黃錫生　王　江

摘要：當(dāng)前，中國環(huán)境執(zhí)法面臨新的背景，環(huán)境執(zhí)法的障礙也有新的變化。環(huán)境立法缺失情況嚴(yán)重。環(huán)境執(zhí)法依據(jù)不足；環(huán)境執(zhí)法體制缺陷明顯，執(zhí)法效益低下；環(huán)境執(zhí)法機(jī)制不科學(xué)；環(huán)境執(zhí)法地方性差異明顯；環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不完善等構(gòu)成了中國環(huán)境執(zhí)法的主要障礙。應(yīng)采取制定基本法層面的環(huán)境恢復(fù)和再生立法：彌補(bǔ)專項(xiàng)環(huán)境污染防治立法的空白；提升環(huán)境立法質(zhì)量，注重立法的可操作性；健全環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，提高環(huán)境執(zhí)法能力；加強(qiáng)環(huán)境法律監(jiān)督，充分發(fā)揮環(huán)境監(jiān)督的作用；配套環(huán)境執(zhí)法的外部制度，降低環(huán)境執(zhí)法成本等措施，破解當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法的障礙。

關(guān)鍵詞：環(huán)境執(zhí)法；環(huán)境法；障礙；破解

中圖分類號：D912.6文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1008－5831(2009)01－0081－04

環(huán)境執(zhí)法，是指國家行政機(jī)關(guān)、法律授權(quán)、委托的組織及其公職人員行使環(huán)境執(zhí)法權(quán)的活動(dòng)。全面建設(shè)小康社會(huì)需要環(huán)境法治的創(chuàng)新相配套，而環(huán)境執(zhí)法一直是實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治目標(biāo)的難點(diǎn)。正因如此，“環(huán)境執(zhí)法”也一直是學(xué)界研究的重點(diǎn)和熱點(diǎn)。當(dāng)前，中國環(huán)境執(zhí)法障礙有了一些新的變化，破解環(huán)境執(zhí)法障礙對于提升中國環(huán)境法實(shí)施的效益，促進(jìn)環(huán)境法制的健全進(jìn)程，切實(shí)保護(hù)環(huán)境、保障小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。

一、當(dāng)前中國環(huán)境執(zhí)法所處的新背景

(一)環(huán)境法制逐步健全，環(huán)境執(zhí)法成為新熱點(diǎn)

通過近30年的努力，中國的環(huán)境法制建設(shè)取得了巨大的成績，建立起了比較完備的環(huán)境法律體系。與此相對應(yīng)，環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)工作也取得了長足的進(jìn)步。但是，環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)、利用呈現(xiàn)出環(huán)境法制建設(shè)越來越健全，環(huán)境法實(shí)施效益依然低下，環(huán)境繼續(xù)惡化、重大環(huán)境破壞和污染事故頻發(fā)的局面。這種尷尬的局面已引起了學(xué)界和實(shí)踐部門的反思。環(huán)境法學(xué)研究的熱點(diǎn)和重點(diǎn)開始由“立法為主”向“立法與實(shí)施并重”轉(zhuǎn)變。而環(huán)境執(zhí)法是環(huán)境法實(shí)施的重要保障，所以，環(huán)境執(zhí)法也成為學(xué)界和實(shí)踐部門關(guān)注的重點(diǎn)和熱點(diǎn)。從已有的研究成果看，學(xué)者們一般從執(zhí)法體制、執(zhí)法機(jī)制兩方面去分析環(huán)境執(zhí)法中存在的問題。具體從執(zhí)法能力、執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置、執(zhí)法手段、執(zhí)法監(jiān)督等方面對環(huán)境執(zhí)法問題展開研究。與此相呼應(yīng)，實(shí)踐部門也積極地進(jìn)行了環(huán)境執(zhí)法探索，近年來不斷引起熱議的“環(huán)境執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)”、“環(huán)保風(fēng)暴”、“環(huán)保問責(zé)”等就是典型代表。

(二)環(huán)境保護(hù)部的成立為環(huán)境執(zhí)法體制改革提供了新契機(jī)

