地方性法規(guī)缺乏民意基礎(chǔ)，法律規(guī)則不能隨著形勢(shì)的發(fā)展而改變，再加上傳統(tǒng)的行政服務(wù)模式，使得本來(lái)應(yīng)該產(chǎn)生良好社會(huì)效益的法律規(guī)則，變得不尷不尬。

“養(yǎng)狗新政”虎頭蛇尾

[城市·城事]

為了給城市的養(yǎng)狗者立下規(guī)矩，鄭州市推出聲勢(shì)浩大的“養(yǎng)狗新政”。

據(jù)新華網(wǎng)報(bào)道，在大幕開(kāi)啟之前，鄭州市城市管理部門(mén)進(jìn)行了一系列扎實(shí)的準(zhǔn)備工作：組團(tuán)前往北京、上海、杭州、蘇州、西安、嘉興……考察學(xué)習(xí)當(dāng)?shù)卣畬?duì)城市養(yǎng)犬的管理經(jīng)驗(yàn)；《鄭州市城市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》被立法部門(mén)通過(guò)后，開(kāi)始在當(dāng)?shù)孛襟w集中宣傳具體內(nèi)容；管理部門(mén)負(fù)責(zé)人做客當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)站解答網(wǎng)友提問(wèn)；組建打狗隊(duì)伍，購(gòu)買(mǎi)先進(jìn)打狗器械；成立養(yǎng)犬辦公室，開(kāi)通養(yǎng)犬網(wǎng)站。整個(gè)過(guò)程相當(dāng)熱鬧，幾乎每一項(xiàng)舉措都引起了廣泛關(guān)注。

為體現(xiàn)依法行政，鄭州市人大常委會(huì)于2007年6月通過(guò)《鄭州市城市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》，其中，諸如養(yǎng)犬第一年應(yīng)當(dāng)繳納600元管理服務(wù)費(fèi)，以及違反相應(yīng)條款者最高可能受到兩萬(wàn)元罰款，甚至被追究刑事責(zé)任的規(guī)定，在社會(huì)上引起極大震動(dòng)。鄭州大街小巷的流浪狗突然間增加了許多；有的市民忍痛割?lèi)?ài)，把飼養(yǎng)了多年的名犬賤賣(mài)或者送人。

2007年10月27日上午，在鄭州市綠城廣場(chǎng)，數(shù)十輛行政執(zhí)法車(chē)和數(shù)百名執(zhí)法人員排列整齊，打響了鄭州市大規(guī)模整治非法養(yǎng)犬的“第一槍”。當(dāng)天，執(zhí)法人員對(duì)著媒體的鏡頭，向市民展示了類(lèi)似美國(guó)科幻電影《鐵甲威龍》中進(jìn)攻性武器的專(zhuān)業(yè)打狗設(shè)備，包括防護(hù)服、網(wǎng)槍、鐵籠和電警棍。防護(hù)服由護(hù)胸、護(hù)肩、護(hù)手、護(hù)腿、護(hù)膝、護(hù)腳等部分組成，質(zhì)地為高強(qiáng)度功能塑料，重量達(dá)8.5公斤。這一舉措立即讓許多養(yǎng)狗者心驚膽戰(zhàn)，注冊(cè)登記犬只的數(shù)量直線上升。

但是，“養(yǎng)狗新政”實(shí)施一年后，鄭州市市政管理執(zhí)法局的統(tǒng)計(jì)顯示，鄭州市僅有約1.8萬(wàn)戶為自己的狗依法繳納管理服務(wù)費(fèi)，并注冊(cè)登記。根據(jù)鄭州市養(yǎng)犬辦公室統(tǒng)計(jì)，鄭州市區(qū)共有狗約5萬(wàn)只。也就是說(shuō)，目前，鄭州市仍然有60％的犬只處于非法狀態(tài)。但一些機(jī)構(gòu)估計(jì)市區(qū)各類(lèi)犬只接近10萬(wàn)只。

如今的鄭州，無(wú)論街道庭院，還是廣場(chǎng)公園，不時(shí)可以看到大大小小的狗低頭亂串。按照養(yǎng)犬條例規(guī)定，廣場(chǎng)公園、游園商場(chǎng)等公共場(chǎng)所是明令禁止各類(lèi)犬只出入的，一些鍛煉的老人、玩耍的兒童，不得不遠(yuǎn)遠(yuǎn)地躲開(kāi)大搖大擺的烈性犬只，而這些地方幾乎見(jiàn)不到執(zhí)法人員的蹤影。

這似乎和鄭州市實(shí)施“養(yǎng)狗新政”的初衷南轅北轍，也讓眾多守法者對(duì)執(zhí)法者和管理者感到失望。

然而，負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作的鄭州市市政管理執(zhí)法局共12位正副局長(zhǎng)，為何管不好一只狗?

