王　景　閆　娟

[摘要]行政效能監(jiān)察作為政府績效評(píng)估的一種形式在政府管理中發(fā)揮著重要的作用。當(dāng)前行政效能監(jiān)察工作存在的問題要求我們要明確行政效能監(jiān)察的必要性、重要性及其內(nèi)涵，加強(qiáng)行政效能監(jiān)察的制度建設(shè)，整合現(xiàn)有資源，深入開展行政效能評(píng)估工作。

[關(guān)鍵詞]政府績效評(píng)估；行政效能；行政效能監(jiān)察

[中圖分類號(hào)]D630

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1002-7408(2009)02-0018-02

一、引言

20世紀(jì)80年代興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)主張全面引進(jìn)私營部門的管理模式，以企業(yè)家精神塑造政府。它強(qiáng)調(diào)職業(yè)化的管理、明確的績效標(biāo)準(zhǔn)和績效評(píng)估；以結(jié)果而不是程序的正確性來評(píng)估管理水平；看重金錢的價(jià)值；對(duì)消費(fèi)者而非公民的需要保持敏感，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的針對(duì)性而非普遍性。政府績效評(píng)估作為政府績效管理的重要方法和手段，已成為實(shí)施政府再造、推行政府變革、落實(shí)政府責(zé)任及改進(jìn)和評(píng)價(jià)政府管理的行之有效的工具之一。當(dāng)前，我國政府績效評(píng)估的形式主要有以下七種：①與目標(biāo)管理責(zé)任制相結(jié)合的績效評(píng)估；②以改善政府及行業(yè)服務(wù)質(zhì)量，提高公民滿意度為目的的政府績效評(píng)估；③專業(yè)職能部門開展的政府績效評(píng)估；④以行政效能監(jiān)察為主要內(nèi)容的績效評(píng)估；⑤與政務(wù)督察相結(jié)合的績效評(píng)估；⑥由“第三方”專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)開展的政府績效評(píng)估；⑦引入通用模型進(jìn)行的績效評(píng)估。本文要探討的是第四種形式，即以行政效能監(jiān)察為主要內(nèi)容的政府績效評(píng)估。

“效能監(jiān)察”是1989年時(shí)任監(jiān)察部部長的尉健行同志首次提出的。1990年效能監(jiān)察工作開始涉及政府的行政效能領(lǐng)域。1993年，中紀(jì)委和監(jiān)察部合署辦公后，明確提出“廉政監(jiān)察”和“效能監(jiān)察”這兩項(xiàng)重要的監(jiān)察工作。之后，行政效能監(jiān)察工作在各地行政機(jī)關(guān)開展。行政效能監(jiān)察促使行政部門更好地履行其職責(zé)，這對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效能，樹立良好的政府形象具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、行政效能監(jiān)察工作中存在的問題

在各種形式的政府績效評(píng)估中，行政效能監(jiān)察作為內(nèi)部評(píng)估的一種重要形式，在政府管理中發(fā)揮著重要的作用。但總體而言，無論是理論上還是實(shí)踐上都不成熟。理論上的不成熟制約著實(shí)踐的發(fā)展，表現(xiàn)為實(shí)踐力度和效果方面都存在不足，發(fā)展不平衡。主要問題有：

1、對(duì)行政效能監(jiān)察的認(rèn)識(shí)不到位。行政效能監(jiān)察的主體主要是各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，也即紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。目前，多數(shù)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要工作是反腐敗，即抓領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律、查辦大案要案、糾正部門和行業(yè)不正之風(fēng)這三項(xiàng)工作，而對(duì)如何保證行政機(jī)關(guān)政令暢通、勤政高效等方面的監(jiān)督不夠。更不用說公眾想到紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，更多的會(huì)注意到其廉政監(jiān)察的職能，而忽視其行政效能監(jiān)察的職能了。這直接導(dǎo)致了公眾對(duì)效能監(jiān)察的重要性和必要性認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)行政效能監(jiān)察的含義和法定地位理解不明確。在開展行政效能監(jiān)察工作時(shí)也是一般號(hào)召多，真正落實(shí)得少。

2、監(jiān)察視野不寬，監(jiān)察觸角不廣。具體表現(xiàn)在：一是在監(jiān)察的主體上，只重視紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的作用，忽視了人事部門和審計(jì)部門的作用。在行政效能監(jiān)察中，人事部門和審計(jì)部門在關(guān)于公務(wù)員和財(cái)政資金的使用等方面也發(fā)揮著重要的監(jiān)督評(píng)估作用；二是在監(jiān)察的客體上，只重視對(duì)某一行政行為及公務(wù)員的監(jiān)督，忽略了對(duì)行政機(jī)關(guān)這一整體的監(jiān)察，輕視了對(duì)行政費(fèi)用支出的監(jiān)督；三是在監(jiān)察的內(nèi)容上，只重視效率，忽視了效益和能力；四是在監(jiān)察的重點(diǎn)上，只重視執(zhí)行，忽視了決策和組織協(xié)調(diào)；五是在效能評(píng)估方面，只重視某一行政行為本身的效率效益，忽視了該行政行為對(duì)其他行政行為或行政對(duì)象產(chǎn)生的影響。這些都限制了行政效能監(jiān)察的廣度和深度。

