尹鴻偉

“盡管只是實驗失敗，但推倒重來怎么說也是令人尷尬的?！敝貞c市一名農(nóng)業(yè)官員的這句話，是針對此前重慶進行的“股田制公司”改革被中央叫停而說的。這位官員還告訴記者，現(xiàn)在，重慶市又重新開始了新的嘗試，但目標仍然是土地流轉(zhuǎn)?！昂唵吸c說，就是改為進行農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)?！?/p>

“土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)村其實早就出現(xiàn)，并且一直存在，愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民往往是有其他謀生方式的群體，而只能靠土地生存的農(nóng)民是不可能流轉(zhuǎn)土地的。前者對土地的生存依賴已經(jīng)很小，后者沒有土地則不能生存?！比A中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰說。

無論城市發(fā)展、農(nóng)民生活，企業(yè)投資還是商業(yè)活動，土地資源都是基礎(chǔ)。重慶大學(xué)可持續(xù)發(fā)展研究院副院長蒲勇健認為，“土地在中國歷來不僅僅是個經(jīng)濟問題，更是個政治問題。從重慶土改的命運，就能窺探出未來中國土地政策的走向?！?/p>

不能再前進

重慶市在獲批為“國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合試驗區(qū)”后的2007年7月，出臺了《服務(wù)重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實施意見》，其中“允許以農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)出資入股”最引各界關(guān)注?！兑庖姟贩Q，支持當(dāng)?shù)靥剿鬓r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式，在農(nóng)村土地承包期限內(nèi)、不改變土地用途的前提下，允許以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資入股設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社，及在條件成熟的地區(qū)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資入股設(shè)立有限責(zé)任公司和獨資、合伙等企業(yè)的試點工作。

這種以工商登記將土地權(quán)益正式轉(zhuǎn)化為資本的試驗開了國內(nèi)先河，被形象地稱為“股田制公司”。事實上，重慶的“股田制公司”在《意見》出臺前已經(jīng)“未登記出現(xiàn)”。國家開發(fā)銀行重慶分行透露，截至2007年5月，重慶市已有35家以土地入股的農(nóng)民公司，涉及柑橘、花椒種植和生豬養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目：同時，重慶市財政局也從涉農(nóng)資金中拿出部分給予補貼。

但是，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在重慶調(diào)研后，卻緊急叫停了“股田制公司”的推進，專家們提出以下?lián)鷳n：首先，土地承包經(jīng)營權(quán)八股后，一旦經(jīng)過股權(quán)轉(zhuǎn)讓，則非農(nóng)村集體成員也可能獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，這與現(xiàn)行的土地承包制度發(fā)生沖突；其次，一旦入股企業(yè)破產(chǎn)，土地則可能用于償還債務(wù)，農(nóng)民面臨失地風(fēng)險；還有，按照《公司法》規(guī)定，公司股東不超過50人，而農(nóng)地入股的公司股東大多超過百人。這些可能出現(xiàn)的情況，都與現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》沖突，

“重慶土地入股實際上就是一種以農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)為資本的投資行為，而投資本身就是有風(fēng)險的?！敝貞c大學(xué)可持續(xù)發(fā)展研究院副院長蒲勇健說。其實，在《意見》發(fā)布的同時，有關(guān)部門也強調(diào)，雖然允許農(nóng)民以承包地經(jīng)營權(quán)入股，但有兩個前置條件：一是經(jīng)區(qū)縣人民政府批準；二是在條件成熟的地區(qū)開展。“從某種意義上講，農(nóng)民辦的‘土地股份公司只準成功，不許失敗?！?/p>

蒲勇健認為：“這些措施是繼減免賦稅、提高農(nóng)產(chǎn)品價格等方法后，增加農(nóng)民收入的一種良好嘗試。遺憾的是，重慶試驗只是在土地管理與使用的方式上發(fā)生了變化，并沒有突破土地產(chǎn)權(quán)的大關(guān)，即土地是農(nóng)民基本財產(chǎn)的問題還沒有得到法律確認，仍然僅僅是一種生產(chǎn)資料?！?/p>

現(xiàn)在看來，蒲勇健與中央政府的專家都在擔(dān)心，所不同的是，蒲勇健希望“往前走，突破土地產(chǎn)權(quán)的大關(guān)”，后者卻是“不能再前進，必須停下來”。