播下龍種收獲跳蚤

[變形記](méi)

“養(yǎng)狗新政”實(shí)施伊始，各種質(zhì)疑的聲音就不絕于耳，焦點(diǎn)之一就是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。新條例規(guī)定，養(yǎng)犬應(yīng)當(dāng)繳納管理服務(wù)費(fèi)。管理服務(wù)費(fèi)為每只犬第一年600元，以后每年200元。一些百姓認(rèn)為，辦理一個(gè)第二代身份證也就幾十元，給狗注冊(cè)登記為什么要這么貴?

“從目前情況看，我感到自己上當(dāng)了?！编嵵菔忻癫涛滠娬f(shuō)，“條例正式實(shí)施不久，我就牽著狗去交錢(qián)登記。當(dāng)時(shí)朋友就笑話我。后來(lái)，政府組建打狗隊(duì)，配備打狗器械，我身邊曾抱著僥幸心理的朋友，感到政府動(dòng)真格的了，也都陸續(xù)交錢(qián)登記?，F(xiàn)在大家都后悔?！?/p>

與眾多市民對(duì)“養(yǎng)狗新政”的效果表示不滿所不同的是，鄭州市市政管理執(zhí)法局卻比較滿意。該局政策法規(guī)處處長(zhǎng)賀大文就認(rèn)為，“我們的工作效果是可以的。比預(yù)想的還要好。后期辦證人數(shù)下降，主要是一部分沒(méi)有辦證的人笑話辦證的人，也有人持觀望態(tài)度或者心理不平衡。執(zhí)法只是一種補(bǔ)充手段，關(guān)鍵還是靠自我約束。個(gè)人不約束，再多的警察也無(wú)濟(jì)于事。”

其實(shí)，早在10年前，鄭州市立法機(jī)關(guān)就曾通過(guò)一個(gè)《鄭州市限制養(yǎng)犬條例》，其中規(guī)定：養(yǎng)犬注冊(cè)登記費(fèi)用每只狗3000元，年審500元。據(jù)介紹，舊條例正式實(shí)施的當(dāng)年，鄭州市大約有800戶為自家的狗繳納了管理費(fèi)，進(jìn)行注冊(cè)登記。但是，2000年至2006年的7年間，鄭州市卻只有約100只狗辦理了注冊(cè)登記。一些遵守法規(guī)向城市管理部門(mén)繳納了數(shù)千元管理費(fèi)的守法者后悔不已。

在這期間，鄭州市的執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)，經(jīng)歷了兩次機(jī)構(gòu)調(diào)整。2004年7月，當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)城市養(yǎng)犬管理的鄭州市公用事業(yè)局和鄭州市市政管理局合并。如今，相關(guān)人員談起舊條例為何“播下的是龍種，收獲的是跳蚤”時(shí)，彼此都把“工作不力，效果不好”的帽子扣到對(duì)方頭上，然后大談本部門(mén)當(dāng)年的工作業(yè)績(jī)。

2008年6月，鄭州市市政管理局和鄭州市城市管理行政執(zhí)法局合并，組建鄭州市市政管理執(zhí)法局。合并后的鄭州市市政管理執(zhí)法局共有1名局長(zhǎng)，11名副局長(zhǎng)。如果加上黨委委員、調(diào)研員等職務(wù)，鄭州市行政執(zhí)法管理局的領(lǐng)導(dǎo)近30名，難道還是管不好一只狗?

