黃汝娟

[摘要]鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革既是長期積累形成的沉疴，嚴重影響著政治穩(wěn)定和社會和諧，又是深化行政管理體制改革和服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)過程中必須盡快解決的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的難點涉及政治和行政管理體制、人員安置、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力缺乏和鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的準確定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的對策在于以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)進行綜合改革。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)；事業(yè)單位；綜合改革

[中圖分類號]F121[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1009—2234(2009)01—0116—02

要深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革和建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，必須妥善解決復(fù)雜而敏感的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位問題實際是計劃經(jīng)擠時代遺留而逐步積累下來的體制性難題。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位體制與構(gòu)建社會主義和諧社會和建設(shè)服務(wù)型政府的要求格格不入，這不僅影響著基層政治穩(wěn)定和社會和諧，而且影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)致權(quán)職能的發(fā)揮和經(jīng)濟社會的發(fā)展。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革——無法再拖的沉疴

鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位當(dāng)前的問題實際上是計劃經(jīng)濟時代遺留下來的。在計劃經(jīng)濟時代，為了實現(xiàn)全能政府對經(jīng)濟社會的全面控制，在建立龐大行政機構(gòu)的同時，還建立了與各部門相配套的事業(yè)單位，即所謂“七站八所”。在管理體制上，這些機構(gòu)多數(shù)屬于縣甚至省的派出機構(gòu)。1987年以來，黨中央、國務(wù)院和各省委、政府多次強調(diào)，要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的整體功能，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民服務(wù)的作用，要求將鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理。但省、市、縣一些業(yè)務(wù)主管部門從部門工作和自身利益出發(fā)，利用掌握的資金項目、物資分配等手段將機構(gòu)設(shè)置和編制配備作為各種評比的重要條件，干預(yù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所的管理體制，造成目前“條條管理”、“條塊結(jié)合管理”和“一鄉(xiāng)兩制管理”的復(fù)雜管理模式。在職能上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位在設(shè)置之初更多的是輔助行政機構(gòu)進行行政管理和社會控制，而其服務(wù)功能則處于次要的地位。因此，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和政府職能的調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的職能萎縮或被市場取代，事業(yè)單位實際上處于無事可做的尷尬境地。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位不僅成了進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的重大障礙，而且衍生出一系列次生難題。

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位難題是基層政治穩(wěn)定和社會和諧的重大隱患。由于大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員長期處于失業(yè)或半失業(yè)狀態(tài)，部分人員生活陷入貧困狀態(tài)。相對于90年代以前較大的縱向落差和相對于當(dāng)前公務(wù)員巨大的橫向落差，使不少人產(chǎn)生明顯的相對被剝奪感和不滿情緒。在這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革試點中，不少原鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員不斷到組織人事部門上訪。2008年暑假，筆者在江蘇省x市F縣調(diào)研得知。原鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員的上訪給縣組織部門造成巨大壓力，他們的要求主要有兩點：一是參照改革試點中的做法重新上崗，享受財政金額撥款；二是補發(fā)長期以來拖欠的工資。就當(dāng)前形式而言，其中任何一點都是縣政府所無法完全滿足的。當(dāng)前金融風(fēng)暴愈演愈烈的情況之下。原鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員的生活和安置問題所帶來的壓力將更是基層政治穩(wěn)定和社會和諧的重大隱患。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革難題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革和建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須逾越的障礙。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位由于角色不明，職責(zé)不清，人員不定，既影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)各機構(gòu)之間運轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)。又影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職能發(fā)揮和行為的規(guī)范；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位資產(chǎn)的閑置和流失則有損鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的廉潔和透明。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位目前的狀況與“行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制改革要求格格不入。更重要的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位目前的狀況很難承擔(dān)起其本應(yīng)發(fā)揮的提供公共服務(wù)和協(xié)助政府社會管理的功能，與當(dāng)前服務(wù)型政府建設(shè)中增強政府社會管理和公共服務(wù)職能的要求明顯相左。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位難題也影響著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會的治理。在市場經(jīng)濟發(fā)展中，要降低交易成本首先必須界定產(chǎn)權(quán)。當(dāng)前大部分事業(yè)單位一方面既非行政機構(gòu)，又非完整市場主體；另一方面既履行部分行政管理的職能，又直接參與市場競爭，這種模糊的角色定位不符合市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，甚至?xí)苯又萍s市場經(jīng)濟的發(fā)展。同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位服務(wù)型功能嚴重缺失，致使作為社會治理支柱的公共服務(wù)缺乏。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的難點

