樊建武　于建星

[摘要]防止利益沖突方面，加拿大有許多可資借鑒的做法，其主要內(nèi)容體現(xiàn)在《加拿大公共服務的價值與倫理規(guī)范》的相關規(guī)定中。在文本分析的基礎上對加拿大的預防利益沖突的做法加以研究，有助于我們在理論上加深對于政府的公共性、腐敗、法制與腐敗防治等問題的認識；同時在實踐中對于防止利益沖突、預防腐敗提供很多有益的啟示。

[關鍵詞]加拿大；《加拿大公共服務的價值與倫理規(guī)范》；利益沖突；預防：借鑒

[中圖分類號]F771.1

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2009)02-0073-04

利益追求與利益沖突是人類社會中的普遍現(xiàn)象。對于利益沖突，應該說存在著兩種理解：一是廣義的，一是狹義的。廣義的理解就是凡是涉及到與利益相關聯(lián)的主體間(不同國家、地區(qū)、民族、階層與集團彼此之間以及這些組織內(nèi)部人與人之間)的沖突，都可以稱為是利益沖突。狹義上的利益沖突就是指政府公務員所代表的公共利益與其自身所具有的私人利益之間的沖突(本文也是在狹義上來理解與使用“利益沖突”這一概念的)。現(xiàn)代公共管理和公共行政倫理都非常強調(diào)公務員在代表國家管理社會事務和協(xié)調(diào)社會利益時，必須事先撇清個人利益，不能出現(xiàn)公職身份與個人身份的沖突。這也就是說公職人員在執(zhí)行公務時，應該避免出現(xiàn)類似的現(xiàn)象——因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關系人獲取利益。其實，利益沖突這一概念實質(zhì)上是假定了公務員極有可能是從個人的私利出發(fā)而不是從公共利益出發(fā)來做出決策的，而這種決策恰是腐敗產(chǎn)生的重要的根源。

為了實現(xiàn)政府的公共職能，為了預防腐敗，必須要避免利益沖突。而為了防止利益沖突，許多國家都制訂了較為完善的政策法規(guī)，比如美國、日本、韓國等國家。在這些國家當中，加拿大政府就制定了較為完善的防止利益沖突的政策法規(guī)，這些法規(guī)包括《加拿大公共服務的價值與倫理規(guī)范》、《公共服務雇用法規(guī)》、《公共服務工作人員的關系條例》、《關于泄露內(nèi)部信息的錯誤行為的處理方法》等法規(guī)，而在這其中又以《加拿大公共服務的價值與倫理規(guī)范》最具代表性。本文擬主要通過《加拿大公共服務的價值與倫理規(guī)范》中的預防利益沖突的相關規(guī)定的分析來對加拿大的預防利益沖突的做法加以研究。

(一)

《加拿大公共服務的價值與倫理規(guī)范》首先明確提出解決利益沖突措施的目的就是“建立關于利益沖突的處理規(guī)則，并使公務員的私人利益和公共服務職責之間可能出現(xiàn)的沖突減少到最小值?！倍@樣做的目的則是有助于保持和提高公眾對公眾服務誠信的信心，有助于實現(xiàn)政府的公共服務的價值。

為了防止公務員陷入利益沖突，避免利益沖突所帶來的危險情況，加拿大政府在《加拿大公共服務的價值與倫理規(guī)范》對于預防利益沖突作了詳細的規(guī)定，下面對這些規(guī)定逐一加以解讀。

1、《加拿大公共服務的價值與倫理規(guī)范》首先規(guī)定了公務員所應盡的職責?！?1)在履行其官方職責時，公務員應當安排好其私人事務，以避免產(chǎn)生實際的、明顯的或可能的利益沖突。(2)如果的確在公務員的官方職責和私人利益之間出現(xiàn)沖突，解決此沖突時必須以有利于公眾利益為出發(fā)點。(3)不利用公職之便，涉足任何與規(guī)章要求相悖的圖謀私利的行為。(4)不索要或接受經(jīng)濟利益轉(zhuǎn)讓。(5)不背離官方職責去協(xié)助私人機構(gòu)或個人與政府做交易，從而使私人機構(gòu)可個人享受優(yōu)惠待遇。(6)不故意利用任職期間所獲得的、通常不對外公開的信息來謀取個人利益。(7)不直接或間接使用。或允許他人使用任何類型的政府資產(chǎn)，包括政府租用的資產(chǎn)，去做任何官方批準以外的事情?！?/p>

