吳興智

[摘要]近年來，協(xié)商式治理模式在我國鄉(xiāng)村治理實踐中受到越來越多的關(guān)注，各地鄉(xiāng)村側(cè)重從決策、管理與監(jiān)督等不同層面積極探索鄉(xiāng)村協(xié)商武治理新形式。社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀需求、鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實困境是當前鄉(xiāng)村治理變革得以產(chǎn)生的根本動因。而基層政府的適時推動則決定著鄉(xiāng)村協(xié)商式治理模式的制度績效，這也決定了當前鄉(xiāng)村協(xié)商式治理創(chuàng)新機制所具有的內(nèi)在限度。在此基礎(chǔ)上，本文指出了鄉(xiāng)村協(xié)商式治理模式進一步發(fā)展的路徑選擇。

[關(guān)鍵詞]協(xié)商式治理模式；浙江；民主；生發(fā)機制：路徑選擇

[中圖分類號]F325

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2009)02-0014-04

一、問題的緣起：鄉(xiāng)村民主選舉的困境

選舉是民主政治的核心環(huán)節(jié)，這已是學界共識。一些西方學者甚至將民主等同于選舉，認為當代民主的真諦就在于對政府領(lǐng)導職位的競爭性選舉之中。在我國，自上個世紀90年代以來，以鄉(xiāng)村民主選舉為主要內(nèi)容的基層民主政治建設(shè)得到了長足的發(fā)展。到目前為止，全國已經(jīng)基本實現(xiàn)了在村莊自治基礎(chǔ)上的村委會直接選舉，部分地區(qū)還出現(xiàn)了候選人競選演說、預選確定候選人等制度創(chuàng)新形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導人的“海推直選”、“公推公選”等創(chuàng)新模式也不時涌現(xiàn)。

但是，隨著基層民主選舉的全面展開，民主選舉所遭遇的困境和危機也日益顯露。這一方面是因為我國基層民主選舉制度的不完善，另一方面也與各地基層民主政治發(fā)展所特有的復雜性和多樣性緊密相關(guān)。主要表現(xiàn)為：①賄選現(xiàn)象日趨嚴重。在基層民主選舉政治實踐中，資本和權(quán)力的交錯關(guān)系也常常伴隨著暴力、黑金政治，部分鄉(xiāng)村新富利用手中的金錢左右民主選舉過程。而賄選者一旦上任之后，常常會采用各種手段獲取比參選成本高得多的回報，因此賄選總是與腐敗有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。②即使部分通過公正選舉而上臺的基層領(lǐng)導人員，在公共事務的管理當中如果缺乏有效的民主監(jiān)督和制約措施，同樣難以避免貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。③基層政府與公民缺乏有效互動機制，導致對立情緒加深、矛盾沖突愈演愈烈，有些甚至演變成大規(guī)模的群體性事件。④我國目前選舉法規(guī)的不完善致使鄉(xiāng)村選舉中的很多賄選問題因為元相關(guān)法律的明確規(guī)定而不能得到有效的處理，從而影響到農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展。

這些問題的存在表明，僅僅依靠民主選舉制度并不能有效保障鄉(xiāng)村社會的良性治理。面對基層政治生活中所出現(xiàn)的這些新問題，基層政府不得不思索完善基層民主政治的新路徑，其中最核心的問題就是：在民主選舉之后，鄉(xiāng)村如何治理?近些年來，在全國各地的鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)中，基層實踐者們在基層民主選舉的基礎(chǔ)上，積極實踐鄉(xiāng)村協(xié)商式治理的新模式，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村的良好治理做出了有意義的探索。那么，這些在鄉(xiāng)村政治實踐中產(chǎn)生的治理創(chuàng)新模式有何民主意涵?它們得以產(chǎn)生和發(fā)展的深層動力機制何在?這些創(chuàng)新實踐又對我國基層鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展的路徑選擇帶來了怎樣的思考?對此，筆者擬結(jié)合近年來浙江鄉(xiāng)村協(xié)商式治理實踐作一探討。