3、工作方法滯后，缺乏全過程監(jiān)察。工作方法上，常停留在了解情況、查看會(huì)議記錄和工作制度、詢問執(zhí)法情況等老一套方法上，對(duì)有關(guān)問題的處理意見也只停留在提醒、打招呼和提建議上，致使效能監(jiān)察難以收到應(yīng)有的效果。從行政效能監(jiān)察主體對(duì)客體進(jìn)行監(jiān)察的整個(gè)過程看，行政效能監(jiān)察方式可分為事前監(jiān)察、事中監(jiān)察、事后監(jiān)察，三種方式應(yīng)有機(jī)結(jié)合，全方位進(jìn)行，才能取得較好的監(jiān)察效果。但當(dāng)前行政效能監(jiān)察工作主要是針對(duì)已經(jīng)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生危害或不良影響的問題開展工作，屬于追懲性的事后監(jiān)察。而防范性的事前監(jiān)察、事中監(jiān)察少，難以制止行政偏差和腐敗現(xiàn)象等問題的發(fā)生。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)將工作的重點(diǎn)放在“差錯(cuò)糾偏”上，使監(jiān)察工作陷入消極被動(dòng)的不利局面。

4、重視載體建設(shè)，忽視了資源整合。開展行政效能監(jiān)察，必須拓寬信息渠道。在拓寬信息渠道方面，一些省市成立了效能投訴中心，取得了一定的成效。但這并不意味著其他地方可以不顧實(shí)際情況盲目照搬。一些地方的實(shí)踐也表明，效能投訴中心建立后，有效信息不足，不但沒有取得預(yù)期的效果，還得花費(fèi)大量的人力處理不屬于效能投訴中心受理范圍的信息，造成了效能投訴中心的低效能。再者，現(xiàn)有的政府信訪機(jī)構(gòu)本身就在受理行政效能問題，再增加一個(gè)效能投訴中心，不僅浪費(fèi)了組織資源和信息資源。還會(huì)造成新的職能交叉和多頭受理，導(dǎo)致公眾無所適從，造成新的推諉扯皮現(xiàn)象。

5、效能標(biāo)準(zhǔn)量化不夠，效能評(píng)估開展困難。對(duì)行政效能的評(píng)估是行政效能監(jiān)察工作區(qū)別于其他監(jiān)察或監(jiān)督工作的一個(gè)顯著特點(diǎn)。評(píng)估的依據(jù)即效能標(biāo)準(zhǔn)，是衡量行政效能有無或大小的客觀尺度，有法定的(法律規(guī)定的辦事時(shí)限)，約定的(通過合同或其他書面形式確定下來的工作任務(wù)數(shù)量、完成時(shí)限、經(jīng)費(fèi)額度)等，是可量化的。但是，當(dāng)前的行政效能監(jiān)察工作中，這種量化的標(biāo)準(zhǔn)并不多，尤其在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的日常管理中，工作無標(biāo)準(zhǔn)、無量化的問題更為突出。這些問題的存在，一方面助長了不講成本、不講效率等不良現(xiàn)象，另一方面也極大地限制了行政效能監(jiān)察的開展。

三、加強(qiáng)行政效能監(jiān)察，建設(shè)高績效政府

建設(shè)績效政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府是當(dāng)前政府改革的努力方向。建設(shè)高績效的政府，必然涉及到對(duì)政府績效的管理評(píng)估。由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)牽頭的行政效能監(jiān)察作為政府績效內(nèi)部評(píng)估的一種重要形式，理應(yīng)在建設(shè)高績效政府的過程中得到重視。針對(duì)行政效能監(jiān)察工作中存在的上述問題，應(yīng)從以下幾方面著力改善：

1、明確行政效能監(jiān)察的必要性和重要性。行政效能監(jiān)察的必要性表現(xiàn)在：其一，行政效能監(jiān)察是行政監(jiān)察工作內(nèi)在規(guī)律的必然要求。它通過監(jiān)察權(quán)制約行政權(quán)，防止行政機(jī)關(guān)權(quán)力的濫用和越權(quán)；通過督導(dǎo)建立保障政府行為勤政高效的制度體系，并實(shí)施監(jiān)督；通過協(xié)調(diào)政府各職能部門的相互關(guān)系，實(shí)現(xiàn)行政管理機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。其二，行政效能監(jiān)察是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的必然要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求各種市場(chǎng)主體在遵循公正與效率的市場(chǎng)規(guī)則條件下，達(dá)到用最小的資源投入取得盡可能大的效率的目標(biāo)。政府也不例外，效能監(jiān)察機(jī)關(guān)開展的行政效能監(jiān)察就是希望達(dá)到用最小的行政資源投入取得盡可能大的行政效率的目標(biāo)。其三，行政效能監(jiān)