2008年3月國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中將原來的國家環(huán)?？偩稚駷榄h(huán)境保護(hù)部。環(huán)境保護(hù)部的成立，提升了環(huán)境保護(hù)部門的行政級別，擴(kuò)大了環(huán)境保護(hù)部門的權(quán)限，賦予了環(huán)境保護(hù)部門一定的決策權(quán)，使環(huán)境保護(hù)部門由原來單純的執(zhí)行部門向決策和執(zhí)行部門轉(zhuǎn)變。這次改革是實(shí)踐部門破解環(huán)境執(zhí)法障礙的重要舉措，有利于進(jìn)一步深化環(huán)境執(zhí)法體制的改革，為地方各級環(huán)境保護(hù)行政體制改革提供了新的契機(jī)。

二、當(dāng)前中國環(huán)境執(zhí)法的主要障礙

(一)環(huán)境立法缺失情況嚴(yán)重，環(huán)境執(zhí)法依據(jù)不足

1、環(huán)境恢復(fù)和再生立法缺失

2001年11月，在日本專門召開了一次“21世紀(jì)環(huán)境恢復(fù)與再生世紀(jì)國際研討會(huì)”，來自10多個(gè)國家和地區(qū)的代表對環(huán)境恢復(fù)與再生的一系列問題進(jìn)行了交流和探討，在這個(gè)認(rèn)知背景下，國外開始更加注重環(huán)境恢復(fù)和再生方面的環(huán)境立法。加拿大、美國和日本等國家在環(huán)境恢復(fù)和再生方面的立法走在世界的前列：1999年的《加拿大環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定。加拿大政府的第一項(xiàng)具體職責(zé)就是“采取預(yù)防的和救濟(jì)的措施，以保護(hù)、提高和恢復(fù)環(huán)境”；美國制定了以《資源保護(hù)和恢復(fù)法》、《露天采礦控制和復(fù)墾法》等為代表的一系列環(huán)境恢復(fù)和再生立法，對環(huán)境的恢復(fù)和再生作出了許多具體的規(guī)定；日本制定了《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》，要求各級地方政府在土地利用規(guī)劃中應(yīng)包含采取具體措施以恢復(fù)被污染的農(nóng)業(yè)用地土壤的內(nèi)容。

受此影響，進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國環(huán)境立法理論研究層面也開始研究環(huán)境恢復(fù)和再生方面的立法。經(jīng)過近10年的發(fā)展，環(huán)境恢復(fù)和再生立法方面的立法仍然缺失明顯。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，環(huán)境立法中關(guān)于環(huán)境恢復(fù)和再生方面的規(guī)定零亂，散見于一些單項(xiàng)的環(huán)境立法中。其二，環(huán)境恢復(fù)和再生規(guī)定還只停留在宣示性的層面上，可操作性不強(qiáng)。在恢復(fù)主體、恢復(fù)責(zé)任、再生能力培養(yǎng)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、恢復(fù)專項(xiàng)資金的監(jiān)管等方面都沒有可供操作的具體規(guī)定。其三，環(huán)境恢復(fù)和再生立法層級低下，現(xiàn)行環(huán)境恢復(fù)和再生方面的立法還停留在地方立法的層面，缺乏國家層面的環(huán)境恢復(fù)和再生立法，沒有形成“高—低”搭配的環(huán)境恢復(fù)和再生立法體系。其四，環(huán)境恢復(fù)和再生方面的立法在進(jìn)度上不協(xié)調(diào)。土壤污染和水污染的恢復(fù)以及礦區(qū)生態(tài)環(huán)境再生等方面的立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于大氣、固體廢棄物污染恢復(fù)以及其他區(qū)域生態(tài)環(huán)境再生方面的立法。環(huán)境恢復(fù)和再生方面立法的缺失導(dǎo)致環(huán)境恢復(fù)和再生實(shí)踐處于“無法可依”的境地。

2、單項(xiàng)環(huán)境污染防治立法缺失

除開《環(huán)境保護(hù)法》外，對水、海洋、大氣、噪聲等污染盡管已經(jīng)制定了專門的單項(xiàng)立法，各級地方政府也基本上制定了與單項(xiàng)污染防治立法相配套的法規(guī)和規(guī)章，但是，在單項(xiàng)污染防治立法上仍然有缺失。以土壤污染立法為例，目前，中國土壤污染防治的法律規(guī)定主要體現(xiàn)在《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評價(jià)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律、法規(guī)中，并沒有專項(xiàng)的土壤污染法治法。同樣，電磁污染、震動(dòng)污染、能量污染以及有毒有害物質(zhì)污染等立法也基本處于缺失狀態(tài)。雖然學(xué)術(shù)界對土壤污染防治、電磁污染、震動(dòng)污染、能量污染以及有毒有害物質(zhì)污染防治的立法已經(jīng)展開了討論，但是，制定相關(guān)的專項(xiàng)防治立法還需要一段時(shí)間。

