衡南“旺城”之所以引發(fā)爭(zhēng)議，源于法治語境中早已有之的悖論：實(shí)踐中合理有效的并不一定是合法的，合理與合法在某些特定的情境中存在著錯(cuò)位：

[城事]

“無城縣”緣何煩惱不斷

自1952年7月置縣以來，湖南省衡南縣的縣址一直設(shè)在衡陽市石鼓區(qū)中山北路212號(hào)。搬遷之前，這個(gè)百萬人口大縣是湖南省唯一沒有縣城的縣。

1952年之前，衡南縣與衡陽市的另一大縣——衡陽縣同屬一縣，其辦公地址就設(shè)在衡陽市石鼓區(qū)。1952年兩縣分立，衡陽縣將縣城遷至他處，而衡南縣縣址則“原地不動(dòng)”，并一直延續(xù)至2003年。

以前的衡南縣并沒有嚴(yán)格意義上的縣域經(jīng)濟(jì)，農(nóng)業(yè)占據(jù)了絕大部分的比重，城鎮(zhèn)化率只有24％。沒有自己的縣城，大家生活消費(fèi)都在市區(qū)，各種稅收自然都交給了市區(qū)。如果一個(gè)縣連自己的縣城都沒有，推進(jìn)城鎮(zhèn)化從何談起?

由于縣城辦公地點(diǎn)設(shè)在衡陽市區(qū)，到衡南縣辦事的老百姓常常得坐上一兩個(gè)小時(shí)的車進(jìn)城，然后，還得在偌大的衡陽市區(qū)中尋找縣委、縣政府相關(guān)單位的辦公地點(diǎn)。

經(jīng)過數(shù)十年的醞釀、規(guī)劃和建設(shè)，衡南新縣城1996年選址、1998年報(bào)湖南省政府批準(zhǔn)，2003年12月25日從衡陽市區(qū)搬遷至云集鎮(zhèn)，縣城搬遷“圓了幾代人的夢(mèng)”。

衡南新縣城搬遷之后所面臨一個(gè)突出問題是：城是搬過來了，人氣卻沒有旺起來。由于大部分職工仍住在衡陽市區(qū)，每天在云集和市區(qū)之間做“鐘擺式”運(yùn)動(dòng)，不僅身心疲憊，而且公車、班車接送成本高，公務(wù)員上班遲到、早退，縣城第三產(chǎn)業(yè)冷清等一系列問題也隨之出現(xiàn)。

為“做旺”新縣城，衡南縣要求副科實(shí)職以上干部帶頭入住新縣城，“干部入住縣城情況與考核任用掛鉤”，實(shí)施了以“搬人、搬家、搬心”為內(nèi)容的“三搬”工程。衡南縣把“三搬”工程作為考察干部以及年終班子考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容，凡未按要求完成住宅建設(shè)及搬遷入住的單位，年終考核實(shí)施一票否決，主要負(fù)責(zé)人引咎辭職。

[點(diǎn)評(píng)]

劉湘琛(湖南師范大學(xué))

對(duì)于衡南“三搬工程”的解讀，首先需要從社會(huì)實(shí)踐的角度去考量這一行政行為的實(shí)踐合理性，才可將此問題的探討引向深入。應(yīng)該說，衡南縣出臺(tái)的這一舉措，并非不是基于公共利益的理性思考，細(xì)究這一舉措出臺(tái)的經(jīng)過，我們不難發(fā)現(xiàn)其中也體現(xiàn)著衡南縣的一種“實(shí)踐理性”。

其一，就公共管理的角度而言，“三搬”政策夯實(shí)了縣治的組織與機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)。“三搬”政策實(shí)施后，反饋而來的信息是，以前“老百姓來辦事經(jīng)常找不到人，現(xiàn)在這種情況好多了。”

其二，拉動(dòng)了新縣城的內(nèi)需，帶動(dòng)了新縣城的城鎮(zhèn)化建設(shè)。就政策實(shí)施的實(shí)際效果而言，新縣城的人氣確實(shí)已被“做旺”，后續(xù)的發(fā)展前景應(yīng)該更為樂觀。

