民建中央專題調(diào)研組

能源價(jià)格是社會(huì)廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)之一，是我國價(jià)格體制中最重要、最敏感、最具復(fù)雜性的價(jià)格體系之一，其合理與否，不僅影響著PPI的變化，也影響著CPI的變化，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展和人民群眾的切身利益密切相關(guān)。

近年來，隨著全球經(jīng)濟(jì)形勢急劇變化和國內(nèi)外能源市場價(jià)格的動(dòng)蕩，我國能源價(jià)格形成機(jī)制與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展不相適應(yīng)的矛盾逐步顯現(xiàn)。

一、我國能源價(jià)格形成機(jī)制的現(xiàn)狀

一是能源（煤、電）價(jià)格形成機(jī)制與有效調(diào)節(jié)市場供需不相適應(yīng)。貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀要求深刻認(rèn)識(shí)和把握社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，著力構(gòu)建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制。但是，我國當(dāng)前的能源（煤、電）價(jià)格形成機(jī)制仍繼承著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，重要能源價(jià)格仍由政府制定，缺乏市場調(diào)節(jié)動(dòng)力和效率，不能及時(shí)反映市場供需情況，不能有效調(diào)節(jié)市場供需矛盾，有時(shí)還存在著價(jià)格嚴(yán)重背離價(jià)值的情況。

二是能源價(jià)格形成機(jī)制與生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化不相適應(yīng)。長期以來，我國實(shí)行能源低價(jià)策略，使我國成為世界少有的能源資源的“價(jià)格谷地”，導(dǎo)致高能耗產(chǎn)業(yè)大量誕生，雖然對我國GDP的持續(xù)高速增長起到了支撐作用，但卻承受著來自國內(nèi)外的各種壓力：對外貿(mào)易磨擦不斷增多；單位GDP能耗過高；部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化；部分電力、石油等能源企業(yè)嚴(yán)重虧損。

二、目前我國能源價(jià)格形成機(jī)制存在的主要問題和矛盾

（一）能源價(jià)格形成機(jī)制存在著“三個(gè)不利于真實(shí)反映”的問題

1、能源價(jià)格形成機(jī)制不利于真實(shí)反映能源資源的短缺狀況

包括煤炭和石油在內(nèi)的能源資源是可耗竭資源，不可再生資源。我國能源資源的基本國情是：總量較大，但人均量較低，種類結(jié)構(gòu)和空間分布均不合理，煤炭占一次能源消耗總量的比重過高，占70%以上，而優(yōu)質(zhì)煤炭資源非常短缺。從市場價(jià)值規(guī)律講，越是短缺則價(jià)格越高，即使考慮到我國國民價(jià)格承受能力有限的因素，能源價(jià)格亦不宜過低。但是，目前能源價(jià)格過低，不僅不利于真實(shí)反映能源資源短缺的基本國情和稀缺程度，也不利于強(qiáng)化國民的資源危機(jī)意識(shí)和資源節(jié)約意識(shí)。

2、能源價(jià)格形成機(jī)制不利于真實(shí)反映能源供需關(guān)系及其變化情況

能源價(jià)格反映的是能源市場中供需關(guān)系的變化情況和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要。由于目前我國能源市場化程度較低，導(dǎo)致在反映能源供需狀況時(shí)，不可避免地會(huì)出現(xiàn)一定的時(shí)間滯后和地區(qū)差異，從而影響到政府對市場供求關(guān)系變化及其對能源價(jià)格走勢的判斷。

3、能源價(jià)格形成機(jī)制不利于真實(shí)反映能源生產(chǎn)的完全成本情況

開發(fā)能源資源不可避免地會(huì)對生態(tài)和環(huán)境產(chǎn)生影響，因而能源價(jià)格的構(gòu)成中應(yīng)當(dāng)包括必要的外部成本，如煤炭資源的開采成本應(yīng)包括直接生產(chǎn)成本、生態(tài)環(huán)境成本和社會(huì)成本等，其中，生態(tài)環(huán)境成本是其主要的外部成本。但事實(shí)上，煤炭資源開發(fā)存在著成本科目不全、成本核算標(biāo)準(zhǔn)偏低、簡單以系數(shù)推算成本等問題，導(dǎo)致煤炭價(jià)格不利于真實(shí)反映煤炭生產(chǎn)的完全成本情況，影響到礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)。

（二）能源價(jià)格形成機(jī)制存在著“三個(gè)脫節(jié)”的問題

1、電力價(jià)格與煤炭價(jià)格脫節(jié)