3、環(huán)境立法質(zhì)量存在瑕疵?？刹僮餍圆粡?qiáng)

環(huán)境立法質(zhì)量，是指環(huán)境法律適應(yīng)環(huán)境與資源保護(hù)工作的實(shí)際需要與現(xiàn)實(shí)可能，并便于實(shí)施的狀況。環(huán)境立法質(zhì)量不高，導(dǎo)致大量環(huán)境法不具備良法的品格，既影響到社會(huì)主體的守法，也直接地影響著環(huán)境法實(shí)施。環(huán)境法立法質(zhì)量不高，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，缺乏基本法層面的環(huán)境立法?，F(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的內(nèi)容滯后于中國的法制發(fā)展進(jìn)程，也無法指導(dǎo)環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)、利用實(shí)踐。其二，環(huán)境立法回避重大問題。環(huán)境立法應(yīng)關(guān)注社會(huì)實(shí)踐，著眼于滿足環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)、利用的實(shí)踐需要。但是，現(xiàn)實(shí)中多部門立法的情況普遍存在，各個(gè)部門為了維護(hù)本部門的利益，在起草或者審議事關(guān)全局的重要環(huán)境法律時(shí)，一遇到爭議，就采取回避矛盾的態(tài)度，使制定出來的環(huán)境法規(guī)往往因回避了重大問題而“無用”。其三，環(huán)境立法中污染標(biāo)準(zhǔn)立法不完備。例如，《環(huán)境噪聲污染防治法》第2條規(guī)定：“……本法所稱環(huán)境噪聲污染，是指所產(chǎn)生的環(huán)境噪聲超過國家規(guī)定的環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)，并干擾他人正常生活、工作和學(xué)習(xí)的現(xiàn)象?！薄吨腥A人民共和國城市區(qū)域環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)》和《中華人民

共和國工業(yè)企業(yè)廠界噪聲標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定了在各區(qū)域范圍內(nèi)各個(gè)時(shí)間段噪聲污染的標(biāo)準(zhǔn)。這些規(guī)定存在缺陷：其一，沒有規(guī)定城市邊沿區(qū)域和城鎮(zhèn)區(qū)域的噪聲污染標(biāo)準(zhǔn)。其二，將“超過國家規(guī)定的環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)”和“干擾他人正常生活、工作和學(xué)習(xí)”作為認(rèn)定噪聲污染的要件不合理。沒有規(guī)定沒有超出環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)，但又確實(shí)給他人的正常生活帶來不利影響的聲音是否屬于噪聲。

(二)環(huán)境執(zhí)法體制缺陷明顯，執(zhí)法效益低下

縱向的機(jī)構(gòu)設(shè)置和橫向的權(quán)力配置是環(huán)境執(zhí)法體制的主要內(nèi)容。而其中最為關(guān)鍵的是執(zhí)法主體及其權(quán)力的配置和環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督。中國的執(zhí)法主體主要包括兩類：一類是統(tǒng)一監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，如負(fù)責(zé)全國環(huán)保工作的國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門和負(fù)責(zé)本轄區(qū)環(huán)保工作的縣級以上地方各級人民政府環(huán)保行政主管部門；另一類是部門監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，如土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等行政主管部門。中國當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法體制缺陷主要體現(xiàn)在環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的縱向設(shè)置及其職權(quán)的配置上。

從環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的縱向設(shè)置看，環(huán)境執(zhí)法體制缺陷主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：其一，國家層面的環(huán)境保護(hù)部具有“決策權(quán)”，地方各級環(huán)保部門并沒有“決策權(quán)”，在地方宏觀發(fā)展規(guī)劃和政策制定中缺乏話語權(quán)。其二，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級的基層環(huán)保機(jī)構(gòu)缺失，廣大農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作處于空白狀態(tài)。