2、為了執(zhí)行這些措施，《加拿大公共服務的價值與倫理規(guī)范》規(guī)定公務員要向部門領導提交“機密報告”。機密報告主要說明公務員的資產(chǎn)、接受禮物、款待和其他利益問題，以及是否在外兼職或參與可能引起利益沖突的活動的問題。同時又具體規(guī)定了在可能出現(xiàn)其他形式的利益沖突時，部門領導與當事者又該如何行為。(1)對于機密報告中的財產(chǎn)申報。所做出的規(guī)定是非常清晰與明確的。對于何種資產(chǎn)是必須寫明、必須申報的與何種資產(chǎn)是不必申報的，在《加拿大公共服務的價值與倫理規(guī)范》的“附錄一”當中作了相當詳盡的說明。它規(guī)定需要通過機密報告陳述的資產(chǎn)與債務有9條，對不需要進行機密報告的資產(chǎn)與債務有13條。同時，還特別指出“公務員不應該為避免服從上述規(guī)定，把資產(chǎn)銷售或轉(zhuǎn)移給家庭成員或其他人?！?2)對于禮物、款待和其他利益，也作了明確的規(guī)定：“(一)號召公務員使用他們的最佳判斷力，避免真正的或察覺到的沖突。當公務員這么做的時候，公務員應該考慮禮物、款待和其他利益方面的下列各項標準并留意本規(guī)范的全文內(nèi)容。(二)公務員不應當接受或索要任何禮物、款待，以及可能影響公務員客觀履行官方職責、或可能導致公務員對出資人負責而非對公眾負責的其他利益。這包括一些人出于現(xiàn)實的或潛在的業(yè)務需要，用免費或提供打折門票等方式請相關部門的公務員觀看體育運動和文化活動。”同時在某些必要的場合必須接受禮物與款待時，《加拿大公共服務的價值與倫理規(guī)范》又對在什么情況下是可以接受禮物、款待和其他利益做了相當明確的規(guī)定。(3)對公務員在外兼職或活動進行了明確的規(guī)定?！肮珓諉T可以從事公共服務以外的工作，或參加本職工作以外的活動，但該工作或活動不能引起利益沖突或破壞公共服務的公正性。當兼職和本職工作以外的活動可能使公務員服從于與官方職責不一致的需求時，或?qū)λ麄兡芊褚酝耆陀^的方式履行他們的職責表示懷疑時，他們應當向部門領導提交一份機密報告。如果部門領導確認一個實際的、明顯的或可能的利益沖突存在，部門領導可以要求公務員調(diào)控、修正或終止兼職和本職工作以外的活動?！?/p>

3、《加拿大公共服務的價值與倫理規(guī)范》又對索賄進行了嚴格的限制。它規(guī)定“任何時候公務員都不應該索要禮物、款待、其他的利益，或來自他人的、私人團體或組織的與政府有交易的經(jīng)濟利益轉(zhuǎn)移?！蓖瑫r還進一步規(guī)定“作為一個政府官員或政府雇員，除非得到其所在政府部門領導的書面允諾，他本人或通過他的家庭成員或通過其他任何人要求、接受(包括意圖接受或同意接受)與政府部門有業(yè)務往來的個人的傭金、報酬，以及任何直接或間接好處與利益的行為，都將作為他犯罪的證據(jù)?！?/p>

4、《加拿大公共服務的價值與倫理規(guī)范》對特殊待遇的避免進行了嚴格的規(guī)定。它明確規(guī)定“當參與任何涉及安置職員的有關決策時，公務員應當保證不對家庭成員或朋友實行優(yōu)惠待遇或給予優(yōu)先協(xié)助。當作出一個會為其他團體帶來經(jīng)濟獎賞的決定時，不允許公務員對家庭成員或朋友實行優(yōu)惠待遇或給予優(yōu)先協(xié)助。當提供某項幫助不屬于公務員的官方職責時，未經(jīng)上級長官的授權(quán)和同意，公務員不得向與政府有交易關系的個人或?qū)嶓w提供該幫助。公務員向親戚朋友或與其利益相關的實體提供公眾容易得到的信息，不會被認定