二、鄉(xiāng)村協(xié)商式治理創(chuàng)新實踐及其民主意涵

(一)浙江鄉(xiāng)村協(xié)商式治理模式概況

協(xié)商式治理模式是一種強調(diào)在政府、公民以及社會組織在平等、自由的基礎(chǔ)上，就共同關(guān)注的話題進行理性商談從而達致共識的治理形式。近些年來，浙江鄉(xiāng)村協(xié)商式治理的實踐創(chuàng)新活動主要有：

民主懇談會。誕生于浙江省溫嶺市的民主懇談會曾經(jīng)榮獲2004年“中國地方政府創(chuàng)新獎”。其原型是“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代教育論壇”，是一種干部與群眾雙向的對話、交流并最終解決問題的商議過程。從2000年開始，溫嶺市將民主懇談制逐漸引入基層重大事項的決策過程。目前，溫嶺民主懇談已經(jīng)在鎮(zhèn)級、村級和企業(yè)三個層面廣泛推開，并被引入到鎮(zhèn)級公共財政預算與審查之中。

民主決策流程。主要是將鄉(xiāng)村公共事務的決策程序進行規(guī)范化：村干部報酬和村級招待費全部逐筆公開，實行村干部的報酬與民眾評議直接掛鉤；由村民選舉產(chǎn)生村民民主理財監(jiān)督小組，代表村民行使村財務的管理和監(jiān)督工作；每個季度至少召開一次民情懇談活動等。

村級民主聽證會。目前，村級民主聽證會在浙江得以較為普遍的實施，其主要做法為：實施民主評議監(jiān)督村干部，評議結(jié)果與村干部的薪酬、職務升遷相結(jié)合；采用“雙向聽證”原則i聽證會后，村兩委會必須在規(guī)定期限內(nèi)予以反饋和公示，并在下次聽證會上對提案、意見和建議的答復落實情況進行通報。寧波市還在明確民主聽證會的議題范圍的基礎(chǔ)上，采用“村民代表議事制度”以強化村民對村務的經(jīng)常性參與。

村務監(jiān)督委員會。全國首個村務監(jiān)督委員會就誕生在浙江省武義縣后陳村。主要做法為：在村民代表內(nèi)部推薦4名候選人，以差額直選的方式產(chǎn)生3名村務監(jiān)督委員會成員，得票最多者即為村務監(jiān)督委員會主任；制定《村務監(jiān)督制度》，賦予“村務監(jiān)督委員會”9項具體監(jiān)督職責；村務監(jiān)督委員會獨立開展村務監(jiān)督工作，對村民代表會議負責；村民代表有權(quán)提請罷免村務監(jiān)督委員會成員，由全體代表進行表決，多數(shù)通過即生效。

“民情溝通日”活動?！懊袂闇贤ㄈ铡被顒邮窃谵r(nóng)村干部平時深入農(nóng)戶調(diào)查研究、了解民情的基礎(chǔ)上，通過每月10日左右在相對固定的場所接待村民，開展干部與群眾之間的面對面溝通，解決群眾在生產(chǎn)生活中遇到的困難和問題，共商農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定大計。

另外，廣受社會關(guān)注的還有以“廉潔指數(shù)”為核心的“廉潔工程”建設(shè)(寧波市鎮(zhèn)海區(qū))，“便民聯(lián)系卡”活動(臺州市椒江區(qū))以及“民情夜談會”(臺州市路橋區(qū))等等。

(二)協(xié)商式治理：民主如何在公民參與中成為可能

盡管浙江各地的協(xié)商式治理創(chuàng)新實踐的形式多樣，但在鄉(xiāng)村公共事務的治理中廣泛引入公民參與和理性商談卻是其共同的特點。在這些鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新中，公共部門與社會力量通過面對面合作方式組成網(wǎng)狀管理系統(tǒng)，它主要通過廣泛的公民參與和制度建設(shè)，來實現(xiàn)鄉(xiāng)村公共事務管理中各權(quán)力主體間的合作與制衡。浙江鄉(xiāng)村協(xié)商式治理創(chuàng)新實踐從決策、管理、監(jiān)督等不同層面展示了其所具有的民主意涵。