第三，此項(xiàng)政策的出臺(tái)具備相應(yīng)的民意基礎(chǔ)。一項(xiàng)政策是否符合群眾需要，是否具有民意基礎(chǔ)，是決定其實(shí)踐合理性的重要依據(jù)。據(jù)報(bào)道，這一政策肇始于2008年7月湖南開展的解放思想大討論活動(dòng)。由衡南縣解放思想活動(dòng)辦公室牽頭策劃的“找差距、求良策、促發(fā)展”的獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策活動(dòng)，面向社會(huì)各界發(fā)放問卷調(diào)查表2000余份，不少干部群眾向縣委、縣政府建議，要求機(jī)關(guān)干部入住縣城，拉動(dòng)縣城經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，縣委指派3個(gè)小組分別到各單位進(jìn)行專題調(diào)研，聽取機(jī)關(guān)干部意見。在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，縣委常委經(jīng)過三次集體討論，研究出臺(tái)了《加快住宅建設(shè)及‘三搬工程的有關(guān)規(guī)定》，進(jìn)而開始實(shí)施這一“三搬”工程。

因而，現(xiàn)在的問題就轉(zhuǎn)化為：具有正當(dāng)?shù)臎Q策意圖和良好實(shí)踐效果的政策，是否經(jīng)得起合法性的拷問?

[城事]

實(shí)踐合理性能否經(jīng)得起拷問

為提升新縣城人氣的“旺城”之舉，把衡南縣推向了輿論的風(fēng)口浪尖。當(dāng)?shù)匾晃徊辉竿嘎缎彰墓珓?wù)員認(rèn)為，“三搬”政策的有關(guān)規(guī)定等于是對(duì)公務(wù)員8小時(shí)之外的時(shí)間進(jìn)行了約束，“住哪不住哪，我們應(yīng)該有選擇的自由，連這一點(diǎn)都進(jìn)行硬性規(guī)定就顯得有些過頭了?！?/p>

湖南省一位專家指出，此舉為拉動(dòng)新縣城經(jīng)濟(jì)、文化等方面的發(fā)展，其出發(fā)點(diǎn)是合理的。但是，對(duì)公務(wù)員的居住地點(diǎn)進(jìn)行硬性規(guī)定則有待商榷。衡南縣完全可以通過嚴(yán)格上下班紀(jì)律來引導(dǎo)公務(wù)員自己選擇居住點(diǎn)。比如執(zhí)行嚴(yán)格的考勤制度，規(guī)定對(duì)遲到、早退人員進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，在這樣的規(guī)定下，一些住所距縣城較遠(yuǎn)的公務(wù)員就會(huì)進(jìn)行權(quán)衡，為了按時(shí)上下班，他們可能會(huì)自己搬到縣城來住。同時(shí)，還可用建單位住房、完善配套設(shè)施等把公務(wù)員吸引過來。

[點(diǎn)評(píng)]

劉湘琛(湖南師范大學(xué))

衡南“三搬工程”飽受爭(zhēng)議原因在于，它對(duì)公務(wù)員居住狀況作了硬性規(guī)定。在依法治國的語境之中，關(guān)于公民權(quán)利有一個(gè)最基本的表述即“法無明文規(guī)定不禁止”。也就是說，如果法律沒有對(duì)公民的某種行為做出禁止性規(guī)定，應(yīng)推定該行為合法。換言之，政府若需對(duì)公民的居住自由等基本權(quán)利進(jìn)行限制，必須有明確的法律上的根據(jù)。

而與此相對(duì)應(yīng)，在政府行政管理領(lǐng)域卻實(shí)行相反的原則，即“法無明文規(guī)定不授權(quán)”。其要旨為，政府的具體行政行為必須符合法律的原則及規(guī)范，不得與法律相抵觸。因而，在本案例中，“三搬”工程被人質(zhì)疑的核心問題則是，政府部門對(duì)公務(wù)員的居住地做出硬性限制，是否有法律上的依據(jù)?其合法性根據(jù)何在?