主要表現(xiàn)為電價(jià)不能及時(shí)、充分反映煤炭價(jià)格市場變化的劇烈情況，存在“計(jì)劃電價(jià)”與“市場煤價(jià)”相脫節(jié)現(xiàn)象。而火力發(fā)電成本中煤炭費(fèi)用比重的持續(xù)上升已接近或超過了盈虧平衡點(diǎn)，導(dǎo)致發(fā)電企業(yè)因出現(xiàn)虧損而減少了發(fā)電能力，造成發(fā)電能力的巨大浪費(fèi)。

2、銷售電價(jià)與電力成本脫節(jié)

主要表現(xiàn)為銷售電價(jià)不能真實(shí)、及時(shí)地反映電力成本（發(fā)電、輸配電、供電成本等）的變化情況，沒有形成發(fā)電、輸配電、供電、用電成本和價(jià)格的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。由于銷售電價(jià)上調(diào)幅度過大會(huì)引起PPI、CPI的上揚(yáng)，因而對銷售電價(jià)進(jìn)行調(diào)整的幅度一般較小，只能在一定程度上緩解銷售電價(jià)與電力成本脫節(jié)的矛盾。這種矛盾表現(xiàn)為：一是用戶之間的價(jià)格水平不能反映用電負(fù)荷對成本的影響，各電壓等級(jí)之間的價(jià)差沒有反映供電成本差別；二是“兩部制電價(jià)”不能反映電力供應(yīng)成本特點(diǎn)?！皟刹恐齐妰r(jià)”的容量電價(jià)反映固定成本，電量電價(jià)反映可變成本，而我國“兩部制電價(jià)”長期存在著容量電價(jià)偏低、電量電價(jià)偏高的問題；三是分時(shí)的峰谷電價(jià)與豐枯電價(jià)的價(jià)差小，不能反映電力的分時(shí)價(jià)值，對用戶選擇用電方式影響不大，難以起到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用。

3、輸配電價(jià)與上網(wǎng)電價(jià)脫節(jié)

主要表現(xiàn)為輸配電價(jià)與發(fā)電價(jià)相脫節(jié)，弱化了電力成本對電廠與電網(wǎng)利益的調(diào)節(jié)功能。由于目前我國還沒有獨(dú)立的輸配電價(jià)，電網(wǎng)公司的贏虧空間較大，因而客觀上，電網(wǎng)企業(yè)較多地支配了上下游的上網(wǎng)與銷售電價(jià)空間，沒有更好地保證發(fā)電企業(yè)和用戶的利益。當(dāng)前最突出的表現(xiàn)是通過內(nèi)部競價(jià)形式減少發(fā)電企業(yè)基數(shù)電量比重，電網(wǎng)公司以低價(jià)格從發(fā)電企業(yè)收購上網(wǎng)電量，轉(zhuǎn)手在跨地區(qū)交易中獲得收益，造成了發(fā)電企業(yè)跨區(qū)送電電價(jià)低于本地銷售電價(jià)的不正?，F(xiàn)象。

（三）能源價(jià)格形成機(jī)制存在著“兩個(gè)突出矛盾”

1、提高銷售電價(jià)與控制總體物價(jià)上漲的突出矛盾

當(dāng)煤炭價(jià)格出現(xiàn)大幅上漲時(shí)，電力生產(chǎn)成本也隨之增加，為了使發(fā)電企業(yè)不出現(xiàn)巨額虧損并保持正常生產(chǎn)，就需要提高電價(jià)特別是銷售電價(jià)，這樣的價(jià)格調(diào)整必然會(huì)拉高PPI和CPI指數(shù)水平，對控制總體物價(jià)上漲帶來壓力。

2、推進(jìn)煤炭全成本核算與控制煤炭價(jià)格和增加煤炭有效供給的突出矛盾

目前，我國煤炭行業(yè)還是一個(gè)生產(chǎn)條件較差、安全保障程度相對較弱、職工工資和福利水平相對較低、對生態(tài)環(huán)境影響較大的資源型產(chǎn)業(yè)，煤炭成本構(gòu)成存在科目缺失和水平偏低問題，推進(jìn)煤炭的完全成本核算，是實(shí)現(xiàn)煤炭資源可持續(xù)開發(fā)利用、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、改善民生、構(gòu)建和諧社會(huì)的需要。同時(shí)，煤炭完全成本核算產(chǎn)生的矛盾也需要通過能源價(jià)格機(jī)制的科學(xué)調(diào)節(jié)予以化解。