1、民意表達與聚合基礎(chǔ)之上的決策民主。完善意義上的民意表達不是一個單向度的由公民向政府進行信息傳輸?shù)倪^程，而應是公民與政府間雙向的信息交流過程。民意的表達與聚合關(guān)鍵是要保證民眾參與的客觀性、公平性與意見表達的真實性。通過民主懇談會、村務聽證會等多種形式的溝通渠道，村民的意見和建議不僅能得以表達，而且反映的問題能得到及時的落實或引起政府的關(guān)注。通過這些民意表達渠道，村民可以參與到大多數(shù)的公共事務決策中，通過多渠道的、不同程度的參與來實現(xiàn)自己的需求。

從政治學的角度來看，公共政策就是對全社會的價值作權(quán)威性的分配。由直接面對社會問題的民眾參與公共政策過程，通過各種方式直接與決策者進行交流與溝通，無疑將有助于公共管理者了解村民的意愿傾向，并引導和鼓勵村民參與基層公共決策的制定和對決策執(zhí)行的監(jiān)督。與此

同時，廣大村民通過與公共管理者的直接接觸和互動式溝通，表達自身的利益訴求并對政府決策施加影響，或在公共討論的基礎(chǔ)上尋求多元利益主體的共識與平衡，從而共同做出決策。這些村級治理實踐過程中的制度創(chuàng)新，標志著鄉(xiāng)村民主已從單一的民主選舉向更為實質(zhì)的民主決策擴展。

2、民主管理：鄉(xiāng)村公共事務中的話語民主。在浙江鄉(xiāng)村治理變革理念中，把良好的社會治理過程看作是政府與社會多方力量的合作過程，力圖構(gòu)建起一套管理公共事務的民主程序，通過一個平等、自由的辯論和商談過程，形成社會多元主體對鄉(xiāng)村公共事務的理性共識。人民主權(quán)就體現(xiàn)于通過社會活動中的對話商談而形成共識的過程中，體現(xiàn)于人們作為參與者在對話、討論中的自我理解的過程。在2003年，曾有一位外商打算在寧波市下屬的奉化市滕頭村投資辦造紙廠，建成投產(chǎn)后每年至少可為村里上繳利潤300萬元。村黨委和村委會按照民主決策的黨員首議制度和村民代表議事制度，分別召開會議討論該項投資活動對滕頭村的可能效益和后果。經(jīng)過多次討論，村民代表基本達成一致，認為這個造紙項目雖然利潤可觀，但會對村里的環(huán)境造成嚴重污染，將不利于村莊的長期發(fā)展。最后，依據(jù)“重大村務公決制”，全體村民投票否決了這個項目。

按照公共權(quán)力的委托——代理理論，人民擁有的只是對代議人員的選舉權(quán)，代表選出之后，一切由代表來行使對公共事務的管理權(quán)力。這種委托——代理關(guān)系極有可能形成人民徒有國家主人之名、無國家主人之實的狀況。而由村民通過集體討論來對地方公共事務進行管理，在理性話語商談的基礎(chǔ)上實現(xiàn)個體利益與公共利益的結(jié)合，這是政府與公民對鄉(xiāng)村公共事務進行“共治”的一種重要形式。

3、民主監(jiān)督：實現(xiàn)公民對公共權(quán)力的有效制約。在以往的村級治理制度安排當中，民主監(jiān)督主要由村民會議來行使。但是按照村民自治規(guī)章的規(guī)定，村民會議又是由村委會召集和主持召開。這種監(jiān)督者的會議由被監(jiān)督者召集和主持的制度安排形式，其結(jié)果必然是對村級權(quán)力監(jiān)督的乏力，容易造成村級權(quán)力的違規(guī)和失范。武義縣“村務監(jiān)督委員會”最核心的意義在于由村民直選產(chǎn)生的監(jiān)委會具有獨立性和超脫性，它直接對村民大會負責，是在傳統(tǒng)的村黨支部、村民委員會之外而產(chǎn)生的“第三權(quán)力機構(gòu)”，它可以對村兩委不按村務制度作出的決定或決策提出廢止建議，從而與村黨支部、村民委員會共同構(gòu)成了決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡的村民自治權(quán)力框架。在后陳村村務監(jiān)督委員會成立后，通過對重大村務實行全程監(jiān)督，效果相當顯著。在監(jiān)委會的監(jiān)督下。村里清理衛(wèi)生管理費經(jīng)公開招標，由以前的每年6000元降至每年3900元；村里水塘的承包款原先是3年4萬元，村務監(jiān)督委員會介入后進行了公開招標，承包款增加到3年8萬元。

