陸彥昭

摘要：建立并實行民主黨派領導職務任期制，是在推進民主黨派組織內部干部制度改革方面所作的又一重要探索，是在年齡界限之外建立健全民主黨派中央和地方組織領導班子成員正常退出機制的又一新的范式，對于加強參政黨自身建設，實現(xiàn)多黨合作事業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展具有十分現(xiàn)實的意義。新中國成立以來，民主黨派組織內部的干部制度主要經歷了從實際存在的領導職務終身制到廢除領導職務終身制、再到逐步推行任期制的過程。由于政策性強、涉及面廣、操作難度大，實行民主黨派領導職務任期制必須堅持循序漸進原則，以科學嚴謹?shù)膽B(tài)度，盡快制定專門文件，妥善解決出路問題，著力強化工作考核，切實加強隊伍建設。

關鍵詞：民主黨派；領導職務；任期制

中圖分類號：13655文獻標識碼：A文章編號：1672-3163(2009)06-0013-05

實行民主黨派領導職務任期制，是新的歷史條件下民主黨派加強自身建設尤其是領導班子建設的重大舉措，是推進民主黨派組織內部干部制度改革的客觀要求。2002年各民主黨派將任期制問題正式寫入各自章程以來，無論是黨內從事民主黨派工作的同志，還是民主黨派領導同志，都對任期制問題有所議論，認為這一問題的確很重要，但又似乎不那么明朗，希望有關方面能加強這方面的研究。本文擬就這一問題作些探討。

一、實行民主黨派領導職務任期制的基本內涵

實行民主黨派領導職務任期制，是指依照民主黨派章程和有關政策法規(guī)的規(guī)定，對民主黨派中央和地方組織領導班子成員的任職期限、任期責任、解職程序、去向安置等做出的制度性規(guī)定。建立并實行民主黨派領導職務任期制，是在推進民主黨派組織內部干部制度改革方面所作的又一重要探索，是在年齡界限之外建立健全民主黨派中央和地方組織領導班子成員正常退出機制的又一新的范式。其實質在于任職有期、到期則退，其要義在于能上能下、優(yōu)進絀退，其目的在于廣納人才、才用其時。

實行民主黨派領導職務任期制至少具有以下四個方面特點：一是任期的有限性。民主黨派領導班子成員任職期滿后，即按程序卸去所任民主黨派領導職務。二是更迭的強制性。民主黨派領導班子成員達到限制任職屆次后，正常情況下不能在同一職位上續(xù)任職務，必須進行人事更迭。三是選才的廣泛性。民主黨派組織內部領導職位出現(xiàn)空缺的時間周期減短，人事更迭的頻率加快，為更多符合條件的民主黨派成員提供了脫穎而出擔當重任的機會。四是用人的科學性。在任職時間上設限，符合人才自身發(fā)展規(guī)律，有利于領導班子成員在特定職位上以最佳的精神狀態(tài)、最好的業(yè)務素養(yǎng)發(fā)揮最有效的作用。

二、實行民主黨派領導職務任期制的現(xiàn)實意義

隨著我國干部制度改革的不斷深入，多黨合作事業(yè)的蓬勃發(fā)展，建立并實行民主黨派領導職務任期制，對于加強參政黨自身建設，實現(xiàn)多黨合作事業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展具有十分現(xiàn)實的意義。

1、實行民主黨派領導職務任期制，有助于實現(xiàn)民主黨派領導干部與黨政領導干部在人事政策上的銜接。改革開放以來，我們黨立足世情國情黨情，借鑒國外成功經驗，以改革創(chuàng)新精神積極推進干部人事制度改革，造就了一代又一代德才兼?zhèn)涞念I導骨干和規(guī)模宏大的干部隊伍。毋庸諱言，由于種種原因，長期以來在人事政策上，我們黨對民主黨派一直是宜寬則寬、宜放則放，客觀上造成中共與民主黨派標準不盡一致、要求不盡相同的特有情形。隨著歷史的逐步演進和時間的不斷推移，民主黨派領導骨干與中共領導干部的成長環(huán)境、受教育背景和事業(yè)發(fā)展軌跡等漸趨一致，在人事政策上有必要逐步銜接、統(tǒng)一起來。實行民主黨派領導職務任期制，是民主黨派自身發(fā)展的歷史必然，也是參照執(zhí)行《黨政領導干部職務任期暫行規(guī)定》的具體舉措，有助于進一步實現(xiàn)民主黨派領導干部與黨政領導干部在人事政策上的銜接。