三、推進(jìn)我國能源價(jià)格形成機(jī)制改革創(chuàng)新的對策建議

（一）著力推進(jìn)能源價(jià)格形成機(jī)制的改革創(chuàng)新

堅(jiān)持能源價(jià)格形成機(jī)制的市場化改革方向，遵循市場價(jià)值規(guī)律，建立彈性良好、競爭充分與監(jiān)管有效的市場定價(jià)機(jī)制。全面推進(jìn)能源價(jià)格形成機(jī)制的改革，不僅要改革能源成品的終端定價(jià)機(jī)制，還應(yīng)對能源資源開發(fā)、加工、運(yùn)輸、貿(mào)易和物流等相關(guān)行業(yè)進(jìn)行配套改革，掌握主動(dòng)，立足中國、面向世界，盡快實(shí)現(xiàn)國際國內(nèi)能源價(jià)格的有效融合。消除上下游能源價(jià)格倒逼實(shí)體經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象。完善能源資源稅的征收制度，規(guī)范資源性企業(yè)繳納預(yù)提保證金、可持續(xù)發(fā)展基金等政府性基金和規(guī)費(fèi)的征收與使用，推動(dòng)增值稅、消費(fèi)稅向資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)和綠色高科技產(chǎn)業(yè)傾斜。適當(dāng)?shù)臅r(shí)候可以考慮通過稅收的方式調(diào)節(jié)煤炭外部成本問題。

（二）建立健全能源成本核算機(jī)制

1、建立健全煤炭生產(chǎn)的全成本核算機(jī)制

一是科學(xué)界定成本費(fèi)用范圍，確定各種費(fèi)用的開支渠道，實(shí)行全口徑成本核算；二是制定合理的成本項(xiàng)目提取標(biāo)準(zhǔn)；三是強(qiáng)制執(zhí)行行業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和最低工資標(biāo)準(zhǔn)；四是科學(xué)制定煤炭資源稅和礦權(quán)價(jià)款，進(jìn)一步提高煤炭資源稅率，使之與銷售價(jià)格形成科學(xué)合理的比例水平，并全面實(shí)行能源資源有償使用制度，提高開采權(quán)交易的“招、拍、掛”比率和價(jià)款繳納率，保證國家能源資源的收益。

2、建立健全電力成本和收益的合理分配機(jī)制

一是繼續(xù)鼓勵(lì)電力系統(tǒng)中主業(yè)與輔業(yè)的分離；二是科學(xué)界定電力系統(tǒng)各環(huán)節(jié)的合理成本水平；三是根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要和民眾的利益合理確定電力系統(tǒng)各環(huán)節(jié)的利潤水平；四是建立電力系統(tǒng)成本與利潤的調(diào)配機(jī)制。

（三）建立健全能源供給成本公開與監(jiān)管制度

1、加大《反壟斷法》在能源、資源行業(yè)的實(shí)施力度

一是處理好用戶用電權(quán)的選擇問題。供電方與用戶之間應(yīng)進(jìn)行充分的協(xié)商，簽訂公平、公正、合理的供需合同，杜絕隨意行為；二是處理好電價(jià)類別劃分的問題?？茖W(xué)地簡化電價(jià)類別劃分目錄，明確電價(jià)類別的含義，避免電價(jià)類別之間交叉現(xiàn)象，杜絕電價(jià)認(rèn)定中的隨意性、惡意懲罰行為和以權(quán)謀私現(xiàn)象；三是規(guī)范使用行政權(quán)力，依法公開、公正、規(guī)范對上網(wǎng)資質(zhì)的認(rèn)定、從業(yè)人員資格的認(rèn)定、電力用戶用電檢查等行政行為，實(shí)行按供需合同（供電合同）依法履行電力供給的責(zé)任，并建立用戶投訴機(jī)制，確保用戶有權(quán)拒絕違法違規(guī)的檢查。