為優(yōu)惠待遇?！?/p>

5、《加拿大公共服務的價值與倫理規(guī)范》明確指出，離職規(guī)定是對預防利益沖突的有關措施的必要的補充。因而，《加拿大公共服務的價值與倫理規(guī)范》在對公務員離職方面也進行了明確的規(guī)定。對于離職之前與離職之后都進行了嚴格的限定，同時還附之以離職安排以及復查等相關配置措施。(1)規(guī)定：“在聘用終止前，公務員應該向部門領導表明新聘職務的意向并且與其討論潛在的沖突。”同時，“公務員必須在向部門領導提交的機密報告中，呈上所有公司提供的、可能引起真實的、明顯的或潛在的利益沖突的聘用情況。他們也必須立刻表明是否接受這些聘用?！?2)對于離職的限定，規(guī)定公務員離職的限定期為一年，在這一年當中，對公務員行為的限定是非常詳盡的：“不允許(一)接受那些聘用結(jié)束前的一年內(nèi)，個人或其下屬與官方有重要交易的理事會的任命或雇用；(二)代表那些在公務員聘用結(jié)束前的一年內(nèi)，個人或其下屬與官方有重要交易的人的利益，去做與政府部門或組織有關的事情；(三)用普遍公眾無法獲得的、涉及該公務員曾任職的部門或組織的政策方面的信息，或與其有直接的實質(zhì)關系的部門或組織的政策方面的信息，向自己人的客戶提供建議。”

6、《加拿大公共服務的價值與倫理規(guī)范》規(guī)定對于違反規(guī)定的公務員是要給予處罰的。處罰分為紀律處分、紀律以上的處分、解聘。

(二)

加拿大的防止利益沖突的相關的法律規(guī)定，使我們在理論上加深了對于政府的公共性、腐敗、腐敗防治等問題的認識。

1、政府的公共性與現(xiàn)實中對公共性的背離可能。政府是公器，具有公共性，這既是一個事實判斷也是一個價值判斷。政府產(chǎn)生與存在的目的就是為了實現(xiàn)公共利益、公共目標的，就是為公眾服務的。政府的公共性既是政府賴以存在的合法性基礎，也是政府存在的終極性價值目標。然而，在現(xiàn)實生活中，政府往往對其公共性進行背離。這種背離恰如恩格斯所說：“以往國家的特征是什么呢?社會起初用簡單分工的辦法為自己建立了一些特殊的機關來保護自己共同的利益。但是，后來，這些機關，而其中主要的是國家政權(quán)，為了追求自己特殊的利益，從社會的公仆變成了社會的主人。”

這種對政府公共性的背離在奴隸社會、封建社會、資本主義是存在的。那么，在社會主義國家有沒有此類情況的出現(xiàn)呢?只要我們是唯物主義者，只要我們堅持從實際出發(fā)，我們就不會否認在現(xiàn)實生活中確實存在著類似的情況與問題。小平同志曾這樣批評政府機構(gòu)中存在的官僚主義：“高高在上。濫用權(quán)力，脫離實際，脫離群眾，好擺門面，好說空話，思想僵化，墨守成規(guī)，機構(gòu)臃腫，人浮于事，辦事拖拉，不講效率，不負責任，不守信用，公文旅行，互相推諉，以至官氣十足，動輒訓人，打擊報復，壓制民主，欺上瞞下，專橫跋扈，徇私行賄，貪贓枉法?！毙∑酵舅u這些官僚主義的特征其實在相當意義上就是指的政府公共性的背離。

在政府對其公共性本質(zhì)的背離過程當之中，最突出的、最集中的表現(xiàn)便是腐敗了。腐敗是指“作為負責某項工作或負有某項責任的職員或官員的掌權(quán)者，受非法提供的金錢或其他報酬引誘，做出有利于提供報酬的人而損害公眾利益的行為?！备瘮〉某霈F(xiàn)與公權(quán)的行使有密切關系。政府是公器，是公民意志與意愿的代表。然而公權(quán)的行使往往最終要通過個體(即公務員)來加以實現(xiàn)。公務員按本質(zhì)來講是為人民服務的，是人民的服務員。但是公仆極易變成主人，公仆極易變成老爺。這是“由于委托者不能完全約束代理者的行為，代理者仍然有一定的決策權(quán)?！边@樣一來就很容易導致代理者以權(quán)謀私情形的出現(xiàn)，因而也就很容易產(chǎn)生腐敗。腐敗的產(chǎn)生會造成嚴重的社會后果，腐敗造成嚴重的社會分配不公，腐敗會危及到政府的合法性。因而我們必須要防范腐敗。