[點(diǎn)評(píng)]

鄭州市的立法機(jī)關(guān)和城市管理部門(mén)，一直試圖建立一種他們認(rèn)為合理的“養(yǎng)狗秩序”，將收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和懲罰措施寫(xiě)進(jìn)法規(guī)。然而，歷史驚人的相似。10年后，版本幾乎雷同的鬧劇又在鄭州上演。

對(duì)此，有學(xué)者發(fā)表評(píng)論認(rèn)為，鄭州的“養(yǎng)狗新政”屬于城市管理中典型的“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法，即所謂的“集中整頓、統(tǒng)一行動(dòng)”，缺乏長(zhǎng)效的管理機(jī)制和管理方式，注定難以達(dá)到持久良好的效果。

面對(duì)興師動(dòng)眾的“養(yǎng)狗新政”實(shí)施一年后的效果，有市民認(rèn)為，“養(yǎng)狗新政”耗費(fèi)了財(cái)政資金，同時(shí)向養(yǎng)犬者收取費(fèi)用，但是實(shí)施效果卻十分有限，這反映出城市管理的能力和水平，甚至有借機(jī)攬權(quán)和斂財(cái)?shù)南右伞?/p>

河南省政法干部管理學(xué)院副教授馬明華認(rèn)為，鄭州市實(shí)施“養(yǎng)狗新政”，說(shuō)明城市管理者已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了對(duì)城市養(yǎng)犬加以約束和規(guī)范的重要性，而且通過(guò)立法的方式，將管理者相應(yīng)的權(quán)力合法化。但是，城市管理不是收錢(qián)辦證。管理者的初衷可能是善意的，但是制度和法令應(yīng)該明晰政府的責(zé)任，如果沒(méi)有管理好，誰(shuí)應(yīng)該負(fù)責(zé)?

走出公共決策的錯(cuò)誤思維定勢(shì)

[路徑]

喬新生(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)社會(huì)發(fā)展研究中心主任)

《鄭州市城市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例))是一個(gè)非常典型的例子。這項(xiàng)地方性法規(guī)要求居民養(yǎng)犬必須繳納600元管理服務(wù)費(fèi)，最高罰款達(dá)20000元，情節(jié)嚴(yán)重的還要被追究刑事責(zé)任。行政和刑事處罰不可謂不嚴(yán)厲，但是，由于缺乏民意基礎(chǔ)，從一開(kāi)始就陷入窘境——如果強(qiáng)行執(zhí)法，必然要配備大量的執(zhí)法人員；如果選擇性執(zhí)法，必然會(huì)引起行政相對(duì)人的不滿。最終實(shí)施的結(jié)果是，部分市民由于奉公守法而付出了巨大的代價(jià)，絕大多數(shù)市民由于選擇逃避法律規(guī)則，而節(jié)省了相關(guān)費(fèi)用。

俗話說(shuō)“打狗看主人”。在制定有關(guān)限制寵物飼養(yǎng)的地方性法規(guī)的時(shí)候，立法機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取“主人”的意見(jiàn)。人大代表在審議有關(guān)法律規(guī)則的時(shí)候，必須小心翼翼，充分聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。鄭州市試圖解決城市狗患問(wèn)題，可是沒(méi)有想到，在執(zhí)

行過(guò)程中，卻出現(xiàn)了非常嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題——那些依法繳納管理服務(wù)費(fèi)的居民，得不到有效的服務(wù)；而沒(méi)有繳納管理服務(wù)費(fèi)的居民，卻意外地從違法行為中獲取“相對(duì)收益”。政府官員言之鑿鑿，城市狗患卻依然普遍。由于政府選擇性執(zhí)法，奉公守法的居民憤憤不平，而不遵守規(guī)則的市民卻暗自慶幸。

法律規(guī)則與其他社會(huì)規(guī)范一樣，存在邊際效用問(wèn)題。當(dāng)一個(gè)法律規(guī)則的邊際效用越來(lái)越小，很難達(dá)到預(yù)期效果時(shí)，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改規(guī)則或者重新制定法律規(guī)范。如果堅(jiān)守不合時(shí)宜的法律規(guī)則，那么，非但不能維護(hù)法律規(guī)范的尊嚴(yán)，反而會(huì)損害制定機(jī)關(guān)的公信力。假如鄭州市人大常委會(huì)面對(duì)洶涌而來(lái)的反對(duì)意見(jiàn)，采取果斷措施，廢除或者修改關(guān)于養(yǎng)犬的管理規(guī)定，那么，就可以有效地避免各種紛擾，減少不必要的麻煩?？墒牵钊烁械竭z憾的是，行政執(zhí)法主體發(fā)生變化，而地方性法規(guī)依舊，結(jié)果導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)關(guān)相互扯皮的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，關(guān)于養(yǎng)狗的地方性法規(guī)幾乎成為一紙空文。