2、健全能源供給成本監(jiān)管體制

一是進(jìn)一步強(qiáng)化國家電監(jiān)會(huì)對電力價(jià)格的全程監(jiān)管職責(zé)。進(jìn)一步宣傳好電監(jiān)會(huì)與發(fā)改委的職能劃分和權(quán)限界定，使電監(jiān)會(huì)更好地履行職責(zé)，做到統(tǒng)一能源規(guī)劃，提高監(jiān)管效率，確保電網(wǎng)的平穩(wěn)運(yùn)行；二是進(jìn)一步健全電力監(jiān)管制度和規(guī)范電力監(jiān)管行為。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)建立將國家有關(guān)的法律法規(guī)、政策、監(jiān)管程序等向社會(huì)公布的制度，并通過舉行聽證會(huì)、建立咨詢委員會(huì)等方式加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。各區(qū)域電監(jiān)會(huì)、電監(jiān)辦對轄區(qū)內(nèi)所有規(guī)模發(fā)電企業(yè)及各級(jí)電網(wǎng)的實(shí)際成本進(jìn)行全面調(diào)查和分析，建立規(guī)模企業(yè)電網(wǎng)成本的數(shù)據(jù)庫，加強(qiáng)對電力成本及其變化的動(dòng)態(tài)分析，并以此作為調(diào)整電力價(jià)格及相關(guān)稅收的依據(jù)。

3、深化能源供給成本監(jiān)管機(jī)制的改革，強(qiáng)化主動(dòng)、積極、規(guī)范的監(jiān)管行為

一是建立健全能源行業(yè)和企業(yè)的成本公開制度。二是建立健全能源行業(yè)和規(guī)模企業(yè)的定期報(bào)告制度。定期就其經(jīng)營情況，按規(guī)范格式進(jìn)行報(bào)告；三是進(jìn)一步強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管和自我約束的能力。

（四）建立健全能源成本和價(jià)格的全程傳導(dǎo)機(jī)制，消除成本、價(jià)格變化傳導(dǎo)中的阻斷和脫節(jié)現(xiàn)象

一是與煤炭供需市場化相適應(yīng)切實(shí)推進(jìn)電力市場化，建立健全煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制，解決好“計(jì)劃電價(jià)”與“市場煤價(jià)”的矛盾，著力推進(jìn)電力市場化進(jìn)程，建立健全政府嚴(yán)格監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合下的市場電價(jià)體系；二是建立大型發(fā)電企業(yè)與大型煤炭企業(yè)長期煤炭交易機(jī)制，使煤炭企業(yè)與發(fā)電企業(yè)之間建立穩(wěn)定、可靠、互信、互利的煤炭供需關(guān)系。

（五）建立資源儲(chǔ)備體系，進(jìn)一步增強(qiáng)政府的能源供給調(diào)控能力和能源價(jià)格間接干預(yù)能力

1、建立健全煤炭儲(chǔ)備制度

一是建立區(qū)域性煤炭儲(chǔ)備基地；二是科學(xué)制定并規(guī)范要求用煤大戶特別是大型發(fā)電企業(yè)的煤炭儲(chǔ)備率，解決火力發(fā)電企業(yè)普遍存在的煤炭儲(chǔ)備嚴(yán)重不足的問題；三是充分利用煤炭專用運(yùn)輸能力，在鐵路運(yùn)輸能力不緊張時(shí)進(jìn)行煤炭儲(chǔ)備運(yùn)輸，提高運(yùn)輸能力的利用效率，增加煤炭的儲(chǔ)備量；四是組織技術(shù)攻關(guān)，解決煤炭儲(chǔ)備時(shí)可能產(chǎn)生的安全與環(huán)境問題。

2、積極發(fā)展能源特別是煤炭的期貨交易市場

一是在煤炭生產(chǎn)地（如產(chǎn)煤大省山西省的太原市）建立現(xiàn)貨與期貨交易并行的交易中心，但須解決好煤炭質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化的難題，實(shí)行原產(chǎn)地統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)測定、質(zhì)量事故追溯的辦法，并處理好期貨交易合同履行中的運(yùn)輸問題，讓供、需、運(yùn)三方共同參與煤炭期貨交易合同的簽訂；二是在煤炭消費(fèi)地建立煤炭儲(chǔ)備中心，充分利用閑置運(yùn)能和供給時(shí)間差。

（六）妥善處理好能源價(jià)格體制改革的其他相關(guān)問題

一是根據(jù)CPI走勢及國際國內(nèi)能源供求關(guān)系及價(jià)格變化情況，把握能源價(jià)格改革的時(shí)機(jī)，條件成熟后就啟動(dòng)改革程序；二是能源價(jià)格改革須與價(jià)格補(bǔ)貼等措施有機(jī)結(jié)合；三是改革要經(jīng)過系統(tǒng)的科學(xué)論證，成熟后再予推動(dòng)，避免發(fā)生較大的失誤。

（王虎摘編）