李步芬

[摘要]食品安奎關(guān)系到每個(gè)人的利益，是民生之本。在現(xiàn)實(shí)生活中，企業(yè)為了追逐利潤(rùn)，常違背市場(chǎng)準(zhǔn)則，生產(chǎn)劣質(zhì)產(chǎn)品，損壞人民的利益，出現(xiàn)市場(chǎng)失靈；而政府監(jiān)管的加強(qiáng)又會(huì)導(dǎo)致企業(yè)和市場(chǎng)的運(yùn)作失去活力，誘發(fā)政府尋租行為，出現(xiàn)政府失靈，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。要避免市場(chǎng)失靈和政府失靈帶來(lái)的兩難困境，消除食品安全問(wèn)題，必須引入第三組織的力量，使企業(yè)的生產(chǎn)處于第三組織力量的監(jiān)督之下，使政府對(duì)市場(chǎng)的管理從微觀領(lǐng)域轉(zhuǎn)向宏觀領(lǐng)域，保證食品的安全。

[關(guān)鍵詞]食品安全；第三組織；政府監(jiān)管

[中圖分類號(hào)]R15[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009—2234(2009)01—0076—02

近些年來(lái)，我國(guó)在食品安全方面不斷地出現(xiàn)很多導(dǎo)致人員死亡的情況。我們都知道，市場(chǎng)的職能是不完善的，市場(chǎng)會(huì)失靈，政府亦是如此。那么，我們?cè)鯓颖苊馐袌?chǎng)與政府同時(shí)失靈的危害呢?是不是加強(qiáng)企業(yè)管理、加強(qiáng)政府調(diào)控，就能杜絕食品安全問(wèn)題的出現(xiàn)呢?這些問(wèn)題給我們提出了一個(gè)重大課題，那就是在新的歷史條件下如何利用第三部門(mén)來(lái)消除食品安全的問(wèn)題。

一、食品安全的實(shí)質(zhì)

食品安全是民生之本，它直接涉及人的健康和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸多方面。食品安全問(wèn)題實(shí)質(zhì)上反映的是市場(chǎng)失靈與政府失靈，它表現(xiàn)為企業(yè)、政府和消費(fèi)者之間的三方博弈。企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)人，在市場(chǎng)制度初期，在缺乏外在制度約束和內(nèi)在道德約束的條件下，其追逐利益最大化的價(jià)值取向往往會(huì)引導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)偏離正常的市場(chǎng)軌道，違背市場(chǎng)準(zhǔn)則，從而產(chǎn)生負(fù)面的外部效應(yīng)。作為消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，其對(duì)食品的需求基本是剛性的，消費(fèi)者出于安全考慮，面對(duì)市場(chǎng)上種類繁多的食品不得不增加消費(fèi)成本s于是消費(fèi)者只能寄希望于政府的監(jiān)管。而對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管力度則意味著行政成本的增加，并且還會(huì)誘發(fā)政府尋租行為，抑制市場(chǎng)活力。要消除食品安全隱患，保證食品質(zhì)量和食品安全，避免市場(chǎng)失靈與政府失靈帶來(lái)的惡性影響，筆者認(rèn)為要從第三部門(mén)的介入來(lái)進(jìn)行。

二、食品安全問(wèn)題發(fā)生的根源

(一)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下企業(yè)“經(jīng)濟(jì)人”追逐利潤(rùn)的后果。為什么在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代我國(guó)沒(méi)有出現(xiàn)嚴(yán)重的食品安全事件呢?其原因就是當(dāng)時(shí)所有的企業(yè)都是國(guó)有，企業(yè)做得好不好其效益全部歸國(guó)家所有。企業(yè)在這種情況下沒(méi)必要去過(guò)多地追逐利潤(rùn)，也就不可能去生產(chǎn)劣質(zhì)食品。因?yàn)樵跓o(wú)利可圖之下去生產(chǎn)劣質(zhì)產(chǎn)品，一旦發(fā)生事故，企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者不但官丟了，連鐵飯碗也會(huì)砸掉，他們沒(méi)有必要去冒風(fēng)險(xiǎn)。而現(xiàn)今的企業(yè)是處在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境里，追逐利益最大化是其生存和發(fā)展的必然選擇。在此情況下，企業(yè)為了增加利潤(rùn)，增加其與同行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，紛紛降低生產(chǎn)成本。許多廠商在“經(jīng)濟(jì)人”理念下就鋌而走險(xiǎn)，不顧企業(yè)責(zé)任感和企業(yè)道德，用劣質(zhì)原料生產(chǎn)食品，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)中添加有害物質(zhì)，三鹿奶粉事件就是此種情況。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)的機(jī)制和作用是有局限性的，市場(chǎng)對(duì)于某些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)仍然無(wú)能為力，并且現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中的市場(chǎng)不是完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，即市場(chǎng)具有不完全性。這些局限性破壞了市場(chǎng)充分發(fā)揮作用的必要前提，資源的配置偏離帕累托狀態(tài)，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制本身不完善，一方面是市場(chǎng)還不夠發(fā)達(dá)，一方面是市場(chǎng)在運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)功能障礙。在有政府行為介入的情況下，市場(chǎng)機(jī)制的功能和作用在人為下受到限制，更加使得市場(chǎng)失靈惡化。這些理論從市場(chǎng)的角度，能很好地解釋企業(yè)不能提供消費(fèi)者最含意或者最需要的產(chǎn)品，這是出現(xiàn)食品安全問(wèn)題的根源。