要實現(xiàn)公民對政府的有效制約就必須加強民主監(jiān)督制度建設(shè)，需要把有關(guān)民主監(jiān)督方面的制度和措施貫徹到權(quán)力運行的全過程，建立民主監(jiān)督和其他決策形式的協(xié)調(diào)互動機制，發(fā)揮監(jiān)督體系的整體功能。在民主懇談會、民主聽證會、民情溝通日活動的過程中，確保村民參與權(quán)和知情權(quán)的實現(xiàn)，實質(zhì)上也是實現(xiàn)村民對政府的有效監(jiān)督和制約的必要保障?？偟恼f來，民主監(jiān)督可以保障權(quán)力按人民的意志有效行使，防止權(quán)力腐敗，但民主監(jiān)督順利實行卻并非易事，它涉及到國家政治體制、地方政府的運行機制、社會的組織程度等多樣因素。浙江的鄉(xiāng)村治理實踐表明，要實行有效的民主監(jiān)督，在不斷完善我國現(xiàn)有的人大監(jiān)督、司法監(jiān)督和行政監(jiān)督，加強以權(quán)力制約權(quán)力的基礎(chǔ)上，還必須加強人民群眾對權(quán)力的制約，使人民群眾對政府的經(jīng)常性民主監(jiān)督走向科學化、制度化。

三、制度變遷的動力與方向：對鄉(xiāng)村協(xié)商式治理生發(fā)機制的探析

所謂制度變遷，是指制度創(chuàng)立、變更及隨著時間變化而被打破的方式。制度變遷過程既可以由政府引入法律、政策和命令強制進行，即國家在追求租金最大化目標下通過政策法令實施的強制性制度變遷；也可以由個人或自愿團體為響應獲利機會自發(fā)倡導、組織和實行，即人們在制度不均衡時追求潛在獲利機會的誘致性制度變遷。

(一)社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀需求為鄉(xiāng)村治理制度變遷提供了深層誘因

浙江省的陸域面積10.18萬平方公里，為全國的1.06％，是中國面積最小的省份之一。資源貧乏和人多地少的矛盾促使了浙江人必須在現(xiàn)實中尋找其它的出路。早在改革開放以前，遠赴內(nèi)陸、南下北上甚至出海渡洋都成了浙江人尋求生路的無奈選擇。在30年的改革開放大潮中，浙江人抓住機會迅速發(fā)展起來，從而使以民營經(jīng)濟為主體的浙江經(jīng)濟走在了全國的發(fā)展前列。

經(jīng)濟的發(fā)展對傳統(tǒng)的政府過程和社會結(jié)構(gòu)提出了挑戰(zhàn)。市場經(jīng)濟的繁榮使得一個相對獨立的社會結(jié)構(gòu)體系在傳統(tǒng)的體制外迅速形成，對市場機會的把握和對經(jīng)濟資本占有的多寡逐漸在社會經(jīng)濟活動中成為決定性的要素。這一變遷的結(jié)果是，建立在平等地位基礎(chǔ)之上的契約關(guān)系逐漸取代了傳統(tǒng)的、僵化的身份制關(guān)系。社會經(jīng)濟方面的快速變遷要求社會的政治結(jié)構(gòu)也作出調(diào)整，并不斷把這些新的社會訴求納入自己的話語體系之中，形成各行為主體對既定的制度安排及制度結(jié)構(gòu)的一種適意狀態(tài)。

