孫　艷

〔摘 要〕建筑安全事故的頻繁發(fā)生已經(jīng)成為世界性難題。處于轉(zhuǎn)型期的中國，其建筑業(yè)勞動力更為密集，事故發(fā)生率、死亡率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均水平，本文認(rèn)為其根本原因在于以“缺位”與“缺失”共存為特征的中國建筑安全規(guī)制體制。本文擬通過對美國、英國和日本的建筑安全規(guī)制體制進(jìn)行分析比較，探究發(fā)達(dá)國家建筑安全規(guī)制的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為中國建筑安全規(guī)制體制的改革與完善提供借鑒。

〔關(guān)鍵詞〕建筑安全；規(guī)制體制；國際比較

中圖分類號：F276文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文

章編號：1008-4096(2009)02-0054-05お

一、引 言

從世界范圍來看，建筑業(yè)屬于傳統(tǒng)意義上的高危行業(yè)，其事故發(fā)生率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他行業(yè)的平均水平。全國建筑施工安全生產(chǎn)形勢分析報(bào)告顯示，2007年全國共發(fā)生房屋建筑與工程事故859起，死亡人數(shù)1 012人，其中較大及以上事故35起，死亡144人，重大事故兩起，死亡21人。建筑業(yè)成為僅次于礦山、交通等第三大危險(xiǎn)行業(yè)。近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，我國建筑業(yè)發(fā)展勢頭迅猛，基本建設(shè)規(guī)模逐年增大，2007年我國基本建設(shè)投資約占GDP的1/3，建筑業(yè)越來越成為我國國民經(jīng)濟(jì)的支柱性產(chǎn)業(yè)。建設(shè)需求增大以及從業(yè)人員穩(wěn)定增長的同時(shí)，如何確保建筑業(yè)生產(chǎn)安全則變的愈加重要。建筑業(yè)的安全關(guān)系人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)，決定建筑業(yè)的健康發(fā)展，更影響全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

探究中國建筑安全的嚴(yán)峻現(xiàn)狀，行政執(zhí)法效率低下，安全生產(chǎn)投入不足，技術(shù)水平落后和從業(yè)人員總體素質(zhì)不高等均是不爭的事實(shí)，但究其根源則在于“缺位”與“缺失”共存的中國建筑安全規(guī)制體制。建筑安全規(guī)制是政府為了保障建筑工人在勞動過程中的安全和健康，在法律、組織制度、科技和文化方面采取的各種措施，屬于社會性規(guī)制中的工作場所安全規(guī)制。與經(jīng)濟(jì)性規(guī)制一樣，它也是對市場失靈的一種治理方式。關(guān)于建筑安全規(guī)制，方東平從政策法規(guī)、組織結(jié)構(gòu)和管理體系等方面對中國建筑業(yè)安全管理進(jìn)行了分析，提出應(yīng)建立符合中國國情的建筑業(yè)安全管理體制^[1]；郝升躍和柴正興認(rèn)為中國建筑安全的高事故率源于中國建筑安全管理組織體系存在的弊端^[2]。袁海林、金維興、劉樹楓和吳璠利用博弈模型分析了政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)間的博弈過程，指出了企業(yè)實(shí)施建筑安全控制動力不足的原因并提出政策建議，認(rèn)為應(yīng)該完善管理體制和提高政府的規(guī)制能力^[3]。楊地林分析了建筑企業(yè)安全生產(chǎn)現(xiàn)狀，針對現(xiàn)階段政府規(guī)制問題提出建議?？傊鄶?shù)學(xué)者認(rèn)為導(dǎo)致中國建筑業(yè)安全事故頻繁發(fā)生的重要原因是建筑安全規(guī)制體制存在不少問題，因此，應(yīng)積極尋求符合中國國情的建筑安全規(guī)制體制。盡管上述諸多文獻(xiàn)均指出安全規(guī)制體制之于建筑業(yè)安全生產(chǎn)的重要性，為建筑安全規(guī)制體制的構(gòu)建提供了思路參考，但是更具體的如何構(gòu)建筑安全規(guī)制體制，則涉及更復(fù)雜的分析與實(shí)踐?！凹橙“偌抑L為己所用”乃是中國改革開放30年來一條基本的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，雖然存在社會基本制度等差別，在建筑安全規(guī)制體制構(gòu)建方面，發(fā)達(dá)國家的先行經(jīng)驗(yàn)還是具有很強(qiáng)的參考價(jià)值。本文通過對美國、英國、日本建筑安全規(guī)制體制的描述，結(jié)合中國建筑安全規(guī)制體制的問題分析，擬探求建筑安全規(guī)制的一般標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)驗(yàn)，為中

國建筑安全規(guī)制體制的建立與健全提供科學(xué)參考。

二、美國建筑安全規(guī)制體制

1．美國建筑業(yè)安全法規(guī)體系

1970年頒布的《職業(yè)安全與健康法》是美國現(xiàn)有的建筑業(yè)安全法規(guī)體系的基礎(chǔ)。根據(jù)該法，美國職業(yè)安全與健康局制定了聯(lián)邦職業(yè)安全與健康標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)既有對一般安全與衛(wèi)生管理原則的規(guī)定，又有對個(gè)別行業(yè)技術(shù)細(xì)節(jié)的要求，內(nèi)容完善，覆蓋面廣。美國職業(yè)安全與健康局制定的建筑業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)對建筑施工的各個(gè)環(huán)節(jié)均作了詳細(xì)規(guī)定，它和法規(guī)條例具有相同的法律效力，承包商等相關(guān)負(fù)責(zé)人必須嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

