李連凱

[摘要]農(nóng)戶小額信貸是我國小額信貸的主力軍。在解決貧困農(nóng)戶貸款難、增加農(nóng)戶收入及緩解貧困方面發(fā)揮著不可替代的作用。然而，在農(nóng)戶小額信貸推行中還存在著很多問題。在現(xiàn)有的運作模式下不能保證可持續(xù)地為農(nóng)戶提供信貸服務(wù)。因此，應(yīng)通過“政府支持、政策配套”等方式，盡快建立起“功能完善、分工合理、產(chǎn)權(quán)明晰、監(jiān)管有力”的農(nóng)村金融體系，才能使農(nóng)戶小額信貸組織得到有序、健康的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]金融體制；農(nóng)戶小額信貸

[中圖分類號]F8[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2009)01—0153—02

農(nóng)戶小額信貸作為一種新型的金融服務(wù)方式，通過向農(nóng)村貧困人口提供金融服務(wù)，成為緩解農(nóng)民貧困、促進農(nóng)民就業(yè)的有效方式被引入到我國。并且發(fā)展迅速，取得了令人矚目的成就。然而，我們也注意到，我國農(nóng)戶小額信貸的發(fā)展狀況仍然難以滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要，存在著諸多問題。這些問題能否得到妥善的解決，不僅關(guān)系到小額信貸機構(gòu)的生存和發(fā)展，而且關(guān)系到農(nóng)村信貸市場秩序以及農(nóng)戶小額信貸今后的可持續(xù)發(fā)展，并直接影響到我國的新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展。本文在對我國農(nóng)戶小額信貸存在問題分析的基礎(chǔ)上，嘗試找出解決問題的方法和措施，為我國的農(nóng)戶小額信貸組織能夠得到健康、持續(xù)的發(fā)展，提供可行性的建議。

一、農(nóng)戶小額信貸發(fā)展存在的主要問題

(一)資金來源不足。受惠農(nóng)戶面窄。按照有關(guān)規(guī)定，非村鎮(zhèn)銀行的農(nóng)戶小額信貸組織“只貸不存”。可使用自有資金以及向1—2家金融機構(gòu)融入資金。農(nóng)戶小額信貸組織帶有公益性質(zhì)，多處于經(jīng)濟落后地區(qū)，盈利空間比較窄。增資擴股、融入資金的難度極大。在貧困地區(qū)，大多數(shù)農(nóng)戶都有貸款需求，許多獲得小額信貸支持而脫貧的農(nóng)戶已經(jīng)成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶致富的活廣告，產(chǎn)生強烈的示范效應(yīng)。貧困農(nóng)戶不能獲得基本數(shù)量的貸款，或者剛脫貧農(nóng)戶不能獲得金額稍大一點、期限稍長一些的貸款，都很容易造成會員流失，對聯(lián)保小組、貸款中心組織的穩(wěn)定性造成一定的傷害。當(dāng)然，農(nóng)戶小額信貸組織如何確定與經(jīng)營者能力相當(dāng)?shù)囊?guī)模，如何控制向涉農(nóng)企業(yè)貸款的資金額度，以降低營運風(fēng)險，也是一個迫切需要研究的問題。

(二)對農(nóng)戶小額信貸組織存在認識誤區(qū)。農(nóng)戶小額信貸組織在建設(shè)新農(nóng)村的大背景中應(yīng)運而生。對其發(fā)展前景、經(jīng)營定位、風(fēng)險管理等方面，尚存在一些錯誤的認識。需要有關(guān)部門不斷總結(jié)經(jīng)驗，在實踐中糾正錯誤。一是投資者(特別是民營資本股東)的預(yù)期普遍偏高。部分人認為可以籍此進入金融行業(yè)。部分人受到孟加拉鄉(xiāng)村銀行成功經(jīng)營的鼓舞，認為貸款利率可以上浮到金融機構(gòu)同檔次貸款利率的4倍，存在較大的獲利空間。但是?，F(xiàn)實情況與理想差距相當(dāng)大。事實證明，追求利益最大化的商業(yè)化小額貸款公司，在支農(nóng)領(lǐng)域中生存、發(fā)展的難度很大。二是套用農(nóng)信社、城市商業(yè)銀行的經(jīng)營手法。部分機構(gòu)沒有通過細分市場，建立穩(wěn)定的客戶群。成本居高不下。部分機構(gòu)支農(nóng)定位不明確、經(jīng)營思路不清晰，難于達到可持續(xù)性發(fā)展的目標。三是“只貸不存”風(fēng)險不大。在一些政府部門或個別人員的支持下，部分農(nóng)戶小額信貸組織有可能利用群眾將貸款業(yè)務(wù)等同于金融業(yè)務(wù)的錯誤認識，迷惑群眾進行非法集資和高利貸活動。目前，對農(nóng)戶小額信貸組織的監(jiān)管普遍不足。