除了經(jīng)濟的快速發(fā)展，國家政治體制的轉(zhuǎn)變也是促使鄉(xiāng)村民主制度變遷的重要誘因。在廣大的農(nóng)村地區(qū)，隨著村民自治的不斷發(fā)展深化，村民們的民主意識、權(quán)利意識等也不斷得以培育和發(fā)展起來。而當他們由這種意識而萌發(fā)出來的政治參與和經(jīng)濟利益訴求在傳統(tǒng)的體制環(huán)境中不能得到滿足時。就產(chǎn)生了對新的制度安排的潛在需求，從而促使舊有的制度安排呈現(xiàn)一種不均衡狀態(tài)。在這個過程中，政府會與農(nóng)民形成一種雙向的互動博弈關(guān)系。最終，當政府在綜合權(quán)衡之下去主動迎合或?qū)б@種社會需求時，新的制度安排就有可能得以實施。而村民則認可新制度方案，獲得共同增加的利益，從而共同推進新制度的形成。

(二)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實困境直接推動了鄉(xiāng)村協(xié)商式治理的制度變遷

如果說社會發(fā)展的客觀需求為浙江基層民主制度的變遷提供了間接動力的話，各地在鄉(xiāng)村政治發(fā)展中遭遇的現(xiàn)實困境則是浙江基層民主制度變遷的直接誘因。例如，村務監(jiān)督委員會的成立的直接誘因就是2004年初武義縣白洋街道下轄村莊發(fā)生的“村官”信任危機：5名村“兩委會”一把手被查處或罷免，其中一人還被判刑。這次“村官”信任危機充分暴露了當前村級治理中民主監(jiān)督機制的缺失。當?shù)卣惹懈杏X到，村務監(jiān)督的關(guān)鍵是把村民訴求民主權(quán)利的熱情引導到村民自治的法律框架中來。成立經(jīng)常性的村民監(jiān)督機構(gòu)。這樣，建立一個村務監(jiān)督組織提到了議事日程。

作為一個經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，浙江省杭州市余杭區(qū)也同樣面臨著在村級政治建設(shè)中如何監(jiān)督、制約村莊公共權(quán)力的現(xiàn)實壓力。2002年，余杭區(qū)全區(qū)受理反映村級管理問題的信訪件達129件次，占紀檢監(jiān)察舉報總量的36.7％，涉及80余人，最后移送司法機關(guān)查處的有12人。如此高的基層民眾上訪率不能不讓余杭區(qū)相關(guān)領(lǐng)導部門重新思索村級民主政治

建設(shè)的可行路徑。區(qū)紀委經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村財務管理不規(guī)范、執(zhí)行財經(jīng)紀律不嚴格、村干部腐敗等問題是造成村民上訪的直接原因。問題的根源在于與經(jīng)濟快速發(fā)展相比，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)相對滯后，村民渴望參加村務管理的愿望得不到滿足、他們的民主權(quán)益得不到有效保障。由此，強化村民的參與和村務的公開透明成為余杭區(qū)民主決策流程再造的重要內(nèi)容。

民主懇談的出現(xiàn)一定程度上也是現(xiàn)實壓力作用的結(jié)果。民主懇談的前身是在農(nóng)村已經(jīng)連續(xù)進行了12年的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育”活動。這種教育活動的主要方式是由政府召開動員大會后，相關(guān)技術(shù)人員或聘請的專家給村民進行宣講。村民常常對這些教育內(nèi)容缺乏興趣，也對這種單向式的宣講方式表示深深的厭煩，致使現(xiàn)代化教育活動常常收效甚微，相關(guān)政府部門也為此深感頭疼。與此同時，村民則為難以找到較好的利益表達渠道而有所怨言。民主懇談的創(chuàng)新之處就在于將傳統(tǒng)的單向度的“干部宣教”變?yōu)殡p向式“干部與村民的對話”，讓村民由傳統(tǒng)的“受動者”轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的“行動者”。對于政府來說，由于較好地調(diào)動了村民的積極性，從而提高了教育效果，圓滿完成上級安排的任務，同時還有利于樹立一個開放式的親民政府形象。而對于村民來說，民主懇談則成為他們通過實質(zhì)性的參與以實現(xiàn)自身利益訴求的又一重要體制內(nèi)途徑。