2．美國職業(yè)安全與健康局

根據(jù)1970年頒布的《職業(yè)安全與健康法》，美國成立了職業(yè)安全與健康局，隸屬于勞工部，采用垂直管理的方式，在全美各地設(shè)有10個(gè)地區(qū)分部，并在各州設(shè)有辦事處。但它只對美國大約一半的州進(jìn)行直接管理，其余各州都由各自的職業(yè)安全部門進(jìn)行管理。美國職業(yè)安全與健康局的主要職責(zé)是制定并執(zhí)行安全健康方面的強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)雇主和雇員減少工作場所的不安全因素以及通過監(jiān)察保證雇主按照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)提供安全的工作場所。對工作場所的監(jiān)察是由職業(yè)安全與健康局的監(jiān)察員負(fù)責(zé)進(jìn)行的。美國的監(jiān)察制度注重采用檢查的方式來發(fā)現(xiàn)問題，對不能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求的雇主給予嚴(yán)厲的懲罰，因此配有一支強(qiáng)大有效的監(jiān)察員隊(duì)伍，這些監(jiān)察員都經(jīng)過專門的培訓(xùn)，具有足夠的安全方面的知識和經(jīng)驗(yàn)。

3．美國建筑處

1996年，美國專門設(shè)立建筑處具體負(fù)責(zé)建筑安全管理工作，它隸屬于職業(yè)安全與健康局。建筑處在建筑安全管理方面的主要職責(zé)是：制定工作場所安全法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，保障建筑工人在安全的工作環(huán)境中工作；在職業(yè)安全與健康方面，與其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、建筑業(yè)及大眾合作并提供支持。建筑處下設(shè)建筑標(biāo)準(zhǔn)指南辦公室、建筑服務(wù)辦公室和工程服務(wù)辦公室。建筑處編制為26人，其中6人為辦公室主管人員。建筑標(biāo)準(zhǔn)指南辦公室12人，主要負(fù)責(zé)制定建筑工作場所的安全法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，保障建筑工人在安全健康的工作環(huán)境中工作。建筑服務(wù)辦公室5人，主要職責(zé)是為相關(guān)機(jī)構(gòu)和計(jì)劃提供建筑安全支持；編制建筑行業(yè)計(jì)劃，提高人們的安全意識和減少建筑事故。工程服務(wù)辦公室3人，其職責(zé)是為相關(guān)機(jī)構(gòu)和計(jì)劃提供技術(shù)支持；與建筑行業(yè)在技術(shù)方面進(jìn)行合作，提高人們的安全與健康意識及減少傷亡率。

三、英國建筑安全規(guī)制體制

1．英國建筑業(yè)安全法規(guī)體系

1974年，英國頒布了《勞動安全健康法》，該法案規(guī)定了一般責(zé)任，要求雇主提供安全的工作環(huán)境，雇員與雇主相互合作以確保安全與健康。1992年，英國頒布了《工作安全與健康管理?xiàng)l例》，該條例對《勞動安全健康法》各條款的要求作了更加詳細(xì)的規(guī)定。1994年頒布的《建筑（設(shè)計(jì)與管理）條例》對雇主、計(jì)劃總監(jiān)、設(shè)計(jì)者和承包商等相關(guān)各方應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行了更加詳細(xì)的規(guī)定，完善了《工作安全與健康管理?xiàng)l例》對建筑業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人責(zé)任和義務(wù)的規(guī)定。1996年，英國又頒布了《建筑（健康、安全和福利）條例》，這一條例通過對雇主及各相關(guān)主體的法律約束，保護(hù)建筑工人和可能受工程影響的人員的安全與健康。英國相關(guān)條例的制定很大程度上受歐盟法規(guī)的影響很大，上述兩個(gè)建筑安全方面的條例就是為了滿足歐盟的相關(guān)要求而制定的，現(xiàn)在英國大部分健康與安全方面的法規(guī)已經(jīng)要求遵守“歐盟指示”。英國建筑業(yè)安全法規(guī)體系還包括實(shí)踐規(guī)范，官方批準(zhǔn)的實(shí)踐規(guī)范是由安全與健康委員會征得相應(yīng)國務(wù)大臣同意后批準(zhǔn)，并不需經(jīng)過國會同意［7］，因此實(shí)踐規(guī)范可以緊隨技術(shù)進(jìn)步加以更新，具有很大的靈活性。實(shí)踐規(guī)范是由各行業(yè)自己起草的，它詳細(xì)描述各行業(yè)中能夠達(dá)到法律要求的安全實(shí)踐形式，但并不強(qiáng)制要求企業(yè)執(zhí)行。最后，英國建筑業(yè)安全法規(guī)體系還包括標(biāo)準(zhǔn)和指南，標(biāo)準(zhǔn)主要是由安全與健康局制定，指南是由安全與健康委員會、安全與健康局或建議委員會發(fā)出，并不要求雇主必須執(zhí)行，只是對企業(yè)提供一種建議和指導(dǎo)。

2．英國安全與健康委員會

根據(jù)1974年的《勞動安全健康法》，英國成立安全與健康委員會，代表政府行使安全管理職能，是安全管理的主要機(jī)構(gòu)。它隸屬于環(huán)境、交通與區(qū)域部，由負(fù)責(zé)交通部、地方政府和地區(qū)的國務(wù)大臣任命，各國務(wù)大臣有權(quán)在某些方面領(lǐng)導(dǎo)安全與健康委員會，而且可以在咨詢安全與健康委員會的基礎(chǔ)上引入新的安全健康法律。安全與健康委員會的主要職責(zé)是采取適當(dāng)?shù)拇胧┍ＷC工人和公眾的健康、安全和福利，包括制定新的法律和標(biāo)準(zhǔn)、從事研究，提供信息及建議等^[5]。

3．英國安全與健康局

英國安全與健康局由監(jiān)察員、政策專家、技術(shù)專家、醫(yī)療專家和科學(xué)專家等相關(guān)人員組成，它下設(shè)的安全政策處有專門負(fù)責(zé)制定建筑安全政策的人員。英國安全與健康局負(fù)責(zé)執(zhí)行健康與安全法律，并在法律框架內(nèi)制定切實(shí)可行的指導(dǎo)方針。安全與健康局向安全與健康委員會負(fù)責(zé)，為安全與健康委員會制定法規(guī)和政策提供建議和支持。安全與健康局通過覆蓋全英國的現(xiàn)場監(jiān)察處進(jìn)行安全監(jiān)察工作，現(xiàn)場監(jiān)察處總部設(shè)在英格蘭，下設(shè)7個(gè)地區(qū)科和1個(gè)全國建筑科。在大多數(shù)情況下，安全與健康局可以不事先通知便進(jìn)入工作場所進(jìn)行檢查。