2、實行民主黨派領導職務任期制，有助于在民主黨派內部進一步形成領導班子成員能上能下的風氣。長期以來，我們比較重視民主黨派領導班子成員“能上”方面的工作，在“能下”方面做得不夠好，目前除了年齡界限這一政策手段外，還沒有更好的辦法解決這個問題。乃至于每次民主黨派換屆，有關方面都要在“進退”的年齡杠杠上花很多心思、下很大氣力。正常情況下，民主黨派領導班子成員只要不到離任年齡，沒有明顯過失，即使不盡如人意，也能一直干下去，否則，似乎對其本人不大好交待，由此造成“能上不能下”的尷尬情形。實行民主黨派領導職務任期制后，在年齡因素之外，新增了一條制度化的使干部“下”的渠道，有助于在民主黨派內部形成一種共識：“上”，是對代表性人物能力的承認和肯定，是正?，F(xiàn)象；“下”，是給更有能力優(yōu)勢和年齡優(yōu)勢的成員一次機會，也是正?，F(xiàn)象。這樣，有助于從心理上、機制上解決長期存在的領導班子成員能上不能下的問題，為更多的優(yōu)秀人才脫穎而出創(chuàng)造條件。

3、實行民主黨派領導職務任期制，有助于發(fā)揮民主黨派領導班子成員的最佳效用。實踐證明，民主黨派領導班子成員任職時間過短，不利于其領導作用的充分發(fā)揮，對人才資源也是一種浪費；反之，民主黨派領導班子成員任職時間過長，容易造成一些人的惰性心理，挫傷另一部分有條件但無機會走上領導崗位的民主黨派成員的工作積極性，從而不利于多黨合作和民主黨派工作的發(fā)展。根據現(xiàn)代管理理論，從人的能力發(fā)展來看，一個人的創(chuàng)造力曲線一般在3-5年間達到峰值，之后其創(chuàng)造力便開始漸次衰減，這一規(guī)律已在干部管理工作實踐中反復得到驗證。從國外政治實踐看，選任制干部以兩屆為最高連任期限是一個長期通行的做法。我國《憲法》也規(guī)定，包括國家主席、副主席，全國人大常委會委員長、副委員長，國務院總理、副總理、國務委員以及最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長在內的崗位，連續(xù)任職不得超過兩屆。因此，以兩屆約lO年作為民主黨派領導班子成員任職的最長時間限制，符合人才發(fā)展規(guī)律，有利于領導班子成員在特定職位上發(fā)揮最佳效用。

4、實行民主黨派領導職務任期制，有助于民主黨派贏得更廣泛的社會認同。長期以來，民主黨派究竟是不是真正意義上的政黨組織，一直在一部分群眾中有所議論。個中原因固然是多方面的，其中民主黨派內部人事運作在制度化、規(guī)范化方面有所缺失也是一個重要方面。他們認為，同執(zhí)政黨相比，民主黨派組織內部干部人事運作的法制化、科學化還有很長的路要走。比如，干部選拔任用的民主機制不夠健全，民主推薦、民主測評的科學性還不夠高，有時還存在民意失真現(xiàn)象；干部競爭擇優(yōu)機制不夠完善，有發(fā)展?jié)摿Φ哪贻p成員脫穎而出的渠道不夠暢通，干部能上不能下、能進不能出問題還未得到有效解決；對領導班子約束激勵機制不夠有力，在領導骨干管理方面有時失之于寬、失之于軟，尚未真正建立起嚴格有效的監(jiān)督制約體系。因此，民主黨派貫徹章程精神，向黨政領導干部任職模式看齊，實行領導職務任期制，為廣大民主黨派成員決定自身合