從環(huán)境執(zhí)法權(quán)的橫向配置看，中國在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)嵭械氖墙y(tǒng)管與分管相結(jié)合的多部門、分層次的執(zhí)法體制。在眾多的環(huán)境執(zhí)法主體中，環(huán)保部門的環(huán)境執(zhí)法在整個(gè)環(huán)境執(zhí)法中居于主導(dǎo)性地位，各業(yè)務(wù)部門的環(huán)境執(zhí)法和社會(huì)組織的環(huán)境執(zhí)法居于次要地位。在實(shí)際的環(huán)境執(zhí)法工作中，多頭執(zhí)法的弊端非常突出：由于權(quán)、責(zé)不清，政出多頭，環(huán)境重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法“盲區(qū)”、互相推委等不良現(xiàn)象層出不窮，嚴(yán)重地制約了環(huán)境執(zhí)法效益的提升，阻礙了環(huán)境法實(shí)施。就具體的執(zhí)法權(quán)力而言，環(huán)保部門既要行使審批權(quán)、驗(yàn)收權(quán)、許可權(quán)、收費(fèi)權(quán)、檢查權(quán)、處罰權(quán)等環(huán)保執(zhí)法權(quán)，還要對土地、林業(yè)、海洋等其他業(yè)務(wù)部門的環(huán)境執(zhí)法進(jìn)行協(xié)調(diào)、監(jiān)督。而各個(gè)部門在行政級別上是平級關(guān)系，導(dǎo)致環(huán)保部門對其他業(yè)務(wù)部門的協(xié)調(diào)、監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)。

(三)環(huán)境執(zhí)法機(jī)制不科學(xué)

環(huán)境執(zhí)法是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使執(zhí)法權(quán)。干預(yù)環(huán)境保護(hù)的行政活動(dòng)。環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)中經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益，環(huán)保部門利益與其他政府部門利益，區(qū)域之間利益，上下級政府之間的利益存在沖突。只有科學(xué)的環(huán)境執(zhí)法機(jī)制，才能協(xié)調(diào)好各種利益之間的沖突。只有有效地協(xié)調(diào)好各種利益，才能促使環(huán)境執(zhí)法取得理想的效果。而當(dāng)前中國環(huán)境執(zhí)法機(jī)制不科學(xué)，執(zhí)法不能的情況相當(dāng)普遍。

當(dāng)前，中國環(huán)境執(zhí)法停留在單純的“行政干預(yù)”階段。這種執(zhí)法理念背離了法治理念，脫離了中國的環(huán)境保護(hù)實(shí)踐和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐。環(huán)境執(zhí)法“過度”、“過細(xì)”的情況普遍存在。環(huán)境執(zhí)法涉及到社會(huì)生活的各個(gè)方面，環(huán)境執(zhí)法不僅是行政執(zhí)法問題，也是國家進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要活動(dòng)。環(huán)境執(zhí)法理念應(yīng)緊跟社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐。與此相適應(yīng)，環(huán)境執(zhí)法應(yīng)由單純的“行政干預(yù)”向“法制干預(yù)”轉(zhuǎn)變，在宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面協(xié)調(diào)進(jìn)行。

從執(zhí)法手段看，現(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法手段以行政審批、行政許可、行政處罰為主。雖然手段多樣，但都屬于行政手段。而且，環(huán)保部門的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限極其有限，且均屬于間接強(qiáng)制。從環(huán)境執(zhí)法效果看，單純采用環(huán)境行政手段進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法也確實(shí)取得了巨大的成績。但是，環(huán)境執(zhí)法手段的單一也限制了環(huán)境執(zhí)法效益的提升。應(yīng)引入“經(jīng)濟(jì)刺激”機(jī)制和“社會(huì)評價(jià)”機(jī)制，采用包括：稅收減免、稅收抵扣、融資便利、環(huán)保保證金提取與獎(jiǎng)勵(lì)、出口補(bǔ)貼、環(huán)境信用評估等手段，進(jìn)行環(huán)境綜合執(zhí)法。另外，環(huán)境執(zhí)法人員整體素質(zhì)不高，環(huán)境執(zhí)法能力不足也促成了環(huán)境執(zhí)法不能。環(huán)境執(zhí)法人員中有相當(dāng)一部分人缺乏環(huán)境法律專業(yè)知識(shí)或者不具備環(huán)保專業(yè)技術(shù)知識(shí)，缺乏環(huán)境管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因而在履行法定職責(zé)時(shí)，由于知識(shí)業(yè)務(wù)水平所限，執(zhí)法不當(dāng)、執(zhí)法有誤、執(zhí)法不到位的情況時(shí)有發(fā)生。