(三)政府的創(chuàng)新動力和及時的制度供給對鄉(xiāng)村治理制度變遷的決定性作用

改革開放以來，隨著我國權(quán)力體系和意識形態(tài)環(huán)境等制度環(huán)境的不斷調(diào)適，地方政府獲得了較大的獨立處理地方范圍內(nèi)公共事務的權(quán)力，同時，地方經(jīng)濟的發(fā)展也使地方政府能夠承擔起制度創(chuàng)新所需成本。因而，地方政府逐漸具備了發(fā)動制度創(chuàng)新的主觀動力和客觀條件，它們在國家制度創(chuàng)新與發(fā)展中的重要地位也日益得以凸顯。從浙江鄉(xiāng)村協(xié)商式治理實踐案例可以看出，作為鄉(xiāng)村民主治理變遷的制度供給者，我國的基層政府的制度創(chuàng)新動力主要來自于以下幾個方面：

1、順應村民民主意識發(fā)展的客觀要求，緩解政府與村民間的緊張關(guān)系，從而優(yōu)化政府行政環(huán)境。通過民情溝通、民主懇談等載體形式，為村民提供利益表達和參與鄉(xiāng)村公共事務的渠道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府期望從中能夠贏得本地居民的政治支持。

2、政府組織內(nèi)部的利益追求的需要。目前，各個地方政府已逐漸成為一個具有相對獨立經(jīng)濟利益目標的經(jīng)濟組織，具有了追求本地經(jīng)濟快速增長的動機。一些地方政府希望借助民主聽證、村務監(jiān)督等制度創(chuàng)新形式，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，促進本地的經(jīng)濟健康發(fā)展并提高政府財政收入。

3、政府官員個人也可從制度安排中獲得可觀的政治效益，積淀進一步升遷的資本。經(jīng)過二十多年的改革開放，制度創(chuàng)新競爭已經(jīng)成為我國地方政府之間新的競爭形式。這些各地自主實施的制度創(chuàng)新形式一旦能夠產(chǎn)生良好的社會效應并得到上級政府的肯定，其推行者多半會因此而得到褒獎或職務的升遷。

可見，盡管我國政治改革的實質(zhì)是在中央政府主導下的、以供給型制度創(chuàng)新為主要模式的制度變遷過程，但社會民眾的民主意識和利益訴求、地方政府的創(chuàng)新動力等都是推動我國鄉(xiāng)村民主治理制度變遷的重要因素。特別是在浙江這些經(jīng)濟發(fā)展較為迅速的地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展在帶來社會進步的同時，也誘發(fā)了許多矛盾沖突，而村民的民主意識也隨著社會流動和社會交往的頻繁有所增強，這成為浙江鄉(xiāng)村治理過程中政府不斷推動制度創(chuàng)新的外在壓力。

四、結(jié)語：鄉(xiāng)村協(xié)商式治理模式的路徑選擇

仔細觀察全國其它地區(qū)的鄉(xiāng)村抑或社區(qū)政治建設(shè)，不難發(fā)現(xiàn)，以公民協(xié)商式參與為主要形式的治理變革實踐活動正方興未艾。這些多樣化的治理創(chuàng)新為實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治所具有的積極意義是毋庸置疑的，但另一方面我們也注意到，在協(xié)商式治理模式的萌芽和不斷發(fā)展的過程中，仍然存在許多不容忽視的問題，諸如公民或公民組織的協(xié)商意識和協(xié)商倫理的缺失或淪喪所導致的低質(zhì)量協(xié)商、多元沖突中協(xié)商的共同價值原則缺乏和共同利益基礎(chǔ)薄弱所導致的低效率協(xié)商、強勢力量對協(xié)商的掌控和派系力量對社會共識的漠視所導致的非均衡協(xié)商等等。