4．全國建筑科

英國安全與健康局在現(xiàn)場監(jiān)察處下設(shè)全國建筑科具體負(fù)責(zé)建筑安全管理，全國建筑科由一線監(jiān)察員組成，主要職責(zé)是對建筑工地的安全活動給予建議和指導(dǎo)，進(jìn)行日常檢查、事故調(diào)查、處理投訴。健康與安全局在全英國的22個(gè)辦事處共有100多位安全監(jiān)察員負(fù)責(zé)建筑行業(yè)的安全監(jiān)察，根據(jù)《勞動安全健康法》，他們負(fù)責(zé)建筑安全監(jiān)察工作，監(jiān)察手段包括日常檢查、事故調(diào)查和處理投訴、發(fā)出強(qiáng)制執(zhí)行命令、訴訟和懲罰等。建筑安全監(jiān)察員有權(quán)在不事先通知的情況下進(jìn)入工作場所進(jìn)行安全檢查，通常以最嚴(yán)重的危險(xiǎn)源為主要的檢查目標(biāo)，可以采用建議或警告、發(fā)出整改或停工通知單的方式對未達(dá)到健康安全標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)提出改善要求，監(jiān)察員可以根據(jù)安全與健康委員會的《執(zhí)法政策聲明》自行決定執(zhí)法方式。在事故調(diào)查方面，執(zhí)法資源大部分都用在嚴(yán)重事件的調(diào)查上，以保證調(diào)查的效果，但對與工作相關(guān)的死亡事故一定要作現(xiàn)場調(diào)查。

四、日本建筑安全規(guī)制體制

1．日本建筑業(yè)安全法規(guī)體系

根據(jù)1947年的《勞動基準(zhǔn)法》，勞動省負(fù)責(zé)一切與工人安全、健康有關(guān)的職責(zé)，包括制定標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)章、行政監(jiān)察、工傷保險(xiǎn)和中介機(jī)構(gòu)的管理等。1949年頒布《建設(shè)業(yè)法》，對建筑業(yè)許可、工程承包、合同糾紛處理、經(jīng)營事項(xiàng)審查、建筑工程監(jiān)督、建設(shè)業(yè)審議會、法律責(zé)任及其罰則等做出了明確規(guī)定。1995年最新修訂了《建設(shè)業(yè)法》，在公共工程的投標(biāo)資格審查中加入了與工程安全業(yè)績有關(guān)的條款。日本政府為了預(yù)防建筑生產(chǎn)事故的發(fā)生，1964年頒布了《勞動災(zāi)害防止團(tuán)體法》。依據(jù)《勞動基準(zhǔn)法》制定并由國會審議通過，于1972年頒布的《勞動安全衛(wèi)生法》，是日本安全衛(wèi)生管理的主要法律。《勞動安全衛(wèi)生法》主要內(nèi)容包括：企業(yè)主和勞動者的職責(zé)，工業(yè)事故預(yù)防，安全衛(wèi)生管理的組織與職責(zé)，工傷與職業(yè)病預(yù)防措施，工人上崗要求及管理辦法，安全衛(wèi)生改善計(jì)劃，許可證管理、監(jiān)察和處罰等。1980 年增加了關(guān)于建設(shè)業(yè)中意外事故預(yù)防的條款，1988年再次修訂了《勞動安全衛(wèi)生法》，以健全中小規(guī)模施工場地中的安全健康體制。1992年為了確立建設(shè)業(yè)綜合意外事故預(yù)防對策和創(chuàng)造舒適的作業(yè)環(huán)境，對《勞動安全衛(wèi)生法》進(jìn)行了全面的修改。根據(jù)《勞動安全衛(wèi)生法》，日本勞動省以省令的形式頒布了內(nèi)容更加廣泛的《勞動安全衛(wèi)生規(guī)則》，包括了與工人安全和健康有關(guān)的所有方面，從標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)的制定，安全衛(wèi)生監(jiān)督、檢驗(yàn)，到工傷保險(xiǎn)與補(bǔ)償?shù)?，進(jìn)一步增強(qiáng)了安全衛(wèi)生管理的可操作性和時(shí)效性。

2．日本厚生勞動省

1947年勞動省成立，它是對日本所有行業(yè)安全進(jìn)行統(tǒng)籌監(jiān)督管理的行政主管部門。2001年，厚生省與勞動省合并，稱厚生勞動省，它屬于中央一級政府，設(shè)有11個(gè)局和8個(gè)部，安全衛(wèi)生管理設(shè)在安全衛(wèi)生部。日本共有47個(gè)都道府縣，直屬于中央，每個(gè)縣設(shè)有地方勞動基準(zhǔn)局，中央一級主要職責(zé)是制定政策，地方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行，依據(jù)1947年的《勞動基準(zhǔn)法》，日本共設(shè)立了47個(gè)勞動基準(zhǔn)局，下設(shè)343個(gè)勞動基準(zhǔn)監(jiān)察辦公室，負(fù)責(zé)各自轄區(qū)內(nèi)的安全衛(wèi)生監(jiān)察工作。其中勞動省有6人負(fù)責(zé)建筑安全，在各地有約3 000人負(fù)責(zé)建筑安全。勞動省的主要職責(zé)是按照《勞動基準(zhǔn)法》進(jìn)行勞動監(jiān)督，制定和修訂有關(guān)安全法規(guī)以及技術(shù)規(guī)范，負(fù)責(zé)重大災(zāi)害事故的調(diào)查。