(二)政府公共治理的失敗。既然市場(chǎng)存在失靈，那么要克服市場(chǎng)失靈，政府必須致力于形成能夠有效發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。比如制定各種維護(hù)市場(chǎng)運(yùn)行的制度和法律；政府作為裁判員，維護(hù)和強(qiáng)制執(zhí)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)則。理論上，政府作為公共利益的保證人，其作用是彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不足，并使各經(jīng)濟(jì)人員所作決定的社會(huì)效應(yīng)比政府干預(yù)以前更高。但是，布坎南的公共選擇理論指出，政府也存在著失敗，有些政府的作用恰恰相反，它削弱而不是改善社會(huì)福利，對(duì)社會(huì)產(chǎn)生“負(fù)效應(yīng)”。很多劣質(zhì)食品之所以能夠進(jìn)入市場(chǎng)，這與政府的地方保護(hù)主義及尋租不無(wú)關(guān)系。食品的檢測(cè)是政府的職責(zé)，企業(yè)產(chǎn)品檢測(cè)成本本應(yīng)由政府承擔(dān)。以三鹿奶粉為例，三鹿在中國(guó)連續(xù)16年暢銷，是中國(guó)馳名的品牌，國(guó)家質(zhì)檢部門(mén)給予它頒發(fā)了產(chǎn)品免檢的特權(quán)，但恰恰是這種免檢特權(quán)。導(dǎo)致三鹿毒奶粉的產(chǎn)生。評(píng)定產(chǎn)品質(zhì)量好的是政府，最后說(shuō)質(zhì)量有問(wèn)題的也是政府，政府這種扮演的“家長(zhǎng)”角色來(lái)評(píng)判自己的“孩子”，其自身沒(méi)有體現(xiàn)出公共治理的本性和有效性。

另一方面，政府對(duì)社會(huì)的公共治理的能力不足也是食品安全出現(xiàn)的原因之一。政府的公共治理能力直接體現(xiàn)著政府能力的高低。從食品安全角度來(lái)看，我國(guó)政府對(duì)社會(huì)公共治理的能力不足。首先體現(xiàn)在政府的財(cái)政能力不足。我國(guó)食品企業(yè)雖然數(shù)量龐大，但規(guī)模偏小。據(jù)統(tǒng)計(jì)全國(guó)有近八成的食品來(lái)自小作坊生產(chǎn)，加之我國(guó)食品原料來(lái)源分散，食品安全檢測(cè)增加政府的難度和成本。檢測(cè)經(jīng)費(fèi)的不足，導(dǎo)致政府要求企業(yè)出資檢測(cè)其生產(chǎn)的產(chǎn)品，增加企業(yè)的維產(chǎn)成本，這促使企業(yè)轉(zhuǎn)向用劣質(zhì)材料生產(chǎn)產(chǎn)品，并逃避衛(wèi)生檢疫。特別是在2000年國(guó)家免檢制度推行后，不少企業(yè)有了逃避衛(wèi)生質(zhì)量安全檢查的可乘之機(jī)。本來(lái)應(yīng)該每年檢測(cè)的食品，卻在食品原材料采購(gòu)、食品出廠等環(huán)節(jié)中的檢測(cè)手續(xù)被人為忽視。這必然導(dǎo)致食品安全問(wèn)題的大量涌現(xiàn)。其次，政府安檢人員和檢測(cè)技術(shù)能力不足。全國(guó)食品企業(yè)數(shù)量之多，但檢測(cè)部門(mén)卻只有為數(shù)不多的幾個(gè)政府部門(mén)，檢測(cè)人員的數(shù)最達(dá)不到要求，于是政府便利用手中的權(quán)利尋租，“免檢產(chǎn)品”就出現(xiàn)了。就奶粉而言，存在著多少量的三聚氰胺是對(duì)人體無(wú)害的?政府相關(guān)的安檢部門(mén)直到三鹿毒奶粉事件曝光后也沒(méi)有對(duì)這一問(wèn)題給出答案。再次是政府責(zé)任有毅履行上存在缺失。市場(chǎng)的有效運(yùn)作離不開(kāi)政府，但是政府的介入也要對(duì)其責(zé)任負(fù)責(zé)。就我國(guó)免檢制度而言，政府還是不應(yīng)放松食品的檢測(cè)，而是在一定時(shí)間間隔后針對(duì)企業(yè)產(chǎn)品進(jìn)行抽查。并且把檢測(cè)信息向社會(huì)公眾公布，但很遺憾，對(duì)于獲得免檢產(chǎn)品特權(quán)的企業(yè)，政府沒(méi)有這么做。