華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰對失地風(fēng)險的擔(dān)憂非常認同。他認為，以賣斷若干年承包經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)的土地流轉(zhuǎn)，事實上是一種不可逆的土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去獲得一些現(xiàn)金后進城，這些進城農(nóng)民事實上不再可能回到村莊，因為他們已經(jīng)不再能隨時取回已經(jīng)流轉(zhuǎn)出去的土地承包經(jīng)營權(quán)了。“例如最近經(jīng)濟大蕭條引發(fā)大量企業(yè)破產(chǎn)，大量農(nóng)村打工者不得不回家，如果他們沒有了土地作為退路，后果很難想象?！?/p>

戴著鐐銬跳舞

“股田制改革”被叫停，在相關(guān)報告上，溫家寶總理批示要求先行實施“股田改革”的省市要探索以土地入股發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社。

“這樣的消息對于重慶市的官員們不亞于晴天霹靂，辛苦了很長時間，沒有想到是這樣的結(jié)果，而且是中央命令。”重慶市一名國土官員透露，“參與前期‘股田制公司改革嘗試的官員都急了，而在農(nóng)民層面反應(yīng)倒不大，因為工作怎么做，他們都是聽政府的?！?/p>

一些人擔(dān)心，早在上個世紀5C年代，合作社就已經(jīng)出現(xiàn)過，還成為人民公社的“重要構(gòu)成部分”，而人民公社實驗給中國農(nóng)民、中國社會帶來的災(zāi)難，上點年紀的人都不堪回首。于是，國家級的專家努力解釋：這一次的合作社與人民公社時代的合作社不同，“前者是基于農(nóng)民的現(xiàn)實需要，后者則是政府強行推進的產(chǎn)物”、“現(xiàn)行的專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，以同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者，利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟組織”。

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》已于2007年7月1日起實施。從2002年至2007年底，重慶市已加入“兩社一會”(專業(yè)合作社、綜合服務(wù)社、專業(yè)協(xié)會)的農(nóng)戶達到143萬戶，占重慶市714.9萬農(nóng)戶的20％，農(nóng)戶年增收500元以上。

按照中央部署，重慶市農(nóng)委已經(jīng)起草并經(jīng)重慶市政府常委會通過了《關(guān)于開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)入股，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社的決定》，目前已報國務(wù)院待批。按照該《決定》，重慶擬發(fā)展的農(nóng)民專業(yè)合作社，有股權(quán)單一，生產(chǎn)要素合作、股份混和，股權(quán)轉(zhuǎn)租及股份參與五種模式。重慶當(dāng)?shù)匾幻r(nóng)業(yè)官員認為，上述模式估計可以避免土地承包經(jīng)營權(quán)入股所帶來的違背法律法規(guī)的情況，也可避免農(nóng)民失地，其最大的特點是“保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)”。

“既然‘股田制改革被叫停，那么已經(jīng)初具基礎(chǔ)的‘農(nóng)民專業(yè)合作社將會成為重慶市的下一個發(fā)展方向?！敝貞c市一名政府學(xué)者表示。但目前幾乎沒有官員愿意出面證實。

上述那名農(nóng)業(yè)官員提供了相對清晰的答案：“承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，承包權(quán)永遠掌握在農(nóng)戶手中，可以解決非農(nóng)村集體成員獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，同時也可避免兩權(quán)集中導(dǎo)致的農(nóng)民失地問題?！钡硗庵档藐P(guān)注的是，盡管《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定，金融機構(gòu)要為農(nóng)民專業(yè)合作社提供多渠道的資金支持，但現(xiàn)實情況是，因為土地經(jīng)營權(quán)是個虛擬的東西，金融機構(gòu)仍然不愿貸款，合作社的融資渠道依然不暢。

蒲勇健也表示，農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社不能解決土地上的所有問題，如果重慶市僅靠技術(shù)性改革注定將不會成功，可能會形成所有人都在參加，但是最后所有人都不想管，也管不了。他說：“我曾經(jīng)也熱切關(guān)注過‘股田制公司的情況，覺得其并非一無是處。股田制有它的優(yōu)點，應(yīng)該可以和農(nóng)業(yè)合作社并存，如果目前的法律上有阻礙，為什么不考慮修改《公

司法》等法律內(nèi)容呢?”