3．日本建設(shè)省

在日本，建設(shè)安全管理工作是分別由厚生勞動省、建設(shè)省為首的國家機(jī)關(guān)和地方政府具體實(shí)施。厚生勞動省是對所有行業(yè)安全進(jìn)行統(tǒng)籌監(jiān)督管理的行政主管部門。建設(shè)省是負(fù)責(zé)并主管國土計(jì)劃、都市計(jì)劃、下水道、河川運(yùn)河、防砂防水、道路、住宅等事務(wù)的中央行政機(jī)關(guān)，安全方面的具體職責(zé)包括制定公共工程的安全政策和降低意外事故率。在安全政策的制定方面，建設(shè)省一直以業(yè)主、承包商、作業(yè)人員等工程有關(guān)人員的自覺行為作為推進(jìn)安全對策的基本方針，只在公共工程招標(biāo)時(shí)對工程進(jìn)行實(shí)際的安全控制。針對《產(chǎn)業(yè)安全與健康法》的修改，建設(shè)省認(rèn)為有必要進(jìn)一步充實(shí)對工程的安全對策，1992年制定了《公共工程招標(biāo)中的工程安全對策要綱》。1995年最新修訂了《建設(shè)業(yè)法》，在公共工程的投標(biāo)資格審查中加入了有關(guān)工程的安全業(yè)績的條款。建設(shè)省非常重視安全的預(yù)防管理，通過制定小規(guī)模工程意外事故預(yù)防對策以及實(shí)施主動的現(xiàn)場意外事故的預(yù)防活動來降低意外事故率。自2001年起，北海道開發(fā)廳、國土廳、運(yùn)輸省和建設(shè)省撤銷合并成立了國土交通省，建設(shè)省的相應(yīng)職責(zé)由國土交通省負(fù)責(zé)。

4．日本建筑業(yè)安全健康協(xié)會

根據(jù)《勞動災(zāi)害防止團(tuán)體法》，1964年成立了日本職業(yè)安全健康協(xié)會(JISHA)和日本建設(shè)業(yè)勞動災(zāi)害防止協(xié)會( JCSHA)。日本職業(yè)安全健康協(xié)會是負(fù)責(zé)日本全行業(yè)預(yù)防生產(chǎn)事故的組織。建設(shè)業(yè)勞動災(zāi)害防止協(xié)會是政府資助的由建設(shè)業(yè)企業(yè)的經(jīng)營者組成的民間組織，其目的是預(yù)防建設(shè)業(yè)安全事故，它是日本唯一的預(yù)防建設(shè)業(yè)安全事故的組織。它的主要職責(zé)是制定安全生產(chǎn)規(guī)程、普及安全衛(wèi)生思想和開展安全衛(wèi)生教育，為從業(yè)人員的安全健康保護(hù)提供援助和指導(dǎo)，以及促進(jìn)建筑業(yè)開展各種勞動保護(hù)方面的活動。上述兩個(gè)協(xié)會連同旨在支持全球范圍的職業(yè)安全健康活動的日本國際職業(yè)安全健康中心(JICOSH)一起，均受主管勞動健康、安全、福利的政府部門的支持，構(gòu)成了日本比較完善的職業(yè)安全管理協(xié)會組織。

五、建筑安全規(guī)制體制國際比較的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

從上述對美國、英國及日本建筑安全規(guī)制的比較分析中可以看出，發(fā)達(dá)國家建筑安全規(guī)制體制一般具有以下特點(diǎn)：

1．基于綜合性的職業(yè)安全與健康法律，形成了完善的建筑業(yè)安全法規(guī)體系

美國、英國、日本建筑安全的基本法都是關(guān)于勞動安全的綜合性法律，如美國的《職業(yè)安全與健康法》、英國的《勞動安全健康法》和日本的《勞動安全衛(wèi)生法》。經(jīng)過多年的發(fā)展，美國、英國、日本根據(jù)職業(yè)安全基本法律的要求逐步制定了輔助的條例和標(biāo)準(zhǔn)，從而形成了比較完整的法規(guī)體系。各國建筑安全法規(guī)體系是在安全基本法基礎(chǔ)上建立的，屬于綜合性的安全法律體系，從而避免了法規(guī)內(nèi)容重疊或不統(tǒng)一，形成了清晰的法規(guī)體系層次。美國的建筑安全法規(guī)條例和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)互相援引構(gòu)成一個(gè)整體，具有相同的法律效力，保證了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律效力。職業(yè)安全與健康局制定的建筑安全標(biāo)準(zhǔn)對建筑材料的類型、質(zhì)量、建設(shè)方式和技術(shù)等方面做了詳細(xì)規(guī)定，雇主和相關(guān)責(zé)任人必須嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，屬于規(guī)范性法規(guī)。規(guī)范性法規(guī)具有要求明確，便于統(tǒng)一管理的優(yōu)點(diǎn)，但需要明確說明承包商應(yīng)如何實(shí)施安全管理以及強(qiáng)制監(jiān)督守法和處罰違法行為，這需要消耗大量的社會資源。英國的建筑安全法規(guī)沒有具體規(guī)定技術(shù)細(xì)節(jié)和實(shí)現(xiàn)安全目標(biāo)的具體措施，只是確定了大范圍的建筑安全與健康目標(biāo)，是一種以績效為導(dǎo)向的法規(guī)制度，該法規(guī)制度采用靈活的方式來處理安全與健康問題，強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任，通過各種方式增強(qiáng)相關(guān)責(zé)任人的安全意識，確保建筑業(yè)從業(yè)人員及可能受建筑業(yè)影響的人員的安全與健康。實(shí)踐表明英國這種以績效為導(dǎo)向的法規(guī)體系對改善建筑業(yè)的安全狀況有促進(jìn)作用。

2．依據(jù)明確的法律法規(guī)，設(shè)置綜合性的安全規(guī)制主體

美國、英國、日本主要是通過綜合性的安全健康監(jiān)察機(jī)構(gòu)對建筑行業(yè)進(jìn)行安全規(guī)制。如美國的職業(yè)安全與健康局，英國的安全與健康委員會和日本的厚生勞動省，負(fù)責(zé)全國各行業(yè)的安全規(guī)制工作。對各行業(yè)安全問題進(jìn)行集中管理避免了安全規(guī)制機(jī)構(gòu)的職能重疊或真空，保證了主管機(jī)構(gòu)權(quán)力和義務(wù)的統(tǒng)一，解決了分散的安全規(guī)制機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)短缺和人員不足問題，提高了安全監(jiān)察工作的效率。在美國，主要的法律依據(jù)是1970年的《職業(yè)安全與健康法》，并成立了美國職業(yè)安全與健康局。在英國，主要法律依據(jù)是1974年的《勞動安全健康法》，并成立了英國安全與健康委員會。日本主要的法律依據(jù)是1947年的《勞動基準(zhǔn)法》，根據(jù)《勞動基準(zhǔn)法》，日本在全國共設(shè)立了47個(gè)勞動基準(zhǔn)局，下轄386個(gè)勞動基準(zhǔn)監(jiān)督署負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)的監(jiān)督和處理勞動災(zāi)害保險(xiǎn)。

