王鳳濤　張維權(quán)

[摘要]地方政治改革的嘗試此起彼伏，通過對地方政治改革試驗有無必要以及連究的良惡的判斷標(biāo)準(zhǔn)的分析，從價值論和本體論兩奪視角對地方政治改革進(jìn)行了較量。指出地方政治改革良性違憲不可避免，并且從憲法規(guī)范和憲法解釋兩方面，對地方政治改革的憲法維度進(jìn)行了探討。

[關(guān)鍵詞]地方政治改革；良性違憲；憲法考量；憲法維度

[中圖分類號]D921[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1009—2234(2009)01—0092—03

地方政治改革近年來風(fēng)起云涌，在中國民主法治發(fā)展進(jìn)程中逐漸走向前臺。盡管這些改革到目前只是嘗試性的，對于中國政治改革的推動作用有多大還不得而知。但是，已經(jīng)引起學(xué)界對這一趨向的重視，并引發(fā)了對一系列憲法理論問題的重新定位和激烈爭論，通過對地方政治改革嘗試的考察，分析了地方政治改革的必要性，對理論界關(guān)于違憲良惡的爭論作了評析，進(jìn)而提出了地方政治改革的憲法維度，以期對地方政治改革的有序運(yùn)行有所裨益。

一、問題緣起：地方政治改革的初步嘗試

近年來在政治領(lǐng)域進(jìn)行了一系列民主改革的嘗試，廣東深圳龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)1999年進(jìn)行鎮(zhèn)長選舉改革，選民直接選出由組織部門向人大提名的鎮(zhèn)長候選人。大鵬鎮(zhèn)的選舉改革體現(xiàn)了各級組織部門觀念的轉(zhuǎn)變，同時改變了舊的體制和做法，預(yù)示著中國地方政治民主改革的發(fā)展方向。大鵬鎮(zhèn)選舉改革的重要意義在于，為組織部門干部推薦方式的改革提供了一個新的模式。在這種背景下，鎮(zhèn)長候選人是由直選產(chǎn)生的，無論是候選人選舉實行的是等額選舉還是差額選舉，最終當(dāng)選的鎮(zhèn)長都是從直選選出的候選人中產(chǎn)生，也就意味著鎮(zhèn)長實際上是由直選選出的。2004年7月，重慶市首例“公推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記誕生，公推直選鎮(zhèn)黨委書記，改變了以前屆中調(diào)整鎮(zhèn)黨委書記由上級黨組織直接任命的方式。2006年8月至11月，上海市浦東新區(qū)高東鎮(zhèn)在全鎮(zhèn)黨員和群眾代表公開推薦候選人的基礎(chǔ)上，直接選舉產(chǎn)生了新一屆鎮(zhèn)黨委和紀(jì)委成員。2008年12月25日，菏澤市委十一屆五次全體會議，通過無記名投票表決出菏澤市交通局、菏澤市煤炭局正職人選。通過開展市直部門，(單位)正職領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用改革試點，拉開了山東省率先“公推”市直一把手的序幕。

《憲法》第101條規(guī)定：“地方各級人民代表大會分別選舉并且有權(quán)罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區(qū)長和副區(qū)長、鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長?！钡胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤饺嗣裾M織法第9條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會行使下列職權(quán)：……(七)選舉鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長。”都明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由同級地方人大間接選舉的機(jī)制。細(xì)究憲法文本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選試驗顯然是“違憲”的。這正是某些試驗地區(qū)的改革止步不前的重要原因。某些地方采取了變通的做法，先由選民選出和法定代表人數(shù)等額的候選人，然后將候選人名單提交當(dāng)?shù)厝舜笸ㄟ^。這種做法雖然在形式上是“合憲”的，但是如果人大選舉僅僅是一個肯定直選結(jié)果的程序，仍然改變不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選的實質(zhì)。由此引出了一系列值得思考的問題，對于地方政治民主改革嘗試，對建設(shè)法治國家是否必要，從憲法上應(yīng)當(dāng)作怎樣的評價，是良性違憲還是惡性違憲，是禁止還是默許。歸根到底，是地方政治民主改革的憲法維度問題。

二、問題展開：地方政治改革的憲法考量

對于地方政治民主改革從憲法層面加以考量，著重需要探討地方試驗是否必要和違憲良惡如何判斷兩個問題。這兩者并不是承繼或并列關(guān)系，而是同一個問題的兩個側(cè)面。在憲法語境下，對地方政治民主改革試驗必要性的考察，是從價值論角度進(jìn)行的，對違憲良惡的分析則是從本體論層面展開的。