法權益直接代言人提供了更多的遴選機會，促進了民主黨派內部人事運作的法制化、科學化，增強了對廣大成員的凝聚力、感召力，進而也有助于轉變社會上一部分群眾對民主黨派的看法，贏得更廣泛的社會認同。

三、實行民主黨派領導職務任期制的歷史考察

新中國成立以來，民主黨派組織內部的干部制度主要經歷了從實際存在的領導職務終身制到廢除領導職務終身制、再到逐步推行任期制的過程，這一過程大致可劃分為四個階段。

1、1949年10月至1988年，實際存在民主黨派領導職務終身制階段。新中國成立后，一大批參與締造新中國的民主黨派老一輩領導人滿懷豪情，繼續(xù)留在各民主黨派中央和省級組織領導崗位發(fā)揮作用。其后，歷經“反右傾”和“文革”，民主黨派領導人雖時有調整，但基本上是從民主黨派早期代表性人物中產生。“文革”結束后，尤其是中共十一屆三中全會召開后，通過平反冤假錯案，一大批老干部重新回到民主黨派的領導崗位。此后一直到1988年。只要是本人健在，一般都留在領導崗位上，直到本人去世。

2、1988年至1997年，民主黨派領導人新老合作與交替階段。進入20世紀80年代中期以后，各民主黨派中央和省級組織普遍存在著領導班子成員年齡老化的情況。據中央統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)計，到1986年6月，八個民主黨派中央時任主席、代主席中，90歲以上的4人，85歲以上的3人，81歲的1人。有不少民主黨派中央副主席年老多病，已不能出席會議。針對這一情況，各民主黨派中央通過安排榮譽職務，采取先進后出、多進少出的方式，利用1988年、1992年兩次換屆引進了一批新人，形成了新老合作與交替的生動局面，這一情形一直持續(xù)到1997年換屆。

3、1997年至2002年，新一代領導骨干“全面主政”階段。1997年換屆是個重要的時間節(jié)點。在這次換屆中，民主黨派老一輩領導人基本退出了民主黨派的領導崗位，一定程度上可以說這是民主黨派的一次整體性換代。在當時全國207個省級組織中，領導機構的調整幅度多在40％以上，其中主委的調整幅度達50％以上；各民主黨派中央委員、常委、主席、副主席的調整幅度分別為44.7％、59.4％、87.5％、41.4％。經過這次換屆，各民主黨派中央和省級組織順利實現(xiàn)了領導班子成員歷史性新老交替，領導成員實現(xiàn)了由老一代向新一代的平穩(wěn)過渡。這次代表大會的一大貢獻，是各民主黨派將廢除領導職務終身制明確載入各自章程。自此以后，各民主黨派進入了由新一代領導骨干“全面主政”的歷史時期。

4、2002年至今，正式提出領導職務任期制階段。從2002年開始，領導職務任期制被正式寫入各民主黨派章程。各民主黨派章程規(guī)定，各級領導干部在同一職務上連任一般不超過兩屆，有的還規(guī)定最多或者特殊情況下不超過三屆。2007年，各民主黨派在章程中重申了這一規(guī)定。據有關方面粗略統(tǒng)計，如果從2002年起算，根據兩屆任期規(guī)定，到2012年換屆時，在現(xiàn)有214個民主黨派省級組織中，因連任兩屆要退出領導崗位的主委有52人，占主委總數(shù)的24.3％；副主委有454人，占副主委總數(shù)的39.5％，其中專職副主委有54人，約占專職副主委總數(shù)的25％。這必將進一步加快民主黨派自身領導層面吐故納新、優(yōu)進絀退的步伐。