3．完善的建筑安全規(guī)制機(jī)構(gòu)體系，相關(guān)機(jī)構(gòu)間形成了有效的協(xié)作機(jī)制

美國、英國、日本已形成多層次、完善、有效的建筑業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)體系。根據(jù)《職業(yè)安全與健康法》，美國成立了國家職業(yè)安全與健康研究院，該研究院隸屬于衛(wèi)生教育和福利部，主要職責(zé)是負(fù)責(zé)安全與健康標(biāo)準(zhǔn)的研究、實(shí)驗(yàn)和論證，并將這些標(biāo)準(zhǔn)推薦給勞工部，勞工部負(fù)責(zé)公布和實(shí)施安全健康標(biāo)準(zhǔn)。職業(yè)安全與健康審查委員會不隸屬于勞工部，是一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，該委員會的主要職能是對職業(yè)安全與健康局與建筑企業(yè)的法律或訴訟爭議部分進(jìn)行復(fù)審。上述機(jī)構(gòu)之間形成相互支持、相互制約的機(jī)制，保證了安全規(guī)制工作的有效進(jìn)行。英國建立了以安全與健康委員會、安全與健康局和地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)為主的安全規(guī)制機(jī)構(gòu)體系。安全與健康委員會代表政府行使安全管理職能，是安全管理的主要機(jī)構(gòu)。安全與健康局負(fù)責(zé)安全執(zhí)法工作，安全與健康委員會監(jiān)督安全與健康局的執(zhí)法情況，安全與健康局可以在安全與健康委員會制定政策和法規(guī)時(shí)向其提供建議。在日本，建設(shè)安全管理工作是分別由厚生勞動省、建設(shè)省為首的國家機(jī)關(guān)和地方政府具體實(shí)施。厚生勞動省負(fù)責(zé)勞動監(jiān)督，制定和修訂有關(guān)安全法規(guī)以及技術(shù)規(guī)范，調(diào)查重大災(zāi)害事故等。建設(shè)省具體負(fù)責(zé)制定公共工程的安全政策和降低意外事故率。

4．健全的建筑安全規(guī)制再監(jiān)督機(jī)制

在美國，職業(yè)安全與健康局會通過向經(jīng)營者發(fā)出傳票或命令來強(qiáng)制執(zhí)行這些法規(guī)，并有權(quán)對違反《職業(yè)安全與健康法》的企業(yè)提起公訴。如果經(jīng)營者對判決不服，可在30天內(nèi)通知勞工部，并對職業(yè)安全與健康局提起上訴，由職業(yè)安全與健康審查委員會對爭議部分進(jìn)行復(fù)審。職業(yè)安全與健康審查委員作為一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，對職業(yè)安全與健康局的安全監(jiān)察工作起到了監(jiān)督的作用。在英國，健康與安全局代表健康與安全委員會實(shí)施建筑安全執(zhí)法工作，健康與安全局向健康與安全委員會負(fù)責(zé)，因此健康與安全委員會可以監(jiān)督健康與安全局的執(zhí)法情況。在日本，中央和地方政府都設(shè)有勞動委員會。中央勞動委員會是按照《勞動組合法》設(shè)立的國家級機(jī)構(gòu)，由專家、勞動者和用人單位三方各出15人組成，在日本設(shè)有7個(gè)地方設(shè)有事務(wù)所，中央勞動委員會的職責(zé)主要有調(diào)解、仲裁有關(guān)爭議；復(fù)審不當(dāng)勞動行為，主要指對都道府縣勞動委員會的初審結(jié)果不服的糾紛進(jìn)行重新審理；檢查生產(chǎn)單位的安全措施落實(shí)情況，指導(dǎo)和督促生產(chǎn)單位履行各項(xiàng)責(zé)任和義務(wù)。因此中央勞動委員會對都道府縣勞動委員會的安全監(jiān)察工作起到很好的監(jiān)督作用。

5．充分發(fā)揮相關(guān)協(xié)會組織在建筑安全規(guī)制中的積極作用

美國、英國、日本的安全健康協(xié)會作為連接政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)的紐帶，在建筑安全管理工作中發(fā)揮重要作用。在完善《職業(yè)安全與健康法》中有關(guān)建筑安全與健康方面標(biāo)準(zhǔn)或政策時(shí)，美國建筑安全與健康建議委員會可以向職業(yè)安全與健康局助理秘書長提出建議。英國設(shè)有行業(yè)安全與建議委員會，為英國安全與健康委員會的安全管理工作提供建議和支持。在日本，形成了完善的建筑業(yè)安全健康協(xié)會組織，它們與政府建設(shè)行政主管部門沒有任何隸屬關(guān)系。日本建設(shè)業(yè)勞動災(zāi)害防止協(xié)會是政府資助的由建設(shè)業(yè)企業(yè)的經(jīng)營者組成的民間組織，是日本唯一的預(yù)防建設(shè)業(yè)安全事故的組織，其通過制定安全生產(chǎn)規(guī)程、普及安全衛(wèi)生思想和開展安全衛(wèi)生教育，為從業(yè)人員的安全健康保護(hù)提供支持和指導(dǎo)，在促進(jìn)建筑業(yè)開展各種勞動保護(hù)活動和預(yù)防建設(shè)業(yè)安全事故等方面均發(fā)揮積極作用。