特別值得指出的是，幾乎所有的這些民主創(chuàng)新實踐活動都是在政府主導下產(chǎn)生并推行的。諸如村民參與制度的制定、貫徹與落實；對公民協(xié)商議題的確定；村兩委會換屆選舉中進行的宣傳發(fā)動；在村民參與上的大量資金的投入等等，每一項都離不開政府的積極作為。這種政府主導型的制度變遷，是中國“強政府、弱社會”的國家社會關(guān)系的產(chǎn)物。就當前來說，政府壟斷著各種行政資源，其在制度推行過程中可以避免眾多阻力，提高制度產(chǎn)生績效的速度，因此政府主導模式成為了制度變遷在中國最重要的模式之一。

然而，正如諾斯所指出的政府在經(jīng)濟發(fā)展中的悖論作用——“國家的存在是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟衰退的根源”一樣，政府在民主政治中具有同樣的悖論作用。盡管在基層民主政治建設(shè)中政府與公民有著某種程度上的共同目標取向，但對于政府來說，仍然有著其它許多需要獲取的、有可能與基層民主發(fā)展相背離的利益考慮。在這種目標的沖突中，基層民主有可能成為犧牲品，這是當前包括浙江在內(nèi)地全國各地協(xié)商式治理模式發(fā)展極不平衡的一個主要緣由，也是政府主導下的民主改革難以避免的結(jié)果。

因此，鄉(xiāng)村協(xié)商式治理模式進一步發(fā)展的路徑選擇中，確保協(xié)商制度的可持續(xù)性是首要所在，其中涉及到既要適應當?shù)卣巍⒔?jīng)濟等的客觀發(fā)展要求，也要注意降低協(xié)商式治理的制度成本以及推進為確保協(xié)商制度的有效性而進行的配套改革等。其次，培育村民的民主技能，彰顯村民在鄉(xiāng)村民主治理中的主體地位和作用應當成為協(xié)商式治理模式進一步發(fā)展的重點任務。近年來，村民的參政意識有一定程度的增強，表達了對村務公開、村民自治、知情權(quán)、決策權(quán)等的參與愿望。政府應該充分回應村民的民主參與意愿，為村民依法參與政治生活提供良好的條件，通過有效參與政治生活，逐步培養(yǎng)公民政治參與的技巧和能力，提高村民的責任感以及理智的政治判斷能力，從而實現(xiàn)村民權(quán)利與義務的協(xié)調(diào)發(fā)展。再次，協(xié)商民主自身的非體制性決定了協(xié)商民主的發(fā)展離不開競爭性民主的同步發(fā)展和進步。與競爭性民主相比。協(xié)商民主主要依靠合作和進一步合作的可能來達到公民間的平等交流與合作并形成對政府一種軟約束，但我國鄉(xiāng)村民主的進一步發(fā)展深化的關(guān)鍵也是看是否能夠超越協(xié)商民主，在民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督方面取得全面突破。最后，也是當前最為根本性的是，需要借助現(xiàn)有制度資源，將協(xié)商民主在鄉(xiāng)村治理中的創(chuàng)新形式納入國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系。目前鄉(xiāng)村協(xié)商式治理模式大多僅僅依賴基層民主實踐中的創(chuàng)新之舉的途徑有其內(nèi)在的局限性，如果這一制度要在更大的范圍內(nèi)得以推廣，始終在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)邊緣而沒有法律依據(jù)作為保障是難以想象的。協(xié)商式治理模式的根本目的在于優(yōu)化權(quán)力資源配置，以此實現(xiàn)農(nóng)村基層各群體利益的最大均衡化，在利益均衡中實現(xiàn)農(nóng)村社會的和諧，這種治理模式在最本質(zhì)的意義上與現(xiàn)有的國家制度體系的價值取向是一致的。因此，協(xié)商式治理模式進一步發(fā)展則應該在某種程度上與現(xiàn)有制度資源相結(jié)合，并在此基礎(chǔ)上進入國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系，實現(xiàn)由體制外向體制內(nèi)的轉(zhuǎn)移。