察工作是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)檢查國家行政機(jī)關(guān)在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決定、命令中的“問題”，既包括廉政問題，同時(shí)也包括效能問題。

行政管理體制改革是深化改革和擴(kuò)大開放的關(guān)鍵，其核心是轉(zhuǎn)變政府職能。效能監(jiān)察作為對(duì)管理的再管理，對(duì)監(jiān)督的再監(jiān)督，對(duì)行政工作既是監(jiān)督，更是促進(jìn)。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為專門的行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，通過效能監(jiān)察，可以在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變方面發(fā)揮積極作用。行政效能監(jiān)察工作可以更好地推動(dòng)政府履行公共職能，規(guī)范和促進(jìn)政府發(fā)揮經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管的職能。

2、明確行政效能監(jiān)察的內(nèi)涵。行政監(jiān)察部門是行政效能監(jiān)察的專門機(jī)構(gòu)，但是，行政效能監(jiān)察的主體不僅僅是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)。因?yàn)楦鶕?jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》和《中華人民共和國審計(jì)法》，人事部門和審計(jì)部門也是行政監(jiān)察主體的有機(jī)組成部分；行政監(jiān)察的客體不僅包括對(duì)某一行政行為及公務(wù)員的監(jiān)督，還包括對(duì)行政機(jī)關(guān)這一整體以及對(duì)行政費(fèi)用支出的監(jiān)察；行政監(jiān)察的內(nèi)容不僅要重視行政效率，同時(shí)也要重視行政效益效果和行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政能力；此外，行政效能監(jiān)察工作是一項(xiàng)全局性系統(tǒng)性的工作，各行政機(jī)關(guān)在工作中存在一定的聯(lián)系，一行政機(jī)關(guān)的行政行為會(huì)影響到另一行政機(jī)關(guān)的行政行為，在具體工作中要加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，注意各行政機(jī)關(guān)彼此步調(diào)一致。

3、加強(qiáng)行政效能監(jiān)察的制度建設(shè)。目前開展的效能監(jiān)察工作中，突出前期檢查，忽視后期建議監(jiān)督的情況普遍存在。筆者認(rèn)為，效能監(jiān)察要以效能為核心，加強(qiáng)各項(xiàng)基礎(chǔ)性制度建設(shè)，以便完善內(nèi)部管理機(jī)制和制約機(jī)制，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。如建立行政效能監(jiān)察的長效機(jī)制。即改變重集中整治輕日常管理的思維定勢(shì)，加強(qiáng)日常監(jiān)管，做到防微杜漸。尤其對(duì)一些苗子性、傾向性問題要及時(shí)查處解決，防止小問題演變成大問題，局部問題發(fā)展成全局問題。

4、整合現(xiàn)有資源。行政效能投訴中心的低效能勢(shì)必造成現(xiàn)有資源的浪費(fèi)，建議將行政效能投訴中心改成行政效能監(jiān)察中心，監(jiān)察中心不僅履行其監(jiān)察的職能，還要履行投訴中心的職能。針對(duì)政府信訪部門與效能投訴中心職能交叉和多頭受理，一方面可以擴(kuò)大紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)信訪舉報(bào)的受理范圍，另一方面可以與政府信訪部門建立信息溝通機(jī)制，共享信息資源。

5、深入開展行政效能評(píng)估工作。行政效能評(píng)估既是行政效能監(jiān)察的重要內(nèi)容和環(huán)節(jié)，也是行政效能監(jiān)察的重要方法和手段。有無行政效能評(píng)估，行政效能評(píng)估的科學(xué)與否，是行政效能監(jiān)察能否取得預(yù)期效果的關(guān)鍵。行政效能評(píng)估應(yīng)遵循科學(xué)、量化、實(shí)事求是的原則。所謂科學(xué)，是指評(píng)估的方法具有科學(xué)性，能得到公眾的普遍認(rèn)可；所謂量化，是指評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)盡可能量化處理不能使用含糊的概念，更不能隨心所欲；所謂實(shí)事求是，是指在整個(gè)評(píng)估過程中，不能量化的要以事實(shí)為依據(jù)，作出客觀的、符合實(shí)際的描述和評(píng)價(jià)。加強(qiáng)行政效能評(píng)估工作，應(yīng)將這種評(píng)估貫穿于行政效能監(jiān)察的全過程，以便行政機(jī)關(guān)及時(shí)矯正偏差，改進(jìn)工作，保證和提高行政效能。

行政效能監(jiān)察只是政府績效評(píng)估多種形式中的一種，作為一種內(nèi)部評(píng)估，在實(shí)際工作中，必然要與其他的政府績效評(píng)估形式一起來評(píng)估政府的績效，實(shí)現(xiàn)績效評(píng)估的目的，提高政府的績效。