六、基于國際經(jīng)驗(yàn)的中國建筑安全規(guī)制體制重建

1．中國建筑業(yè)安全法規(guī)體系歷史變遷

建國以來，中國建筑業(yè)安全法規(guī)經(jīng)歷從無到有，從單一到較為完善的安全法規(guī)體系的變遷過程。于1995年1月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國勞動法》的第六章“勞動安全衛(wèi)生”，其對用人單位維護(hù)勞動安全與衛(wèi)生的職責(zé)、勞動者維護(hù)自己安全衛(wèi)生工作條件的權(quán)力和事故上報(bào)制度等做出相應(yīng)規(guī)定。1998年3月1日實(shí)施的《中華人民共和國建筑法》是第一部針對建筑業(yè)的專業(yè)法規(guī)，其明確了國務(wù)院建設(shè)行政主管部門的規(guī)制主體地位?！吨腥A人民共和國建筑法》第五章“建筑安全生產(chǎn)管理”對建筑安全生產(chǎn)的方針、管理體制、安全生產(chǎn)責(zé)任制度、安全教育培訓(xùn)制度等作出明確規(guī)定，為中國建筑安全生產(chǎn)提供了法律依據(jù)。2002年11月1日實(shí)施的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》是中國第一部規(guī)范安全生產(chǎn)的綜合性法律，是安全生產(chǎn)法規(guī)體系中的基本法，它確立了普遍適用于各行業(yè)和各類經(jīng)營單位的一系列基本制度和措施?！吨腥A人民共和國安全生產(chǎn)法》為相關(guān)部門進(jìn)行執(zhí)法和監(jiān)督工作提供了法律依據(jù)，為相關(guān)企業(yè)和從業(yè)人員實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)提供了行為準(zhǔn)則。作為對安全基本法律的補(bǔ)充，相關(guān)部門又陸續(xù)頒布并實(shí)施了諸多行政法規(guī)，以更直接具體地指導(dǎo)安全規(guī)制實(shí)踐。2004年1月13日起施行的《安全生產(chǎn)許可證條例》確立了建筑施工企業(yè)的安全生產(chǎn)行政許可制度， 建設(shè)部隨后也制定了部門規(guī)章《建筑施工企業(yè)安全生產(chǎn)許可證管理規(guī)定》。2004年2月1日起實(shí)施的《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》詳細(xì)規(guī)定了《中華人民共和國建筑法》和《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》的建筑安全生產(chǎn)條款，是一部在建筑安全生產(chǎn)方面的行政性法規(guī)。

通過對中國建筑安全規(guī)制法規(guī)體系發(fā)展歷程的描述，可以發(fā)現(xiàn)，中國已基本建立以《中華人民共和國建筑法》和《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》為基本法律，以《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》、《安全生產(chǎn)許可證條件》等行政法規(guī)為主導(dǎo)，以《建筑施工企業(yè)安全生產(chǎn)許可證管理規(guī)定》等部門規(guī)章為配套，并包括大量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的多層次的建筑業(yè)安全法規(guī)體系。

2．中國建筑安全規(guī)制機(jī)構(gòu)配置

中國建筑安全規(guī)制最直接的規(guī)制機(jī)構(gòu)是成立于1988的建設(shè)部2008年大部制改革后其職能劃入新成立的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。，作為國務(wù)院建設(shè)行政主管部門，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國建筑安全生產(chǎn)的管理。2002年建設(shè)部成立了由建設(shè)部部長和各司司長組成的安全生產(chǎn)管理委員會，明確規(guī)定了建設(shè)部各司的安全生產(chǎn)工作職責(zé)。建設(shè)部在工程質(zhì)量安全監(jiān)督與行業(yè)發(fā)展司下設(shè)安全監(jiān)察處，負(fù)責(zé)制定房屋工程（包括房屋拆遷階段）和市政工程安全生產(chǎn)的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，并負(fù)責(zé)建筑安全生產(chǎn)監(jiān)督管理及指導(dǎo)重大事故隱患的治理；根據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)一安排，組織或參與房屋工程和市政工程建設(shè)過程中發(fā)生的重大安全事故的調(diào)查處理，并提出處理意見。建筑部下設(shè)稽查辦，負(fù)責(zé)對涉及安全生產(chǎn)的有關(guān)法律、法規(guī)的執(zhí)法情況進(jìn)行檢查。在“統(tǒng)一管理、分級負(fù)責(zé)”的中國建筑安全規(guī)制模式下，許多地區(qū)成立了代表政府進(jìn)行執(zhí)法檢查的地方建筑安全監(jiān)督站，負(fù)責(zé)建筑安全生產(chǎn)的監(jiān)督檢查工作和日常管理工作。除建設(shè)部外，作為安全規(guī)制綜合規(guī)制主體，于2001年成立的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局對建筑安全規(guī)制也負(fù)有重大責(zé)任。其主要職責(zé)包括：組織起草安全生產(chǎn)方面的綜合法律和行政法規(guī)；綜合監(jiān)督管理全國安全生產(chǎn)工作，定期分析和預(yù)測全國安全生產(chǎn)形勢，擬定全國安全生產(chǎn)工作規(guī)劃，依法行使國家安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理職能；發(fā)布全國安全生產(chǎn)信息，綜合管理全國傷亡事故統(tǒng)計(jì)和安全生產(chǎn)行政執(zhí)法分析工作；組織國務(wù)院安全生產(chǎn)大檢查和專項(xiàng)督查，負(fù)責(zé)國務(wù)院特別重大事故調(diào)查處理、辦理結(jié)案和組織協(xié)調(diào)特別重大事故應(yīng)急救援工作；承辦國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會召開的會議和重要活動，督促檢查國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會會議決定事項(xiàng)的貫徹落實(shí)情況等。

3．中國建筑安全規(guī)制體制存在的問題

目前，中國建筑安全規(guī)制實(shí)行的是“企業(yè)負(fù)責(zé)、行業(yè)管理、國家監(jiān)察和群眾監(jiān)督”的安全規(guī)制模式。國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局是國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，建設(shè)部是建筑行業(yè)安全管理的最高行政機(jī)構(gòu)，2002年建設(shè)部成立了安全生產(chǎn)管理委員會，具體負(fù)責(zé)建筑安全生產(chǎn)管理工作。通過對美國、英國、日本的建筑安全規(guī)制體制進(jìn)行分析比較，結(jié)合中國建筑安全規(guī)制的現(xiàn)實(shí)情況，我們可以清晰地看出中國建筑安全規(guī)制體制存在以下問題：