三、介入第三部門(mén)的必要性

既然企業(yè)的食品安全檢測(cè)要依靠政府，而政府在食品檢測(cè)上存在“自家孩子自己評(píng)判”的失敗情況，尋租的行為必然導(dǎo)致在食品質(zhì)量評(píng)定上的責(zé)任缺失。要彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)的不足，最好的解決方案就是政府退出來(lái)，組建另外的評(píng)價(jià)體系運(yùn)用第三方的力量來(lái)評(píng)定食品的質(zhì)量。

第三組織是指那些介于政府與企業(yè)之間、商品生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)之間、個(gè)人與單位之間，為市場(chǎng)主體提供信息咨詢、培訓(xùn)、經(jīng)紀(jì)、法律等各種服務(wù)，并且為各類市場(chǎng)主體從事協(xié)調(diào)、評(píng)價(jià)、評(píng)估、檢驗(yàn)、仲裁等活動(dòng)的組織。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)中介組織發(fā)展迅速、門(mén)類齊全，它作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的關(guān)鍵一環(huán)，在開(kāi)展行業(yè)調(diào)查、參與制定行業(yè)規(guī)劃、開(kāi)展反傾銷應(yīng)訴等方面作了大量工作，發(fā)揮著越來(lái)越廣泛的重要作用。在食品安全問(wèn)題上，借助第三部門(mén)的力量，有著巨大的作用。具體表現(xiàn)在：

從企業(yè)角度，有第三部門(mén)的介入(比如行業(yè)協(xié)會(huì))，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)就有了一個(gè)強(qiáng)大的監(jiān)督者，促使企業(yè)采取正確的渠道生產(chǎn)產(chǎn)品。在對(duì)企業(yè)監(jiān)督的過(guò)程中，第三部門(mén)隨時(shí)可以將其掌握的信息公布于眾，這利于企業(yè)產(chǎn)品信息的公開(kāi)，保障消費(fèi)者的利益；同時(shí)，將企業(yè)產(chǎn)品檢測(cè)外包給第三部門(mén)，讓第三部門(mén)負(fù)責(zé)該行業(yè)產(chǎn)品的檢測(cè)評(píng)定。這樣既能減輕企業(yè)因產(chǎn)品檢測(cè)而增加的生產(chǎn)成本，并且企業(yè)不用費(fèi)心思去想方設(shè)法尋求政府的庇護(hù)，耗費(fèi)資金在政府尋租上，而是安心于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。從而利于企業(yè)的發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序進(jìn)行。

從政府角度，借助第三部門(mén)的力量，可以架接起政府與市場(chǎng)的橋梁和紐帶，使政府從以往對(duì)企業(yè)的微觀管理變成對(duì)企業(yè)的宏觀調(diào)控。首先，政府和中介組織都是在法律框架下彼此獨(dú)立的，任何一方都不能要求對(duì)方做違法的事情，并且政府無(wú)權(quán)干涉第三部門(mén)內(nèi)部的決定。這樣，第三部門(mén)對(duì)企業(yè)的產(chǎn)品的檢測(cè)就具有獨(dú)立性，更好地發(fā)揮其“經(jīng)濟(jì)警察”的職能。其次，介入第三部門(mén)的力量，政府跟企業(yè)沒(méi)有直接的接觸，能避免政府過(guò)多介入市場(chǎng)導(dǎo)致企業(yè)活力受制，并且能夠遏制政府的尋租行為的發(fā)生；再次，第三部門(mén)作為紐帶和橋梁，溝通各類市場(chǎng)主體與政府之間的關(guān)系，特別是在監(jiān)督企業(yè)行為、調(diào)節(jié)市場(chǎng)糾紛、穩(wěn)定市場(chǎng)秩序等方面發(fā)揮重要作用。

當(dāng)然，利用第三部門(mén)的力量進(jìn)行監(jiān)管食品，只是預(yù)防和治理食品安全問(wèn)題的一種治理理念。食品安全問(wèn)題的消除，還需采取要其他措施來(lái)預(yù)防和治理，比如食品生產(chǎn)的源頭把關(guān)。除了在監(jiān)管的同時(shí)，我們也要注重采取對(duì)食品產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、食品產(chǎn)業(yè)保護(hù)等措施，來(lái)培育大型的、安全的食品生產(chǎn)基地和生產(chǎn)企業(yè)。