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革難題既有歷史積累的原因，也有當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型造成的不適應(yīng)；既有制度和體制的原因，也有人的因素。因此改革中所要面對的難題也是多方面的。

第一，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革難題就要解決體制不順暢和結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)的難題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革難題是行政管理體制改革的一部分，其根源在于原有體制設(shè)計方面存在著嚴重缺陷。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的機構(gòu)設(shè)置和財務(wù)管理上看，縣與鄉(xiāng)之間實際存在相互奪利和相互推責(zé)的利益博弈關(guān)系，凡是有利可圖的，雙方激烈爭奪；凡是要承擔(dān)責(zé)任的，雙方都試圖推卸。最終結(jié)果造成對某些單位雙方都試圖插手，但對某些單位雙方都不管不問的狀況。這種條塊分割的管理體制既限制了事業(yè)單位服務(wù)職能的發(fā)揮，又使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)對事業(yè)單位缺乏自主權(quán)；造成事業(yè)單位既身在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，又不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄；既以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為服務(wù)對象，又與鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有共同利益的狀況。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革必須妥善處理人員安置難題。由于現(xiàn)行管理體制上的責(zé)、權(quán)分離和人員安排上的不正之風(fēng)，使不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)機構(gòu)私招亂雇現(xiàn)象嚴重，造成急需的專業(yè)技術(shù)人員進不來，不需要的人員出不去，致使冗員充斥。還有。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受行政編制的限制。將大批超編人員安排到事業(yè)站、所，事業(yè)單位成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“蓄水池”，安排到事業(yè)站、所的人員有90％以上均屬于“近親繁殖”，造成專業(yè)技術(shù)人員結(jié)構(gòu)嚴重失調(diào)。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革還必須克服當(dāng)前日益嚴重的財力匱乏難題。經(jīng)費不足，工資沒有保障，是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)機構(gòu)中存在的共性問題。據(jù)對山東省509個鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的不完全統(tǒng)計，這509個單位全年開支不到360萬元，年平均每人1591元，若每人每年開支按2000元計算，現(xiàn)有經(jīng)費占實際應(yīng)有數(shù)的80％。而以上狀況隨著稅費改革的推進。尤其是農(nóng)業(yè)稅被完全取消之后而變得更加嚴重。

第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革必須解決其角色的重新定位和功能的重新設(shè)置的難題。在計劃經(jīng)濟時代，事業(yè)單位屬于財政供養(yǎng)單位，事業(yè)單位行使了大量行政管理職能，事業(yè)單位工作人員也被視為是“官員”。隨著市場經(jīng)濟的建立和政府職能的轉(zhuǎn)變。事業(yè)單位的角色和功能也應(yīng)該有根本轉(zhuǎn)變，其主要職責(zé)不應(yīng)該是行政管理，更不是執(zhí)法和監(jiān)管，而是提供公共服務(wù)，事業(yè)單位工作人員也不是公務(wù)員，而是單位雇員。但目前不但官方對事業(yè)單位及其工作人員的角色和功能缺乏明確的表述，甚至學(xué)界也還未達成共識。

三、沉疴新方——以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)的綜合改革

科學(xué)發(fā)展觀的提出既凸顯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的重要性，又為鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革指明了正確方向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位