(1) 部分法律法規(guī)可執(zhí)行性、系統(tǒng)性較差，建筑安全法規(guī)體系仍需完善

法規(guī)體系的系統(tǒng)性是指該法規(guī)體系主線明確、組織嚴(yán)密、內(nèi)在協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，形成了從法律到與法律相配套的一系列法規(guī)、規(guī)章的完備、合理的結(jié)構(gòu)。法規(guī)體系的系統(tǒng)性如何是判斷一個(gè)法規(guī)體系是否完善的重要標(biāo)志。中國相繼出臺了《中華人民共和國勞動法》、《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》和《建筑工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》等與建筑安全規(guī)制有關(guān)的法律法規(guī)，它們分別由勞動部、建設(shè)部和國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)起草和實(shí)施，這造成了中國建筑安全管理的主要法規(guī)的行政管理不統(tǒng)一?，F(xiàn)有的建筑安全管理領(lǐng)域的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)分別由不同的機(jī)構(gòu)和部門制定，有些條款和規(guī)定相互矛盾或重復(fù)，在執(zhí)行時(shí)存在難度。從整體上看，我國建筑安全法規(guī)體系在實(shí)際操作中最不便于執(zhí)行的是對建筑安全規(guī)制機(jī)構(gòu)的職責(zé)規(guī)定和對重大事故責(zé)任單位實(shí)施處罰的規(guī)定?，F(xiàn)有的很多法律法規(guī)時(shí)效性較差，如1997年制定的《中華人民共和國建筑法》，時(shí)至今日，建筑行業(yè)的很多情況發(fā)生了變化，安全生產(chǎn)工作也有了新的要求，《中華人民共和國建筑法》關(guān)于安全生產(chǎn)的規(guī)定亟待修改。我國目前的建筑安全生產(chǎn)法規(guī)體系實(shí)際上處于一個(gè)比較尷尬的境地，即真正發(fā)揮作用的實(shí)際上只有《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》和《安全生產(chǎn)許可證條例》，因此，我國建筑業(yè)安全生產(chǎn)法規(guī)體系的系統(tǒng)性比較差，法律法規(guī)都沒有充分發(fā)揮出其應(yīng)有的作用，不能滿足實(shí)際安全生產(chǎn)工作的需要。

(2)建筑安全規(guī)制機(jī)構(gòu)之間存在多重規(guī)制問題，規(guī)制效率低下

中國實(shí)行“國家監(jiān)察、行業(yè)管理”的建筑安全規(guī)制體制，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局及地方各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)實(shí)施國家監(jiān)察職能，建設(shè)部及地方各級建設(shè)行政管理部門實(shí)施行業(yè)管理職能。隨著經(jīng)濟(jì)、政治體制改革的進(jìn)一步深化，企業(yè)逐漸脫離行業(yè)行政管理的束縛，開始成為市場中獨(dú)立的行為主體。建設(shè)部及地方建設(shè)行政管理部門的職責(zé)也隨之發(fā)生變化，多數(shù)主管部門由原先的行業(yè)行政管理職能逐漸向國家宏觀規(guī)劃和市場監(jiān)督的職能轉(zhuǎn)變。在建筑安全規(guī)制職能上，建設(shè)部與國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職能存在重疊部分，這一定程度上屬于規(guī)制機(jī)構(gòu)的重復(fù)建設(shè)。相應(yīng)地，建筑安全生產(chǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)的職責(zé)劃分不清，存在交叉管理現(xiàn)象，政府安全規(guī)制效果減弱，使得建筑企業(yè)無所適從。如國家安全生產(chǎn)監(jiān)督部門和建設(shè)行政主管部門都可以對建筑施工單位的違法違規(guī)行為進(jìn)行行政處罰，從而出現(xiàn)規(guī)制機(jī)構(gòu)職責(zé)交叉和增大企業(yè)負(fù)擔(dān)現(xiàn)象。

綜上，建設(shè)部與國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局存在明顯職能重疊。規(guī)制結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)既包括橫向分散化，又包括豎向分散化。根據(jù)組織理論，這種規(guī)制結(jié)構(gòu)雖然可以起到分權(quán)的作用，但也會產(chǎn)生規(guī)制外部性問題，造成規(guī)制責(zé)任不明，規(guī)制獨(dú)立性差等諸多問題，降低規(guī)制的效率。中國建筑安全規(guī)制機(jī)構(gòu)配置屬于典型的多重規(guī)制問題，從制度設(shè)計(jì)的角度，豎向分散化有一定的合理性，但橫向職能的過于分散化，名義上是完善規(guī)制制度，實(shí)質(zhì)是其結(jié)果只能造成安全規(guī)制的“缺位”乃至“缺失”局面。再者，從對規(guī)制者再規(guī)制的角度來講，橫向職能分散化從邏輯上將增加規(guī)制監(jiān)督難度，加大規(guī)制監(jiān)督成本，從整體上造成安全規(guī)制的低效率，從而背離安全規(guī)制之治理“市場失靈”的初衷，其結(jié)果只能是“規(guī)制失靈”。

(3)建筑安全規(guī)制的范圍較窄，地方建筑安全處于安全規(guī)制的邊緣

地方建筑業(yè)秩序混亂，沒有形成有效的規(guī)制秩序，連同地方建筑安全規(guī)制機(jī)構(gòu)獨(dú)立性差、機(jī)構(gòu)不完善、人員緊缺等問題一起，造成地方建筑安全規(guī)制還存在許多責(zé)任不清和無法落實(shí)的現(xiàn)象。目前中國只有23個(gè)省、自治區(qū)有省級建筑安全規(guī)制機(jī)構(gòu)，縣級以下建設(shè)行政主管部門幾乎沒有專職建筑安全監(jiān)督人員。在縣、鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)中，一些相關(guān)職能機(jī)構(gòu)或部門相互推脫責(zé)任，使得建筑安全規(guī)制工作基本處于空白狀態(tài)。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制障礙決定了建筑安全規(guī)制體制大多只適用于城市區(qū)域，縣級以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村建筑安全生產(chǎn)缺乏有針對性的法律法規(guī)的約束，管理體制不完善，存在典型的建筑安全規(guī)制“缺失”問題。隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，應(yīng)盡快建立全面的建筑安全規(guī)制體制，掃除建筑安全規(guī)制盲區(qū)。

