū)建設和管理中的不當發(fā)展思路有關。盡管我國確定保護區(qū)規(guī)模的一般思路在《自然保護區(qū)條例》中已經明確：“確定自然保護區(qū)的范圍和界線，應當兼顧保護對象的完整性和適度性，以及當?shù)亟洕ㄔO和居民生產、生活的需要”。但由于我國保護區(qū)建設的滯后以及實行“早劃多劃、先劃后建、搶救為主、逐步完善”的方針，這一思路并未能落實。為了追求自然保護區(qū)發(fā)展在數(shù)量和面積上的“政績”，很多地方將許多既無必要又因為土地權屬問題而無可能嚴格保護的區(qū)域都劃為自然保護區(qū)。尤其在西部，普遍存在的情況是自然保護區(qū)的劃建是在劃區(qū)范圍的周邊社區(qū)成型之后，又貪大求快、忽視社區(qū)利益，導致自然保護區(qū)與周邊社區(qū)間的地權、林權糾紛不斷，嚴重干擾了保護。

不過，畢竟主體功能區(qū)劃是對自然保護區(qū)可能帶來空前利好的政策，目前的問題只是這么好的政策的相關規(guī)定有不當和漏洞而已。那么。善于將中央政策“接地”的地方是怎么操作的呢?面對實施禁止開發(fā)區(qū)劃分標準的種種問題，一些地方開始“因地制宜”地進行調整，其顯然與國家標準不同的劃分方案更好地反映了主體功能區(qū)劃中的合理性與可行性。例如，內蒙古赤峰市克什克騰旗在主體功能區(qū)劃分中就沒有照搬《綱要》，以既有保護區(qū)域為依據(jù)，而將國家級自然保護區(qū)和世界地質公園中對保護工作影響較小，且可以合理開發(fā)利用的部分區(qū)域劃為限制開發(fā)區(qū)甚至重點開發(fā)區(qū)。其主體功能區(qū)劃的相關文件中是這樣表述的：“根據(jù)自治區(qū)對全區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃的安排部署。結合我旗實際，反復論證。經旗人民政府常務會議和旗委常委會議審議通過后形成全旗主體功能區(qū)規(guī)劃?，F(xiàn)將規(guī)劃情況說明如下：一、全旗主體功能區(qū)劃分依據(jù)……自然保護區(qū)核心區(qū)和世界地質公園特級、一級保護區(qū)列為禁止開發(fā)區(qū)，將自然保護區(qū)緩沖區(qū)、實驗區(qū)和世界地質公園特級、一級以外保護區(qū)域調整為限制開發(fā)區(qū)域；為了促進工業(yè)、旅游業(yè)等行業(yè)發(fā)展，將主要礦區(qū)、主要風場、經西工業(yè)園區(qū)、經棚鎮(zhèn)區(qū)、烏蘭布統(tǒng)自治區(qū)級自然保護區(qū)緩沖區(qū)和實驗區(qū)、熱水塘溫泉園區(qū)從禁止開發(fā)區(qū)或限制開發(fā)區(qū)域調整為重點開發(fā)區(qū)域……調整部分功能區(qū)的原因(一)由于克什克騰世界地質公園部分園區(qū)面積劃分過大，下一步要對園區(qū)面積進行調整。同時，在世界地質公園、自然保護區(qū)帶動下，旅游業(yè)已成為帶動第三產業(yè)發(fā)展的主導力量，為了把全旗的旅游業(yè)做大做強，加快旅游資源的開發(fā)，所以將自然保護區(qū)緩沖區(qū)、實驗區(qū)和世界地質公園特級以外的區(qū)域調整為限制開發(fā)區(qū)域，進一步完善旅游基礎設施，以實現(xiàn)點狀開發(fā)的目的：烏蘭布統(tǒng)自治區(qū)級自然保護區(qū)緩沖區(qū)、實驗區(qū)和熱水塘溫泉園區(qū)調整為重點開發(fā)區(qū)域，可以通過合理開發(fā)旅游資源促進當?shù)亟洕l(fā)展。(二)近幾年，礦產業(yè)已成為克旗的龍頭產業(yè)，礦業(yè)開發(fā)勢頭強勁，主要礦區(qū)儲量豐富，手續(xù)齊全。列入保護區(qū)以前已經取得合法開采手續(xù)，所以將主要礦區(qū)調整為重點開發(fā)區(qū)域……”。

顯然。在克什克騰旗禁止開發(fā)區(qū)劃分中就是考慮到了現(xiàn)有保護區(qū)域范圍設置不盡合理且必須兼顧產業(yè)發(fā)展的需要。從這個案例中不難發(fā)現(xiàn)，在沒有理順目前文化與自然遺產管理體系的情況下。調整禁止開發(fā)區(qū)的劃分標準在實際操作中在所難免。將自然保護區(qū)整體作為禁止開發(fā)區(qū)這個想法在地方不可能行得通。

四、總結

《國家主體功能區(qū)規(guī)劃》(征求意見稿)自2009年3月開始在各部委和各省區(qū)征求意見，并在此基礎上進行了修改，近日將正式上報國務院。但其中仍未對禁止開發(fā)區(qū)的問題糾偏。對于這個自然保護區(qū)發(fā)展中的主要政策，利用好了顯然是空前利好，利用不好則會給保護區(qū)的發(fā)展帶來巨大的障礙。如前所述。自然保護區(qū)由于歷史原因，類型多樣且在保護強度的要求上千差萬別，如果統(tǒng)一采用既定主體功能區(qū)劃政策，要么被“統(tǒng)”死，要么就不成體“統(tǒng)”，因此，合理調整目前的政策，使實質上不應劃入嚴格保護區(qū)的保護區(qū)域(目前掛了保護區(qū)牌子的)能根據(jù)自身情況充分“享用”這些政策，則主體功能區(qū)劃就能更好地惠及自然保護區(qū)。

考慮目前保護區(qū)域管理體系存在的問題并借鑒地方實踐經驗，對于禁止開發(fā)區(qū)的劃分，只能從以下兩個方面找出路：

(一)調整禁止開發(fā)區(qū)的劃分標準，與其他功能區(qū)的劃分一樣，建立一個嚴格的指標體系進行空間上的篩選，即便是保護區(qū)域也要按此指標體系進行評估篩選。

(二)梳理保護區(qū)域體系，使得中國的保護區(qū)域能夠仿照IUCN的國際標準根據(jù)保護強度來劃分，以便其中的某類保護區(qū)域(從禁止開發(fā)區(qū)的主體功能來看，目前自然保護區(qū)與其最為接近)能夠直接與禁止開發(fā)區(qū)銜接。從工作成本而言，后者更具有可操作性。為此，建議從以下兩方面同步開展工作：一是在禁止開發(fā)區(qū)確定標準中去掉自然保護區(qū)以外的保護區(qū)域并解決“一地多牌”問題。修改禁止開發(fā)區(qū)的確定標準，將自然保護區(qū)以外的保護區(qū)域與禁止開發(fā)區(qū)的劃定標準脫鉤。建議相關法規(guī)明確風景名勝區(qū)等其他文化與自然遺產保護區(qū)域的主要功能。明確其和自然保護區(qū)不應當交叉設置。對于已經“一地多牌”的保護區(qū)域應當根據(jù)區(qū)域現(xiàn)狀和設置標準重新評估，明確歸類，以避免這一問題造成的區(qū)域主體功能定位混亂：二是控制自然保護區(qū)規(guī)模并優(yōu)化自然保護區(qū)結構，在此基礎上再把自然保護區(qū)分區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)標準銜接。