改革必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)。從多個方面綜合展開。

第一，必須科學(xué)界定縣鄉(xiāng)政府間的關(guān)系，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的管理體制，歸并鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站、所。要堅定執(zhí)行中央有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所體制改革的政策規(guī)定，原則上將目前由條條管理的事業(yè)站、所全部下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。各省、市要采取強硬措施，改變有關(guān)行業(yè)部門現(xiàn)行的物資、資金、項目發(fā)放渠道和形式，堵住干預(yù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所設(shè)置的源頭。同時，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機構(gòu)必須精干簡化，安排人員必須結(jié)構(gòu)合理?？梢刹灰臋C構(gòu)，堅決不要，一個機構(gòu)能辦的事，決不設(shè)兩個機構(gòu)；一個層次能辦的事，決不設(shè)兩個層次去辦。要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)站、所近幾年機構(gòu)和人員編制情況，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位體制改革中制定統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)站、所人員編制方案，采取硬性的精簡比例，制訂科學(xué)合理的編制與人員結(jié)構(gòu)比例標(biāo)準，嚴格按編制和人員結(jié)構(gòu)比例配備人員，其中專業(yè)技術(shù)人員應(yīng)不少于60％。

第二，必須堅持以人為本的原則，妥善處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革中人員安置問題。人員安置問題是有一定政治敏感性的問題，尤其在當(dāng)前社會就業(yè)壓力較大的情況下更是如此。當(dāng)前。解決人員安置問題必須注意的幾個原則是：一要堅持公平、公正、公開的原則，通過科學(xué)合理的考核競爭上崗，堅決杜絕暗箱操作和任人唯親；二是要堅持以功能需要為準的原則，絕不能因人設(shè)事，防止人員臃腫問題重新出現(xiàn)；三是要堅持保證分流人員的基本生活保障的原則，防止因改革影響政治穩(wěn)定和社會和諧}四是要堅持謹慎對待歷史問題的原則，對歷史拖欠既應(yīng)積極對待，但又要根據(jù)具體財力狀況逐步解決。

第三，著眼于公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的要求，堅持城市支援鄉(xiāng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的方針，構(gòu)建“城鄉(xiāng)一體化的公共財政體制”。當(dāng)前“鄉(xiāng)財縣管”的體制，一方面造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力萎縮；另一方面其責(zé)任擴大義務(wù)增加，導(dǎo)致多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不堪重負。當(dāng)前，構(gòu)建合理的財政體制必須堅持事權(quán)與財權(quán)相一致的原則，堅持公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的方針，以有利于減輕農(nóng)民負擔(dān)和建設(shè)社會主義新農(nóng)村為目的。在財政收入上，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制內(nèi)的收入，防止和抑制其體制外征收。在財政支出上，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的指導(dǎo)和監(jiān)管，增加社會管理和公共服務(wù)支出，節(jié)約行政管理支出。從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革提供有力的財力支撐。

第四，以全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，科學(xué)界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的職能，重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位在科學(xué)發(fā)展和市場經(jīng)濟中的角色。“推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的出發(fā)點和目的。是為了轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，加強社會管理和公共服務(wù)，……鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)該履行的職能、該提供的服務(wù)，不僅不能削弱，還要逐步加強?！睆墓δ苌峡?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位在科學(xué)發(fā)展中起著發(fā)展科技教育、提供技術(shù)服務(wù)、促進社會就業(yè)、保護資源環(huán)境、提供計劃生育服務(wù)等復(fù)雜而全面的社會公共服務(wù)職能，它不應(yīng)該履行行政管理的職能。

第五，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革應(yīng)堅持因地制宜、分類進行和循序漸進的原則。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的地區(qū)差異、行業(yè)差異巨大，而且是涉及面廣、政治敏感性強的問題。因此，對此問題的復(fù)雜性必須有足夠的估計，堅持以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)改革為先導(dǎo)，以重新界定事業(yè)單位職能為重點，“積極穩(wěn)妥地分類推進”的原則。