(4)規(guī)制機(jī)構(gòu)獨(dú)立性差，規(guī)制俘獲問題突出

由于建筑安全規(guī)制機(jī)構(gòu)存在法律地位不明確、機(jī)構(gòu)不完善、人員緊缺等問題，建筑安全規(guī)制在力度上和覆蓋面上都難以達(dá)到要求。少數(shù)建筑安全規(guī)制機(jī)構(gòu)在履行職責(zé)時(shí)不依法行政，存在執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究或從輕追究現(xiàn)象。部分安全規(guī)制機(jī)構(gòu)與建筑企業(yè)規(guī)制合謀，隱瞞安全事故，謀求小集團(tuán)利益最大化，喪失規(guī)制責(zé)任心，不能做到嚴(yán)格依法監(jiān)督。在規(guī)制機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)不足，對建筑安全規(guī)制不利的條件下，建筑安全規(guī)制部門缺乏履行規(guī)制責(zé)任的有效激勵(lì)，從而，規(guī)制者與被規(guī)制者“同流合污”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

4．完善中國建筑安全規(guī)制體制的對策

針對中國建筑安全規(guī)制體制存在的問題，通過借鑒發(fā)達(dá)國家建筑安全規(guī)制的先行經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國體制約束，可以考慮從以下幾個(gè)方面完善中國建筑安全規(guī)制體制。

(1)健全建筑業(yè)安全法規(guī)體系，建立具有系統(tǒng)性與時(shí)效性的建筑安全法律法規(guī)體系

建筑安全法規(guī)體系是各級建筑安全規(guī)制機(jī)構(gòu)執(zhí)法的依據(jù)，針對當(dāng)前建筑安全法規(guī)存在的問題，中國應(yīng)結(jié)合已頒布實(shí)施的《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》和《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》等法律、條例，盡早出臺與上述法規(guī)相配套，便于操作的部門規(guī)章、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等法規(guī)性文件。此外，要與時(shí)俱進(jìn)，修訂《中華人民共和國建筑法》等法規(guī)中不合時(shí)宜，落后的有關(guān)規(guī)定，并按照技術(shù)進(jìn)步要求制定新的安全標(biāo)準(zhǔn)。通過以上來切實(shí)發(fā)揮法律法規(guī)在建筑安全規(guī)制中的準(zhǔn)則作用。通過建立具體、明確和可操作性強(qiáng)的建筑安全法規(guī)體系，明確各級建筑安全規(guī)制機(jī)構(gòu)具體的規(guī)制職責(zé)和行為程序，有效地保證國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在法律規(guī)定下各司其職地開展建筑安全規(guī)制工作。

(2)改革建筑安全規(guī)制機(jī)構(gòu)，明晰規(guī)制主體責(zé)任

通過前面美國、英國、日本的經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，建筑安全規(guī)制機(jī)構(gòu)隸屬于綜合性安全規(guī)制機(jī)構(gòu)之下，這種規(guī)制機(jī)構(gòu)配置方式可以集中有利資源，充分利用安全規(guī)制的一般經(jīng)驗(yàn)。國際經(jīng)驗(yàn)表明，實(shí)行綜合規(guī)制下分業(yè)規(guī)制模式，可以節(jié)約規(guī)制成本，提高規(guī)制效率。因此，中國建筑安全規(guī)制體制重建的一個(gè)重要工作是轉(zhuǎn)變當(dāng)前多重規(guī)制模式，進(jìn)一步明晰住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與國家安全監(jiān)督管理總局的責(zé)任，可以將建筑安全規(guī)制責(zé)任劃入國家安全監(jiān)督管理總局，這樣一方面可以充實(shí)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的行業(yè)宏觀調(diào)控職能，另一方面可以發(fā)揮國家安全監(jiān)督管理總局安全規(guī)制經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)安全規(guī)制的“范圍經(jīng)濟(jì)”。

(3)擴(kuò)大建筑安全規(guī)制的范圍，實(shí)現(xiàn)普遍的全行業(yè)安全規(guī)制

結(jié)合中國地區(qū)發(fā)展不平衡，各地區(qū)面臨的建筑安全問題和擁有的規(guī)制資源不同的特點(diǎn)，應(yīng)該允許各地區(qū)根據(jù)自身實(shí)際情況建立健全地方建筑安全規(guī)制法規(guī)和安全規(guī)制機(jī)構(gòu)。通過立法明確地方政府在建筑安全規(guī)制中的法律地位，樹立地方安全規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。建立縣級以下建筑安全規(guī)制機(jī)構(gòu)，落實(shí)地方規(guī)制機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)，充實(shí)地方建筑安全規(guī)制人員，提高地方規(guī)制隊(duì)伍的素質(zhì)。合理解決地方建筑安全規(guī)制機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)不足問題。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建筑安全規(guī)制，建立健全村鎮(zhèn)農(nóng)房建筑安全規(guī)制體系，切實(shí)加強(qiáng)對村鎮(zhèn)建筑工程的安全規(guī)制和服務(wù)力度。

(4)完善建筑安全規(guī)制監(jiān)督機(jī)制，積極發(fā)揮社會性組織的監(jiān)督作用

一方面，通過制定建筑安全生產(chǎn)規(guī)制程序性方面的規(guī)定，使安全規(guī)制過程透明可信，減少規(guī)制俘獲的可能性；另一方面，通過多種手段給予建筑安全規(guī)制人員有效激勵(lì)，履行規(guī)制責(zé)任，增大規(guī)制俘獲的個(gè)人成本。在對規(guī)制者規(guī)制方面，社會性組織可以發(fā)揮極其重要的作用，相關(guān)組織可以通過參與有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定、規(guī)制結(jié)果的審查及對規(guī)制措施實(shí)施的監(jiān)督等活動，最大程度上減少“規(guī)制失靈”的可能性。お

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（責(zé)任編輯：王秀中）