(一)地方政治民主改革試驗有無必要

當(dāng)前中國政府面臨的所有挑戰(zhàn)中，民主化的挑戰(zhàn)是最根本的，中央政府一直在努力進(jìn)行政治改革，通過自己特殊的方式化解來自這方面的壓力，推進(jìn)著民主化的進(jìn)程。其中就包括通過基層民主試驗來啟動民主化的步驟，即通過社會基層單位的自治和自主運(yùn)動以及民主試驗，疏導(dǎo)民意和壓力，舒緩來自社會底層可能造成既有體制的緊張。對于可以在全國統(tǒng)一推廣的改革實踐，中央也不敢在完全沒有地方試驗的基礎(chǔ)上貿(mào)然推廣；否則，一次失敗的改革將在全國范圍內(nèi)產(chǎn)生難以估量的后果。事實上，絕太多數(shù)地方試驗都是在中央的默許、支持甚至主動安排下進(jìn)行的，而中央之所以這么做，也正是出于慎重的考慮。這種做法完全符合中國改革“摸著石頭過河”的邏輯，只不過我們需要更清醒地認(rèn)識到，中國的改革之路正是通過地方試驗摸索出來的，憲法和法律不可能禁止必要的推動社會進(jìn)步的地方試驗。地方試驗解決了中央想做而不能輕易去做的事項，扮演者探路者的角色。當(dāng)然，地方試驗會帶有一定的風(fēng)險，一旦實踐證明某種試驗的做法是錯誤的，就可能會對試驗的地方政府產(chǎn)生不利后果，甚至對地方民主法治建設(shè)造成影響，但這種風(fēng)險對于推薦民主政治改革是必要的，也是政治改革進(jìn)程中必須要面對的。與貿(mào)然在全國推行改革而引發(fā)全國性問題相比，這種地方性的風(fēng)險是值得的。

(二)地方政治改革違憲良惡如何判定

既然地方政治改革試驗是必要的，那么對于改革過程中出現(xiàn)的違憲問題，就需要從違憲本身作進(jìn)一步的分析，即對違憲的良惡加以判定。違反良惡的判斷標(biāo)準(zhǔn)，比較有代表性的有兩標(biāo)準(zhǔn)說和三標(biāo)準(zhǔn)說。兩標(biāo)準(zhǔn)說認(rèn)為，判斷良性違憲與惡性違憲的區(qū)別有生產(chǎn)力和國家利益兩個標(biāo)準(zhǔn)：所謂生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)是指，違憲的良惡要看是否有利于社會生產(chǎn)力的發(fā)展。與解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力的要求相一致的違憲是良性違憲，悖離了解放和發(fā)展生產(chǎn)力的根本宗旨的違憲，就是惡性違憲。所謂國家利益標(biāo)準(zhǔn)是指，違憲的良惡要看是否有利于維護(hù)國家和民族的根本利益?？偠灾?，所謂良性違憲，就是國家機(jī)關(guān)的一些舉措雖然違背當(dāng)時憲法的個別條文，但卻是有利于社會的行為，有利于發(fā)展社會生產(chǎn)力、有利于維護(hù)國家和民族的根本利益。由于兩標(biāo)準(zhǔn)說側(cè)重宏觀指導(dǎo)，操作性不強(qiáng)，在對兩標(biāo)準(zhǔn)說進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上形成的三標(biāo)準(zhǔn)說。

三標(biāo)準(zhǔn)說認(rèn)為，兩標(biāo)準(zhǔn)說的這兩條標(biāo)準(zhǔn)都過于抽象、難以把握?！吧a(chǎn)力”很難確切衡量，也不是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的常用概念?！皣依妗蹦酥痢肮怖妗眲t是大而空的整體概念，基本上屬于只能在民主過程中決定的政治問題，而不是司法確定的法律問題。與其用這些整體概念作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，不如用基本權(quán)利這個具體而簡單的個體概念作為衡量良惡的標(biāo)準(zhǔn)。因此，上述兩條實體性標(biāo)準(zhǔn)似乎歸結(jié)為基本人權(quán)更為合適。進(jìn)而指出，有三類標(biāo)準(zhǔn)可以用來鑒定違憲是否屬于“良性”：一是實體標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)措施是否有助于落實憲法保障的基本權(quán)利，二是程序標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)措施是否有助于完善憲法所要求的民主與法治，三是必要性標(biāo)準(zhǔn)，在符合前兩個條件的前提下，也就是在基本確定有關(guān)措施屬于“良性”的前提下，和憲法或法律的抵觸是否必要，或者說有關(guān)措施是不是