(四)環(huán)境執(zhí)法的地方性差異比較明顯

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和環(huán)境的保護(hù)是一對矛盾。各個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異、地方政府環(huán)保意識(shí)的差異、具體環(huán)境樣態(tài)的差別都會(huì)對地方的環(huán)境法執(zhí)法帶來執(zhí)法偏差。中國允許一定層級的地方政府根據(jù)地方的實(shí)際情況制定靈活的地方性環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、排污標(biāo)準(zhǔn)等環(huán)境法律、法規(guī)和地方性法規(guī)。這種做法從短期來看是有利的，但是，從法治的角度、從發(fā)展的角度、從環(huán)境法實(shí)施的角度來看是不利的。近年來，一些地方政府或所屬部門為追求地方局部經(jīng)濟(jì)利益，違背國家的法律、法規(guī)，利用行政權(quán)力采取多種手段或明或暗地降低環(huán)保門檻，對企業(yè)實(shí)行特殊保護(hù)，以“企業(yè)安靜日”、“掛牌保護(hù)”等方式限制環(huán)境執(zhí)法，地方保護(hù)主義嚴(yán)重。地方環(huán)保行政主管部門在執(zhí)法的過程中，也常常受制于地方行政領(lǐng)導(dǎo)的干涉，往往為了經(jīng)濟(jì)利益而忽視了環(huán)境利益，致使一些重污染項(xiàng)目得以順利上馬，環(huán)境違法企業(yè)得不到查處，環(huán)境違法行為得不到及時(shí)糾正。環(huán)境執(zhí)法的地方性差異阻礙了地方環(huán)境執(zhí)法效益的提升，從而成為環(huán)境執(zhí)法的障礙。

(五)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體制不完善

孟德斯鳩曾說“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，因而必須設(shè)定防范的途徑，來遏止權(quán)力可能會(huì)對人民所造成的危害”。當(dāng)前，中國的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不完善的情況仍然比較嚴(yán)重。環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督。是指國家機(jī)關(guān)、組織和人民群眾對環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)的合法性所進(jìn)行的監(jiān)察與督促。環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系可以分為國家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督兩大體系，國家監(jiān)督如國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等的監(jiān)督；社會(huì)監(jiān)督如政黨、社會(huì)團(tuán)體、新聞輿論、公眾等的監(jiān)督。中國的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督?jīng)]有發(fā)揮應(yīng)有的作用：一方面，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管機(jī)關(guān)的職能沒有得到充分地發(fā)揮，導(dǎo)致“主體在位而職權(quán)失位”的奇特現(xiàn)象。另一方面。沒有充分調(diào)動(dòng)社會(huì)監(jiān)督的積極性，沒有形成全社會(huì)共同監(jiān)督，公眾參與，形成合力的機(jī)制。

三、當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法障礙的破解

(一)彌補(bǔ)環(huán)境立法缺失，消解立法層面障礙

1、制定基本法層面的環(huán)境恢復(fù)和再生立法

筆者認(rèn)為，制定基本法層面的環(huán)境恢復(fù)和再生立法有三種模式可供選擇。一是在即將修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中設(shè)專章，將環(huán)境恢復(fù)和再生的內(nèi)容納入其中。二是制定單獨(dú)的《環(huán)境恢復(fù)基本法》和《環(huán)境再生促進(jìn)法》，并在這兩個(gè)基本法指導(dǎo)下，制定一系列的環(huán)境恢復(fù)和再生方面的具體法律、法規(guī)和規(guī)章。三是在《環(huán)境保護(hù)法》中僅對“環(huán)境恢復(fù)”和“環(huán)境再生”做宣示性的規(guī)定，再制定具體的專門性法律、法規(guī)和規(guī)章。從保持環(huán)境保護(hù)法體系健全和完整、節(jié)省操作成本、促進(jìn)環(huán)境恢復(fù)和再生等方面考慮，筆者認(rèn)為第三種路徑是最佳選擇。

2、彌補(bǔ)專項(xiàng)環(huán)境污染防治立法的空白

對于絕大多數(shù)的環(huán)境污染都有專門的污染防治立法，一些缺失的立法也已經(jīng)提上起草日程。但是，