顯然，中國的土地改革必然涉及現(xiàn)行《憲法》、《土地管理法》，《土地承包法》、《擔(dān)保法》，《物權(quán)法》等，可以說都在限制著重慶土改，令其不得不“戴著鐐銬跳舞”。

“又想改革，又怕風(fēng)險，尤其是害怕農(nóng)民失去土地，這就成了改革的悖論?！逼延陆≌f，“像西班牙，意大利這些農(nóng)業(yè)比重大的發(fā)達國家，中國本來可以向其學(xué)習(xí)，但最后仍然有一個關(guān)鍵問題無法逾越，即他們的土地是私有的，農(nóng)民的自主性很強，可以隨時選擇加入或者退出。眾所周知，中國農(nóng)民的情況完全不一樣?！?/p>

土地交易的未來

2008年10月19日，《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》正式發(fā)布，該《決定》在明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變的同時，還提出，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包，出租、互換，轉(zhuǎn)讓，股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營；有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶，家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。

不過該《決定》也強調(diào)，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。

盡管重慶的“股田制公司”實驗遭遇挫折，但是農(nóng)民土地交易權(quán)擴大的腳步已經(jīng)無法停止，千方百計讓土地?zé)òl(fā)生機已經(jīng)成為不可阻擋的潮流。

2008年12月4日，重慶農(nóng)村土地交易所成立，除了重慶市黨政一把手，國土資源部副部長鹿心社也出席了掛牌儀式。一不過，此前已經(jīng)有地方先行一步。2008年10月13日，旨在“推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的合理流動、促進農(nóng)村資本的有序流轉(zhuǎn)”的成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所掛牌成立，為全國首例。成都市市委書記李春城和市長葛紅林一起為交易所揭牌，足見地方政府對于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的熱衷程度。

但賀雪峰則提醒說：“無論是產(chǎn)權(quán)交易所，還是土地交易所，我覺得都應(yīng)該對其經(jīng)營行為保持一種警惕，因為現(xiàn)在許多地方政府和官員為了財政收益，為了個人政績，都紛紛打土地的主意，并非真正對土地、對農(nóng)民的命運負責(zé)?！辟R雪峰透露，2008年10月初他在赴成都調(diào)研期間，自己為此問題“還與成都市委書記李春城有過激烈的討論”。他說：“農(nóng)村的土地?zé)o論走合作化道路，還是私有化道路，都不能忘記中國的國情，即擁有穩(wěn)定的土地制度是，必須的。因為差不多還有9億農(nóng)民無法馬上離開土地，中國的糧食安全問題并非聳人聽聞，所以對于那些肆無忌憚把土地變成旅游，房地產(chǎn)和工廠的牟利行為，我一直保持謹慎態(tài)度?！?/p>

2008年8月5日，國土資源部和重慶市政府已經(jīng)簽訂《推進城鄉(xiāng)綜合配套改革工作備忘錄》，一直對城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤試點持謹慎態(tài)度的國土資源部，將支持重慶探索集中使用土地整理專項資金，推動土地整理，并在此基礎(chǔ)上試驗城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，建設(shè)城鄉(xiāng)土地交易市場。據(jù)了解，這種土地交易市場將以城鄉(xiāng)建設(shè)用地轉(zhuǎn)換掛鉤交易為主，并擬將部分農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)納入其中，開展“四荒地”和林地等土地拍賣業(yè)務(wù)，相對市場化地進行城市建設(shè)用地指標和農(nóng)村建設(shè)用地指標的互換，以解決城市擴張過程中建設(shè)用地需求量難以解決的問題。

重慶直轄10年來。已經(jīng)有500萬農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)換，占用城市建設(shè)用地指標，同時也釋放出1 50萬畝農(nóng)村建設(shè)用地。依據(jù)這樣的數(shù)據(jù)計算，重慶市政協(xié)常委邱道持認為，“實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，重慶不僅可以解決城市建設(shè)用地缺乏問題，還可有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村建設(shè)用地用于復(fù)耕?！?/p>

據(jù)悉，正在修改的《土地管理法》仍保留了長期以來備受非議的政府征地制度，不過，十七屆三中全會之后，征地產(chǎn)生差價收益部分的分配制度可能會有所改變，因為城鄉(xiāng)建設(shè)用地轉(zhuǎn)換掛鉤交易頻繁之后，如何保障農(nóng)民的利益無疑將成為突出的問題。