2、人、人性與政府公共性背離及腐敗的關系。美國的政治學家麥迪遜曾這樣說道：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何對外來的或內(nèi)在的控制了?！钡线d這段話使我們有必要對人、人性與政府公共性背離及腐敗的關系作一深入的探討。

以往關于人性善惡的問題，人們爭論不休，各執(zhí)一詞。只有馬克思主義才對如何看待人及其人性進行了科學的解答。馬克思和恩格斯說：“我們不是從人們所說的、所想像的、所設想的東西出發(fā)，也不是從只存在于口頭上所說的、思考出來的、想像出來的、設想出來的人出發(fā)，去理解真正的人。我們的出發(fā)點是從事實際活動的人，而且從他們的現(xiàn)實生活過程中我們還可以揭示出這一生活過程在意識形態(tài)上的反射和回聲的發(fā)展?！瘪R克思和恩格斯為我們研究人、人性提供了方法論的指導，也就是說我們對于人、人性的研究不能是憑空想象的，而一定要從處于現(xiàn)實活動關系的現(xiàn)實的人出發(fā)。

從處于現(xiàn)實活動關系的現(xiàn)實的人出發(fā)來分析人與人性，那么人是什么樣呢?人性又具有何種規(guī)定性呢?實踐告訴我們，現(xiàn)實之中的人確有自利之心。在社會生活當中，每個個體都十分關心自己的利益，并力求使自己的利益最大化。對于這一點，無論普通的公民還是公務員均是如此。公務員，是公權(quán)力的執(zhí)行者，但并不內(nèi)在地、必然地肯定其人格、修養(yǎng)達致圣人的程度。況且，圣人也是人，圣人仍然會有個人的需要以及在此需要之上的滿足。而且，歷史的經(jīng)驗與現(xiàn)實均已表明，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！?/p>

那么，公務員為什么可能會背離其公共服務這一宗旨呢?對此盧梭有一段精彩的論述非常有助于我們理解這一點，盧梭說：“在行政官個人身上，我們可以區(qū)別三種本質(zhì)上不同的意志：首先是個人固有的意志，它僅只傾向于個人的特殊利益；其次是全體行政官的共同意志，唯有它關系到君主的利益，我們可以稱之為團體的意志，這一團體的意志就其對政府的關系而言則是公共的，就其對國家——政府構(gòu)成國家的一部分——的關系而言則是個別的；第三是人民的意志或主權(quán)者的意志，這一意志無論對被看作是全體的國家而言，還是對被看作是全體的一部分的政府而言，都是公意?！辈贿^，在現(xiàn)實中，“按照自然的次序，則這些不同的意志越是能集中，就變得越活躍。于是公意便總是最弱的，團體的意志占第二位，而個別意志則占一切之中的第一位。因此之故，政府中的每個成員都首先是他自己本人，然后才是行政官，再然后才是公民；而這種級差是與社會秩序所要求的級差直接相反的?！比诵约热蝗绱?，那么由人所組成的政府自然也不能避免自利傾向，不免形成對政府公共性的背離，而對政府公共性的背離自然也就會形成腐敗。

3、法制的必要性及重要性。對于公務員的可能利用職權(quán)來進行的腐敗及其對腐敗的防止，教育是必須的。教育能加深人的認識，凈化人的思想，堅定人的意志。因而，為實現(xiàn)公共服務職能，就要加強對公務人員的廉政教育，培養(yǎng)公務人員誠實守信、高效廉價的工作作風，引導公務員自覺從善、自覺

向善。教育對于預防腐敗有著極其重要的作用，但是對于預防腐敗來說，僅僅教育是不夠的，必須運用紀律、法律等多種手段綜合治理。而在這其中，法制是非常必要的也是非常重要的。

波普爾曾說：“我們需要的與其說是好的人，還不如說是好的制度?！边@是為什么呢?原因就在于人是具有“經(jīng)濟人”的特性的，人具有自利的傾向。普通的人大都會在理性的作用下，不斷地謀求個人利益的最大化。當然，他是在不斷地權(quán)衡的。如果成本高于預期收益時，那么他就會理性地選擇不作為；但是如果當成本大大低于預期收益時，那么他就會最大邊際地作為。因而，如果沒有嚴格的制度來加以約束，那么公務員就極有可能使公權(quán)變?yōu)橹\私利的工具，而進行貪污與腐敗。因而預防腐敗，制度是必須的。

(三)