四、實行民主黨派領導職務任期制的背景分析

實行民主黨派領導職務任期制，無論是從國際慣例上看，還是從我國政治體制改革的總體進程來看，都是因時應勢之舉。

1、國際上通行的一些做法和慣例，為實行民主黨派領導職務任期制提供了外部環(huán)境?？v觀當今世界各發(fā)達國家，無論是實行總統(tǒng)制國家如美國，還是君主立憲的內閣制國家如英國、日本等都實行任期制。西方國家公務員制度的一大特點是實行政務類、業(yè)務類“兩官分途”，其中政務類公務員是由執(zhí)政黨直接或間接推選出來的，實行嚴格的任期制，他們自身與政黨共進退。執(zhí)政黨下臺，他們即退出政府官員隊伍。因此，他們一般不以官員為終生職業(yè)。從國外政治實踐看，選任制干部以兩屆為最高連任期限是一個長期通行的做法，如美國、俄羅斯、德國等國總統(tǒng)和日本首相，均每屆任期4年、連任不得超過兩屆，其他許多國家如英國、法國、意大利等國總統(tǒng)任期雖然長短不一，但也都有連任不得超過兩屆的規(guī)定。在當前世界范圍內圍繞發(fā)展模式和價值觀的競爭日益凸顯，各種思想文化交流、交融、交鋒日趨頻繁的歷史條件下，國際上通行的一些做法、慣例，為實行民主黨派領導職務任期制提供了外部環(huán)境。

2、我國干部人事制度改革的成功實踐，為實行民主黨派領導職務任期制提供了現(xiàn)實依據。中共十一屆三中全會以來，我們黨積極借鑒國際社會的有益經驗，對形成于計劃經濟時代的干部人事制度進行了大膽改革，逐步建立了與社會主義市場經濟相適應的干部人事制度體系。在鄧小平、陳云等老一輩無產階級革命家的倡導推動和身體力行下。在社會主義國家長期存在的領導職務終身制問題得到有效解決，退休制、任期制、顧問制等一系列制度性設計得到創(chuàng)造性運用。1982年，五屆全國人大五次會議制定的《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定國家領導人連選連任不得超過兩屆；中共十二大通過的黨章規(guī)定，黨的各級領導干部的職務都不是終身的，都可以變動或解除(在以后歷次黨章修改中，這一規(guī)定一直得到保留)；2006年，《黨政領導干部職務任期暫行規(guī)定》正式施行。在黨內帶動下，上個世紀90年代，朱學范、費孝通、孫起孟、周培源等一大批民主黨派老一輩領導人，主動請辭所在民主黨派中央領導職務，有力推進了民主黨派的新老交替。這些生動實踐，是實行民主黨派領導職務任期制的直接依據。

3、民主政治的不斷發(fā)展，為實行民主黨派領導職務任期制提供了思想基礎。從世界范圍來看，隨著現(xiàn)代科學技術的迅猛發(fā)展，生產方式與生活方式的改變，社會階級結構、經濟結構日趨多元復雜，階級、階層和利益群體均處在重新分化組合之中，政黨的傳統(tǒng)社會政治基礎與功能作用面臨新的挑戰(zhàn)。與此同時，經濟全球化、政治民主化、文化多元化和信息網絡化的趨勢日益凸顯，人們的思想認識和價值觀念受到強烈沖擊和深刻影響，自我意識與民主意識日漸增強，要求權力分散化和政治參與的呼聲逐漸高漲。許多國家政黨主動順應形勢發(fā)展變化，切實采取有效措施，加強黨內民主建設，在政黨自身建設方面取得了顯著成效。雖然政黨的民主發(fā)展存在國情黨情的差異，但一個不爭的事實是，都要體現(xiàn)時代特征、形勢要求和黨員意愿。隨著我國民主法治建設逐步推進，輿論環(huán)境更加寬松，社會的自主空間日漸擴大。這些為實行民主黨派領導職務任期制奠定了思想基礎。

4、多黨合作制度建設的不斷推進，為實行民主黨派領導職務任期制提供了歷史機遇。改革開放以來，隨著我國多黨合作理論的突破和各項方針政策的實施，多黨合作制度建設進入了一個蓬勃發(fā)展的