(三)政府相關(guān)部門的角色定位不清晰。新農(nóng)村建設(shè)是我國的一項基本國策，與人民銀行、銀監(jiān)會，以及地方政府金融辦、扶貧辦、財政局等多個部門均有關(guān)系，但各部門在農(nóng)戶小額信貸組織的創(chuàng)建、發(fā)展過程中，應(yīng)充當(dāng)什么角色，卻沒有明確說法。我國是一個行政主導(dǎo)的國家，相關(guān)部門的角色定位不清晰，就有可能出現(xiàn)大家都管、大家都不管的狀況。一是不利于總結(jié)各種試點的經(jīng)驗和教訓(xùn)，爭取相關(guān)政策的支持。尤其是對于位于農(nóng)村、面向農(nóng)民的農(nóng)戶小額信貸組織，如果沒有更多的優(yōu)惠政策，面臨比較嚴峻的生存環(huán)境。二是不能及時對農(nóng)戶小額信貸組織給予業(yè)務(wù)指導(dǎo)。面對分散、抗風(fēng)險能力低的貧困農(nóng)戶，農(nóng)戶小額信貸組織不能套用城市商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社的業(yè)務(wù)模式，需要有關(guān)部門提供制度設(shè)計、產(chǎn)品研發(fā)、風(fēng)險控制等各方面的技術(shù)支持。三是不利于及時發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶小額信貸組織在發(fā)展過程中出現(xiàn)的風(fēng)險，可能在部分地區(qū)重現(xiàn)當(dāng)年“農(nóng)村合作基金會”的風(fēng)險。

二、促進農(nóng)戶小額信貸組織發(fā)展的建議

金融支持三農(nóng)的問題，實質(zhì)上就是如何將資金留在農(nóng)村地區(qū)，如何將資金投放于涉農(nóng)企業(yè)、組織以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。需要通過“政府支持、政策配套”，引導(dǎo)商業(yè)化金融機構(gòu)、政策性金融機構(gòu)、合作性金融機構(gòu)、農(nóng)戶小額信貸組織，服務(wù)于各自的強勢、細分領(lǐng)域，才能建立“功能完善、分工合理、產(chǎn)權(quán)明晰、監(jiān)管有力”的農(nóng)村金融體系。

(一)加強制度建設(shè)，建立有針對性的法律法規(guī)體系。解決“三農(nóng)”問題是黨和政府工作的重中之重，“面向農(nóng)戶”、“直接支農(nóng)”的農(nóng)戶小額信貸組織經(jīng)營環(huán)境差、風(fēng)險程度高，需要更多的政策支持，需要更多財政、公益性資金的投入。建議由人民銀行牽頭，聯(lián)合相關(guān)部門，專門針對農(nóng)戶小額信貸組織，加快立法的研究進程，建立一個更有針對性的政策環(huán)境。一是明確政府相關(guān)部門的分工。從實踐中看，分散的農(nóng)戶需要組織起來，農(nóng)戶小額信貸組織需要使用扶貧資金和地方財政資金(財政補貼)，因此，其機構(gòu)設(shè)置、人力配置應(yīng)“地方化”，即由當(dāng)?shù)卣?扶貧辦或金融辦)承擔(dān)具體的管理職責(zé)。在業(yè)務(wù)監(jiān)管、風(fēng)險監(jiān)管方面，由人民銀行分支機構(gòu)履行監(jiān)管職責(zé)有悖于《中國人民銀行法》，建議將農(nóng)戶小額信貸組織納入銀監(jiān)會監(jiān)管范疇。人民銀行則重點負責(zé)政策研究、業(yè)務(wù)引導(dǎo)和提供技術(shù)支持手段。二是從農(nóng)戶小額信貸組織自我管理、自我約束機制弱的特點，研究降低其資金風(fēng)險的業(yè)務(wù)模式和業(yè)務(wù)管理辦法。目前的有關(guān)規(guī)定。著重于從股東的構(gòu)成結(jié)構(gòu)強化農(nóng)戶小額信貸組織自我管理、自我約束機制，應(yīng)在此基礎(chǔ)上，進一步從事中控制、信貸產(chǎn)品設(shè)計角度增加其經(jīng)營過程的風(fēng)險控制機制。三是限制縣域資金外流，對金融機構(gòu)及其分支機構(gòu)從縣域地區(qū)吸收的存款，限制其流出(包括上存、拆出)比例上限。為防止村鎮(zhèn)銀行成為“只存不貸”的吸儲網(wǎng)點，限制其流出到縣以上地區(qū)和機構(gòu)的資金比例上限，“引導(dǎo)”部分資金流向的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、農(nóng)戶小額信貸組織。