為了實現(xiàn)良好的實體或程序目標(biāo)而不得不采取的最后手段，如果通過合法合憲的方式可以同樣實現(xiàn)目標(biāo)，那么即便是“良性”的違法或違憲也不應(yīng)該發(fā)生。然而，三標(biāo)準(zhǔn)說同樣存在理論缺陷。就實體標(biāo)準(zhǔn)而言，在地方政治改革違憲的情況下，不論是良性違憲還是惡性違憲，最直接的表現(xiàn)就是違反憲法規(guī)范。從地方政治改革的實例不難發(fā)現(xiàn)，在憲法沒有明文規(guī)定公民的直接選舉權(quán)時，何談落實憲法保障的基本權(quán)利?這是否意味著，只要地方政治改革涉及憲法來規(guī)定的基本權(quán)利。都屬于惡性違憲?程序標(biāo)準(zhǔn)也存在同樣的問題，違憲本身就意味著不符合憲法規(guī)定，對于一項違憲的改革，用憲法要求的民主與法治加以評判，怎么可能得出良性與否的合理結(jié)論?因為違憲的改革從形式上講就是不符合憲法要求的。至于必要性標(biāo)準(zhǔn)同櫸經(jīng)不起推敲，因為這一標(biāo)準(zhǔn)是以實體標(biāo)準(zhǔn)和程序標(biāo)準(zhǔn)為前提的，而實體標(biāo)準(zhǔn)和程序標(biāo)準(zhǔn)都是沒有根據(jù)的，必要性標(biāo)準(zhǔn)自然不攻自破。

我們認(rèn)為，違憲良惡的判斷標(biāo)準(zhǔn)只有一個，那就是是否符合社會變革的方向。順應(yīng)歷史發(fā)展潮流，符合社會變革方向的違憲是良性違憲，逆歷史潮流而動，違背社會變革方向的違憲，是惡性違憲。

三、問題因應(yīng)，地方政治改革的憲法界碑

在明晰了違憲良惡的判斷標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，地方政治改革良性違憲是否不可避免，就成為探討政治改革維度的前挺，直接決定了敘事的內(nèi)容，若可避免，則地方政治改革的憲法維度探討的是，在怎樣的憲法維度內(nèi)可以避免良性違憲的發(fā)生。在不可避免的情況下，探討的是地方政治改革良性違憲在怎樣的界碑內(nèi)是憲法所容許的。

(一)地方政治改革良性違憲是否不可避免

對于良性違憲可否避免存在肯定論和否定論兩種截然不同的觀點?？隙ㄕ撜J(rèn)為，良性違憲不可避免，一方面，中國的改革是一場廣泛而深刻的社會變革，它涉及到多方面、多層次制度的改革。這些改革不可能從書本上找到現(xiàn)成的方案，也沒有他國現(xiàn)成的模式可以照搬，但法律相對于社會現(xiàn)實的發(fā)展具有滯后性，特別是在社會變革和危急時期更為突出，因此沖破原來維護(hù)舊體制的法律框架包括憲法這個根本大法就不可避免。從而導(dǎo)致了良性違憲的產(chǎn)生，這是出現(xiàn)良性違憲的具有普遍性的原因。另一方面，中國的立憲制度不夠完善，是造成良性違憲比較多的特殊原因。中國立憲中普遍采用列舉式的授權(quán)性規(guī)范，這種規(guī)范規(guī)定了可以做的事項，沒有規(guī)定的事項則不能做，實際上是對主體行為的一種法律限制。列舉式授權(quán)性規(guī)范體現(xiàn)了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制統(tǒng)得過死的弊端，它與今天的改革形勢不可避免地發(fā)生沖突。而否定論則針鋒相對，認(rèn)為，只要有憲法社會生活的變動性與憲法的穩(wěn)定性之間就會有矛盾，后者相對于前者時常會有一定的滯后性，各國皆然，只是程度不同。在社會生活變化迅速時；憲法有時顯得難以適應(yīng)。在這樣的時期，用法治方法來解決這一矛盾還是不惜以故意違憲為代價來擺脫這一困局，就成為對政府和人民的嚴(yán)峻考驗，故而認(rèn)為，不存在非良性違憲不能解決的問題，良性違憲在社會生活中完全可以避免。我們認(rèn)為，法律的滯后性與社會生活的日新月異存在尖銳的矛盾致使良性違憲不可避免。否定論也承認(rèn)兩者的矛盾，只是認(rèn)為用法治方法可以解決兩者的矛盾，但對于用何種法治方法卻未加詳述，使得這種觀點明顯欠缺理論支撐，而且已經(jīng)出現(xiàn)了良性違憲實例，這些違憲實例為何沒有被避免?用何種法治方法阻斷地方政治改革的探索之路?