辦理寵物證，是許多國(guó)家和地區(qū)普遍采用的辦法。但是，這項(xiàng)規(guī)定對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人都有非常嚴(yán)格的素質(zhì)要求。如果執(zhí)法機(jī)關(guān)不能有效地執(zhí)行法律規(guī)則，這項(xiàng)法規(guī)就會(huì)流于形式；如果行政相對(duì)人缺乏主動(dòng)遵守法律規(guī)則的積極性，就會(huì)人為地增加執(zhí)法的成本。當(dāng)今各個(gè)國(guó)家的普遍做法是，千方百計(jì)地降低飼養(yǎng)寵物管理費(fèi)用，由政府出資提供專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)，從而使居民樂(lè)意接受政府的管理，政府也可以通過(guò)專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)，拉近與市民之間的距離。

從根本上說(shuō)，政府與市民之間不應(yīng)該是緊張的對(duì)立關(guān)系，而應(yīng)該是相互依存的關(guān)系。假如行政機(jī)關(guān)把行政相對(duì)人看作是對(duì)手，那么，在立法和執(zhí)法的過(guò)程中就會(huì)不斷地出現(xiàn)“貓捉老鼠”的游戲，市民就會(huì)經(jīng)常性地游走在法律的邊緣。當(dāng)違法成為一種生活常態(tài)，當(dāng)違法能夠帶來(lái)切實(shí)的利益，政府機(jī)關(guān)即使投入再多的人力、物力和財(cái)力，也很難營(yíng)造和諧的局面。

公共管理是一種及時(shí)管理和現(xiàn)場(chǎng)管理，在城市公共管理方面，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)及時(shí)性和方便性，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)隨時(shí)接受市民的申請(qǐng)，上門(mén)服務(wù)。在一些發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，甚至要求行政機(jī)關(guān)工作人員減少統(tǒng)一著裝，在大街小巷隨時(shí)為公眾提供管理服務(wù)。在酒店餐廳低頭用餐的市民，很可能是政府工作人員，他們可以根據(jù)顧客的投訴和自己的親身感受，隨時(shí)處理食品衛(wèi)生安全方面的問(wèn)題。換句話說(shuō)，在這些國(guó)家不僅交通警察上街執(zhí)勤，其他行政機(jī)關(guān)的工作人員也必須走上街頭，隨時(shí)為市民提供貼身服務(wù)。

鄭州市民不愿申請(qǐng)辦理有關(guān)證件，不僅僅是管理服務(wù)費(fèi)用過(guò)高的問(wèn)題，同時(shí)也是一個(gè)服務(wù)方式和態(tài)度的問(wèn)題。令人感到遺憾的是，現(xiàn)在中國(guó)的行政機(jī)關(guān)普遍存在“辦公室綜合癥”，取得公務(wù)員資格之后，必須有自己的辦公桌，必須在辦公室有自己的立足之地，否則，行政執(zhí)法人員就不能稱(chēng)為國(guó)家公務(wù)員。這是一種令人感到沮喪的社會(huì)普遍現(xiàn)象。假如行政執(zhí)法人員走上街頭，那么，市民也沒(méi)有必要走向行政機(jī)關(guān)。正是在這種雙向推諉之中，法律規(guī)則被置于尷尬的境地，城市的環(huán)境難以得到根本改善。

總而言之，地方性法規(guī)缺乏民意基礎(chǔ)，法律規(guī)則不能隨著形勢(shì)的發(fā)展而改變，再加上傳統(tǒng)的行政服務(wù)模式，使得本來(lái)應(yīng)該產(chǎn)生良好社會(huì)效益的法律規(guī)則，變得不尷不尬。透視這一社會(huì)現(xiàn)象，不是批評(píng)鄭州市立法機(jī)關(guān)，而是提醒公共決策者，依法治國(guó)不是制造法律恐怖，嚴(yán)格執(zhí)法也不是強(qiáng)人所難，完善服務(wù)不是坐享權(quán)力等待市民上門(mén)。強(qiáng)化服務(wù)就是要放下身段，隨時(shí)為市民排憂解難。