大好時期。中共中央著眼于推進社會主義政治文明建設，著眼于堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，先后于1989年12月、2005年2月、2006年2月頒發(fā)了《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》、《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》、《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》等三個在多黨合作歷史上具有里程碑意義的文件，有力有序推進了多黨合作制度建設。中共十七大以后，有關方面及時啟動中國特色社會主義政黨理論體系研究，并將其列入馬克思主義理論研究和建設工程，有關研究成果形成后，必將進一步增強多黨合作制度在世界政黨政治中的影響力。這些為民主黨派加強參政黨建設，探索實行領導職務任期制，提供了歷史性機遇。

五、實行民主黨派領導職務任期制的具體建議

實行民主黨派領導職務任期制是一項全新舉措。由于政策性強、涉及面廣、操作難度大，必須堅持循序漸進原則，以科學嚴謹?shù)膽B(tài)度，統(tǒng)籌考慮，周密謀劃，穩(wěn)步推行。為此，本文提出四點建議：

1、盡快制定專門文件。2002年換屆時，各民主黨派首次在章程中正式提出任期制問題；時隔5年后，各民主黨派在章程修改時重申了關于任期制的規(guī)定。這為實行民主黨派領導職務任期制提供了法理依據。為了切實維護章程的權威，進一步健全工作機制、推進制度建設，體現(xiàn)政策的連續(xù)性和工作的連貫性，根據2002年換屆這一時間節(jié)點，2012年換屆時，各民主黨派應積極貫徹各自章程精神，對任期制問題作出回應?，F(xiàn)在距離2012年各民主黨派中央和省級組織換屆時間已所余不多，距離201 1年各民主黨派省轄市級組織換屆時間更是很緊，許多工作從現(xiàn)在起就要抓緊啟動，著手準備。由于各民主黨派章程中相關內容表述過于籠統(tǒng)，不便于具體操作，加上近幾年來我國干部人事制度改革不斷深入，取得了一系列新的重要成果，因此有必要針對民主黨派領導職務任期制問題制定專門文件加以規(guī)范。建議由中央統(tǒng)戰(zhàn)部牽頭，組織各民主黨派中央，借鑒《黨政領導干部職務任期制暫行規(guī)定》等相關文獻，盡早研究制定專門文件。

2、妥善解決出路問題。實行民主黨派領導職務任期制的關鍵是妥善解決好任滿兩屆的領導班子成員問題，尤其是未到離任年齡的主要領導和專職領導的安置問題。這需要從實際出發(fā)，認真研究，穩(wěn)步實施，做到工作上積極，政策上創(chuàng)新，方法上穩(wěn)妥。解決這個問題的總體考慮是：①任期制與任職年限一樣，都是針對民主黨派領導班子成員退出民主黨派領導崗位作出的制度性規(guī)定，兩者效力相當；盡管一些民主黨派章程也規(guī)定，(同一職務連任)“最多”(“特殊情況下”)“不超過三屆”，但這只能是特例，而不是常態(tài)。②民主黨派領導班子成員退出領導崗位后，相應地其因民主黨派領導人身份而獲任的人大(政府、政協(xié))領導職務也將按程序解除。

關于出路問題，本文提出以下解決思路：

對任滿兩屆且已到離任年齡的，按程序使其退出領導崗位。

對任滿兩屆未到離任年齡的兼職正職領導，有兩種解決思路：①到期離任。這適用于普遍情況。如同時擔任同級人大(政府、政協(xié))領導職務的，其同級人大(政府、政協(xié))領導職務保留到同級人大(政府、政協(xié))換屆。②留任現(xiàn)職。這只適用于極少數(shù)、極個別人。個別因成員認可度比較高、年齡上還可再任滿一個任期、工作又確實需要的，可以破格再留任一屆。

對任滿兩屆未到離任年齡的專職正職領導，除同樣適用上述針對兼職正職領導的解決辦法外。還有第三種解決辦法：交流任職，即符合條件的可調任上級組織專職領導。這種辦法同樣也只適用于極少數(shù)人。