(二)地方政治改革的憲法界碑

良性違憲不可避免不代表地方政治可以肆無忌憚，不顧及憲法。憲法規(guī)范可以為地方政治改革的設(shè)定最明顯的界碑，但地方政治改革的憲法界碑不應(yīng)當(dāng)局限于憲法規(guī)范，還應(yīng)當(dāng)包括憲法解釋，憲法規(guī)范與憲法解釋劃定了地方政治改革的底線。

1，地方政治改革的憲法規(guī)范界碑

在現(xiàn)代法治國家，不合憲并不等于違憲，不合憲只是現(xiàn)實政治對憲法的拓展，它并不與憲法的精神或條文直接抵觸，而違憲則至少與憲法條文直接抵觸，不合憲可以通過憲法變遷在憲法結(jié)構(gòu)內(nèi)的合理演繹來獲取合憲性，而違憲的事物如要獲取合憲性，就只能修改憲法。對憲法在事實上的突破，并不構(gòu)成任何意義上的憲法變遷任何在社會實踐中出現(xiàn)的新鮮事物，并不當(dāng)然獲取合憲性，只有在經(jīng)過一定的憲法程序，被吸納為憲法制度的一部分之后，才構(gòu)成對憲法的事實修改。因此，地方政治改革的憲法文本界碑首先將合憲性改革排除在外，對于合憲的地方政治改革自然無需確定界碑。就良性違憲而言，其憲法文本界碑即良性違憲的可容許的極限，這一界碑同時又是憲法修改與否的界碑。而什么時候應(yīng)當(dāng)修改憲法應(yīng)視規(guī)拖與現(xiàn)實沖突的程度而定。在一般沖突下，用解釋手段調(diào)和即可。而當(dāng)沖突激烈至現(xiàn)實的合理要求完全無法為憲法規(guī)范所容納時，即應(yīng)動用修憲手段站規(guī)范予以修正。地方政治改革的憲法規(guī)范界碑就在于，憲法規(guī)范可以容納的規(guī)范與現(xiàn)實的沖突的最大極限。

2，地方政治改革的憲法解釋界碑

地方政治改革的憲法維度并不限于憲法的結(jié)構(gòu)及其精神所作出的限定。憲法解釋同樣不容忽視，在憲法解釋容許的范圍之內(nèi)的地方政府改革。仍然是合乎憲法維度的。憲法程序能夠保障憲政價值的實現(xiàn)，同時縣有評價與檢驗社會現(xiàn)實要求合理與否的功能。在我國的現(xiàn)實社會中，憲法規(guī)范與現(xiàn)實的沖突得不到有效解決的原因之一是沒有建立有效的運(yùn)用憲法的動力機(jī)制，不善于運(yùn)用憲法解釋功能。而過分頻繁地采用憲法修改的方式。我國現(xiàn)行的憲政體制實際上具有容納現(xiàn)實基本要求的靈活解釋機(jī)制，現(xiàn)實的合理要求有可能通過體制的自身運(yùn)行得到滿足。對規(guī)范中沒有體現(xiàn)的現(xiàn)實要求，可以通過有權(quán)機(jī)關(guān)的憲法解釋使其得到合理的解決。當(dāng)憲法解釋的運(yùn)用達(dá)到極限時可采用憲法修改的方式，使社會變革的要求通過正常的憲法程序得到解決。因此，充分利用現(xiàn)行憲法解釋機(jī)制，盡可能在規(guī)范允許的范圍內(nèi)解決沖突是可行的，沒有必要采取憲法之外的途徑。也就是說，確定地方政治改革的憲法解釋界碑的關(guān)鍵在于，劃定憲法解釋的界限。解釋者在解釋過程中，既要尊重憲法文本，又要尊重社會現(xiàn)實t憲法解釋的界限來自于這兩個方面，一方面憲法的文義是憲法解釋的基本界限，而另一方面社會現(xiàn)實也是解釋的界限所在。只有從這兩方面對憲法解釋加以限制，才能保障憲法的規(guī)范性價值與現(xiàn)實性價值都能得到實現(xiàn)，也才能夠保證釋憲機(jī)制之功能的有效實現(xiàn)。換言之，地方政治改革的憲法解釋界碑在于憲法文義和社會現(xiàn)實。

憲法是一部保障而非限制權(quán)利的基_本法。憲法的根本目的不是通過制度性規(guī)定剝奪地方嘗試的自由，更不是限制人民的基本自由，而是為所有人保障一個權(quán)利底線；在這個底線之上，地方政府可以自由探索對滿足當(dāng)?shù)匦枰宰钣行У耐緩?，民主、法治和人?quán)原則要求中央放開限制，最大程度地賦予和保障公民的平等權(quán)利，允許地方政府通過民主和法治選擇最適合自己的制度和法律實踐。地方政治改革的憲法界碑概念的提出，就在于在地方人民權(quán)利與憲法根本法地位之間尋找一個結(jié)合點，尋求兩者實現(xiàn)程度的最大化。