實(shí)際上，上述問題源于法治語境中一個(gè)早已有之的悖論：實(shí)踐中合理有效的并不一定是合法的，合理與合法在某些特定的情境中存在著錯(cuò)位。由此，對(duì)本案例的思考也將被引向一個(gè)更為基本的價(jià)值層面：依法行政的真正價(jià)值何在?

令人深思的是，該政策的出臺(tái)并非沒有民意基礎(chǔ)，也并非沒有經(jīng)過相應(yīng)的民主程序，但為何最終仍是一份有合法性缺陷的規(guī)范性文件?

這實(shí)際上涉及到“少數(shù)人”權(quán)利的保護(hù)問題。我們并不否認(rèn)讓公務(wù)員入住新縣城有可能是大多數(shù)衡南人民的共同意愿，但在這里，被直接波及的“少數(shù)人”——公務(wù)員的合法權(quán)利也不宜用“少數(shù)服從多數(shù)”的民主原則和程序加以抹殺。其實(shí)只要縣委縣政府嚴(yán)格辦公紀(jì)律，加快生活配套設(shè)施的建設(shè)，應(yīng)該能夠引導(dǎo)大多數(shù)公務(wù)員自發(fā)入住新縣城，而無需以犧牲法治原則和公務(wù)員的居住自由為代價(jià)。

當(dāng)前，領(lǐng)導(dǎo)干部必須思考的一個(gè)新的課題是：作為決策者，在社會(huì)利益日益錯(cuò)綜復(fù)雜的今天，如何借助民主程序的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“多數(shù)人”和“少數(shù)人”合法利益的雙贏，真正做到依法行政與以人為本的統(tǒng)一。這才是衡南個(gè)案所折射出來的普遍意義。

[追問]

喬叟(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué))

地方官為何愛折騰

近些年來，因房屋拆遷所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)矛盾此起彼伏，為了緩和地方政府與被拆遷入之間的關(guān)系，一些地方政府不得不暫緩房屋拆遷，轉(zhuǎn)而通過擴(kuò)大城市規(guī)模，達(dá)到汲取財(cái)政的目的。在這樣的大背景下，許多中西部地區(qū)的老城鎮(zhèn)附近，都有大片的新城區(qū)。這些新城區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較高，投資規(guī)模巨大，但是由于各項(xiàng)配套設(shè)施不齊全，生活極為不便，所以，很難吸引當(dāng)?shù)鼐用窬幼　Ｒ恍┑胤近h政部門實(shí)施所謂的“行政主導(dǎo)”政策，優(yōu)先將黨政機(jī)關(guān)遷移到新城區(qū)，希望以此來聚集人氣。衡南縣出臺(tái)政策，要求副科級(jí)以上黨政干部入住新城區(qū)的做法并非孤本。

強(qiáng)迫干部搬到新縣城居住，只是問題的表象。問題的核心就在于，實(shí)行分稅制改革之后，地方政府已經(jīng)沒有了持續(xù)有效汲取財(cái)政的能力。除了房地產(chǎn)業(yè)之外，很難通過其他的方式在短時(shí)期內(nèi)增加地方財(cái)政收入。

衡南“三搬工程”實(shí)際上是動(dòng)用行政力量，刺激消費(fèi)?，F(xiàn)在新縣城已經(jīng)建成，除了投入使用之外，似乎沒有其他的解決方案。走遍全國，這種現(xiàn)象并非衡南縣獨(dú)有，只不過該縣在“經(jīng)營”新城區(qū)的過程中，操之過急。假如和風(fēng)細(xì)雨，假如循序漸進(jìn)，相信此類問題不會(huì)引起廣泛爭(zhēng)議。

按照官場(chǎng)規(guī)律，一個(gè)新問題的解決，會(huì)產(chǎn)生數(shù)個(gè)新的問題。對(duì)當(dāng)?shù)馗笨萍?jí)以上官員來說，今后在決策的過程中應(yīng)當(dāng)反躬自問，面對(duì)不合理的政策方案，是應(yīng)該通過合法的程序加以阻攔，還是明哲保身，得過且過呢?