對任滿兩屆未到離任年齡的兼職副職領導，如提拔無望的，按程序使其退出領導崗位；如欲提拔為正職領導的，按程序運作。

對任滿兩屆未到離任年齡的專職副職領導，有五種解決思路：①提拔任職。對于個別代表性強、群眾公認程度高、符合提拔條件的，可提拔為本級組織主要領導，或提任上級組織機關部門負責人，或將其職級提升一級后轉任非領導職務。這在民主黨派內部即可解決。②交流任職?？烧{上級組織合適崗位任職，或調任下級組織主要領導，或調同級人大、政協(xié)機關或政府有關部門、司法機關、有關團體任職。這需要從政策上加以突破。其中政府部門可首先考慮具有統(tǒng)戰(zhàn)工作性質的部門，如民委、政府臺辦、僑辦、參事室等；其次可考慮與民主黨派組織發(fā)展重點分工相關聯(lián)的部門，如教育、科技、監(jiān)察、司法、經貿、衛(wèi)生、計生、環(huán)保等部門。③留任現(xiàn)職。對于個別成員認可度比較高、年齡還可以再任滿一個任期、工作又確實需要的，可以破格再連任一屆。這需要有關方面在充分聽取民主黨派意見后加以統(tǒng)籌考慮。④改任非領導職務。對于少數(shù)不能提拔和連任、民意基礎比較好、且工作又確實需要的，可以留在機關改任同級非領導職務。這需要有關方面綜合平衡。⑤“退官還民”。對于少數(shù)有專業(yè)特長、適合做教學研究工作，且本人愿意、意向單位同意接收的，可安排到高校、科研院所從事相關工作。這一解決途徑的關鍵是本人愿意，意向單位同意接收。

3、著力強化工作考核。目前，民主黨派相對松散，其組織化程度不及中共嚴密。實行領導職務任期制是提高其組織化程度的重要環(huán)節(jié)。與此相適應，必須強化任期工作績效考核，因為這是決定領導班子成員任期屆滿后具體去向的主要依據。要建立健全與民主黨派領導崗位相適應的科學、合理的崗位任期責任目標。責任目標既要相對具體化，又要切實體現(xiàn)民主黨派組織的特點，兼顧好專職領導與兼職領導的關系，使任期責任目標既切合黨派實際，又便于考核操作?？己朔譃閷弥锌己撕蛯媚┛己藘煞N形式，以屆末考核為主，主要通過述職、評議、座談接觸等途徑進行。在此基礎上，為了樹立正確用人導向，提高民主黨派領導班子建設制度化、規(guī)范化、科學化水平，還要及早建立較為全面的領導班子成員任期履職績效考核評價體系，使之能夠比較客觀、準確地評價民主黨派領導班子成員，為他們升、轉、去、留提供可靠依據。

4、切實加強隊伍建設。事業(yè)興衰，關鍵在人。民主黨派領導職務任期制能否有效推行，一個決定性因素在于民主黨派能否持續(xù)培養(yǎng)、造就一支數(shù)量充足、素質優(yōu)良、結構合理、堪當重任的后備干部隊伍。有了充足的后備人才資源，民主黨派領導班子才能獲得有效補充，實行任期制才能沒有后顧之憂。反之，后備力量不足，領導班子缺少補給來源，實行領導職務任期制就只能陷于空談。因此，在實行民主黨派領導職務任期制條件下，加強民主黨派后備干部隊伍建設比以往顯得更緊迫、更重要。從這個意義上講，中央統(tǒng)戰(zhàn)部近年來更加重視強調協(xié)助民主黨派抓好后備干部隊伍建設，尤其是在協(xié)助民主黨派建立健全后備干部工作機制方面下很大氣力，是非常富有遠見的。各級統(tǒng)戰(zhàn)部門要自覺根據形勢發(fā)展和工作需要，按照有關文件精神，協(xié)助民主黨派從發(fā)展成員、物色選拔人選人手，遵循黨外人才成長規(guī)律，切實抓好后備干部隊伍建設。