加拿大等國為了防止利益沖突的相關的法律規(guī)定以及在預防腐敗等方面所取得的成績，給了我們很多有益的啟示。

1、要對利益沖突存在及其危害性有清晰的認識。有些人對于利益沖突的產(chǎn)生及其危害性沒有清晰的認識。在他們看來，黨員干部與公務員都能自覺做到個人利益服從黨、國家和人民的利益，因而對于防止利益沖突的必要性缺乏深刻的認識。我們在前面的分析已指出，人不是天使，人是容易以權(quán)謀私的。對此，無論是在理論上還是在現(xiàn)實中都已被證實。現(xiàn)實生活中，確有少數(shù)領導干部在企業(yè)中入股、兼職，利用職權(quán)為配偶、子女經(jīng)商辦企業(yè)提供各種便利條件，進行著利益沖突的行為。而這些行為恰恰在危害著社會的公平正義，破壞著社會的安定團結(jié)，損害著黨和國家的形象。我們應該認識到，防止利益沖突，預防腐敗對于我們反腐倡廉，建設廉潔高效的政府以及建構(gòu)社會主義和諧社會具有重大的現(xiàn)實意義。

2、要完善立法，建立有機聯(lián)系的預防利益沖突的防腐機制。我們要在黨的領導下盡快地研究建立包括懲治腐敗機制、監(jiān)督防范機制、廉潔自律機制完備的反腐敗法律體系。通過法制建設，真正做到依法治腐、依法防腐。具體而言就要做到以下幾點：

(1)建立完備的預防利益沖突法律體系。我們國家為了防止利益沖突也制定了相關的政策法規(guī)，比如《國有企業(yè)領導人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定(試行)》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則(試行)》等政策法規(guī)都有預防利益沖突的規(guī)定，但是不夠系統(tǒng)，也不夠完善。而加拿大在預防利益沖突方面的措施，設計嚴密，系統(tǒng)配套。與《加拿大公共服務的價值與倫理規(guī)范》相配套的法規(guī)有《公共服務雇用法規(guī)》、《公共服務工作人員的關系條例》、《公共服務雇用法規(guī)》、《關于泄露內(nèi)部信息的錯誤行為的處理方法》《關于預防和解決工作場所騷擾行為的政策》以及《信息法規(guī)》、《加拿大刑法典》、《財政管理法規(guī)》等法律，而且這些法律相互協(xié)調(diào)，配套成體。美國、韓國等國在預防利益沖突方面的做法與加拿大的做法是相類似的。因而，我們可以借鑒加拿大等國的做法，考慮制定專門的《防止利益沖突條例》，并使之與我國現(xiàn)行的法律法規(guī)相配套。

(2)預防利益沖突法律規(guī)定要清晰、明確。法律規(guī)定及其所定的標準必須是公開的、明確的、清晰的。如果含糊不清，那么不但不能起到立法所要達致的目的，同時還會導致法律權(quán)威的下降。

(3)預防利益沖突法律要具有可操作性。法是清晰的、明確的，那么法自然就具有可操作性，而且法的可操作性還體現(xiàn)在技術(shù)上的具體的指導性?！都幽么蠊卜盏膬r值與倫理規(guī)范》規(guī)定當公務員不清楚相關規(guī)定時，不清楚該如何行動時，當事者可以向這些部門進行咨詢，這些部門是價值與倫理辦公室；政策與計劃部門；人力資源管理辦公室；加拿大秘書處財政委員會。同時，法的可操作性還體現(xiàn)在同時對違反規(guī)定有著明確的懲罰。公務員不能有利益沖突，公務員不能在與利益相關的企事業(yè)單位兼職，如果兼職必須退出，如果不退，則進行相應的懲罰。加拿大政府在這些方面做法也是我們在制定預防利益沖突法制時應該借鑒的。

3、加強廉政教育，建設廉政文化。加拿大等西方國家都重視廉政教育，都重視廉政文化建設，并取得了良好的效果。這是很值得我們借鑒的。對于預防利益沖突，教育是非常重要的。通過教育，我們要使民眾從小樹立起正確的人生觀與價值觀；通過教育，使公務員接受清廉、誠信方面的熏陶；通過教育，使公務員明了自己所從事的職業(yè)公共服務的價值與意義，知道哪些是應為哪些是不能為?從而使得公務員養(yǎng)成良好的行政倫理道德。對進入政府部門的工作人員崗前都要進行廉政教育，同時要對公務員不斷開展各種形式的教育，提高公務員的職業(yè)道德和職業(yè)操守，增強公務人員廉潔從政的自覺性，更好為祖國和人民服務。