(二)改進保險模式，建立面向地方政府的農(nóng)村保險體系。農(nóng)民、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)沒有保障，則直接服務(wù)農(nóng)民機構(gòu)的利益也沒有保障。由于交易成本高、風(fēng)險大，保險公司均不愿涉足農(nóng)業(yè)領(lǐng)域、農(nóng)村領(lǐng)域。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)屬于高風(fēng)險弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。沒有保險支持，金融機構(gòu)、農(nóng)戶小額信貸組織放貸顧慮重重。支持“三農(nóng)”是各級政府應(yīng)盡的職責(zé)，從改變農(nóng)戶小額信貸組織的經(jīng)營環(huán)境入手，貧困地區(qū)的政府應(yīng)使用財政轉(zhuǎn)移支付資金建立農(nóng)業(yè)保險體系。為提高保險公司的積極性，應(yīng)將對個體農(nóng)戶的“零售保險”轉(zhuǎn)變?yōu)椤芭l(fā)保險”，即保險公司面對地方政府而不是單個農(nóng)戶。地方政府則采取“長期打包投?！钡淖龇ǎ阂缘厥袨閱挝唬鶕?jù)主要的農(nóng)作物品種，按其

生產(chǎn)成本確定保險金額上限，政府作為轄內(nèi)農(nóng)戶的代表統(tǒng)一向保險公司招標投保，并且一保多年。保險公司理賠時，按照“實際損失與保險金額孰低”的原則，向地方政府支付賠償。政府按照各地實際損失比例進行再分配。將“保險公司一農(nóng)戶”的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨ｋU公司一政府一農(nóng)戶”之間的關(guān)系，既降低了政府建立農(nóng)村保險體系的財政支付壓力，又將農(nóng)業(yè)風(fēng)險控制在一個相對合理的水平，為農(nóng)民恢復(fù)生產(chǎn)提供了基本保障。農(nóng)業(yè)保險體系的建立，將大大提高金融機構(gòu)、農(nóng)戶小額信貸組織對農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的貸款積極性。

(三)利用技術(shù)手段，建設(shè)寓監(jiān)管于服務(wù)的管理體系。在明確相關(guān)各方職責(zé)的基礎(chǔ)上，由人民銀行協(xié)助地方政府開發(fā)和運行“省級農(nóng)戶小額信貸組織業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)”。首先，這個系統(tǒng)是一個業(yè)務(wù)操作平臺。通過“固化”很多成熟的業(yè)務(wù)做法幫助經(jīng)營者提高管理水平；其次，這個系統(tǒng)是監(jiān)管、地方政府相關(guān)部門共同使用的一個風(fēng)險監(jiān)管平臺，減少信息不對稱性，在非現(xiàn)場監(jiān)管的基礎(chǔ)上有針對性、有重點進行現(xiàn)場監(jiān)管。其可行方案是：一是由人民銀行牽頭，研究確定若干種鼓勵發(fā)展的農(nóng)戶小額信貸模式，吸取控制貸款金額上限、小組聯(lián)保等行之有效的經(jīng)驗，規(guī)范其業(yè)務(wù)流程、內(nèi)控制度，并在系統(tǒng)建設(shè)時轉(zhuǎn)化為操作流程，相當(dāng)于整體提高了各個農(nóng)戶小額貸款組織的經(jīng)營管理水平。二是建立農(nóng)戶信用檔案，并確保相關(guān)信息的真實性和完整性。檔案信息包括基本信息(通過公安部公民身份信息數(shù)據(jù)庫進行聯(lián)網(wǎng)核查)、賬戶信息(從人民幣賬戶管理信息系統(tǒng)自動抽取)、征信信息(從個人征信系統(tǒng)自動抽取)、經(jīng)營信息(農(nóng)戶小額信貸組織負責(zé)輸入)。三是每一筆小額信貸業(yè)務(wù)都輸入系統(tǒng)，并由系統(tǒng)根據(jù)預(yù)置參數(shù)完成業(yè)務(wù)合規(guī)性審查。四是監(jiān)管機構(gòu)定期使用該系統(tǒng)進行非現(xiàn)場監(jiān)管，并將監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的“疑似異常情況”反饋給其分支機構(gòu)和地方政府主管部門，由其進行現(xiàn)場檢查和監(jiān)督。

(四)發(fā)揮扶貧資金的杠桿作用，增強可持續(xù)發(fā)展能力。農(nóng)戶小額信貸組織必須達到一定規(guī)模并具備盈利前景，才能吸引各種商業(yè)性的資金加盟，才能從金融機構(gòu)融入資金，獲得持續(xù)發(fā)展的動力。政府應(yīng)該將各種政策性、公益性的資金作為農(nóng)戶小額信貸組織的“種子資金”，扶持其達到盈虧平衡點并發(fā)展到一定規(guī)模。一是將建立“地方扶貧基金”作為扶貧式開發(fā)的內(nèi)容之一。地方政府每年從財政預(yù)算(包含轉(zhuǎn)移支付)中列支0.1—0.5％的資金，作為農(nóng)戶小額信貸組織的啟動、后續(xù)增資擴股資金。對于達到一定規(guī)模并具備可持續(xù)發(fā)展能力的農(nóng)戶小額信貸組織，原則上后續(xù)由社會資金進入。二是對農(nóng)戶小額信貸組織給予實質(zhì)性支持，包括補貼辦公費用、全額減免營業(yè)稅和企業(yè)所得稅(視同農(nóng)業(yè)稅處理)。