教育部財(cái)務(wù)司

編者按2005年底，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》(國(guó)發(fā)[2005]43號(hào))，決定把農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，建立中央與地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制(以下簡(jiǎn)稱“新機(jī)制”)。建立和完善農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校預(yù)算制度，是建立新機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。新機(jī)制實(shí)施以來(lái)，農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校預(yù)算工作已全面啟動(dòng)，但仍存在不少困難和問(wèn)題，總體落實(shí)情況還不理想。部分農(nóng)村中小學(xué)校長(zhǎng)和財(cái)務(wù)人員還未掌握預(yù)算編制的要求和方法，預(yù)算編制工作還不規(guī)范，進(jìn)展還不平衡。為進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算編制工作，切實(shí)提高中小學(xué)校長(zhǎng)的財(cái)務(wù)預(yù)算和管理水平，推動(dòng)新機(jī)制各項(xiàng)政策的貫徹落實(shí)，教育部于2008年11月在國(guó)家教育行政學(xué)院連續(xù)舉辦了兩期“農(nóng)村義務(wù)教育中小學(xué)校長(zhǎng)預(yù)算專題培訓(xùn)班”，來(lái)自全國(guó)各地的近400名農(nóng)村中小學(xué)校長(zhǎng)與教育部、財(cái)政部、審計(jì)署有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了面對(duì)面的交流。本刊在教育部相關(guān)司局的支持下，從2009年第1期開(kāi)始，將連續(xù)刊登系列文章，就農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校預(yù)算制度的政策內(nèi)涵、預(yù)算編制要求和方法、基層學(xué)校的實(shí)踐、校長(zhǎng)感悟等進(jìn)行報(bào)道，同時(shí)歡迎廣大校長(zhǎng)提出自己在編制預(yù)算工作中遇到的疑難問(wèn)題，我們將約請(qǐng)有關(guān)專家予以回答。

農(nóng)村義務(wù)教育在全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和全局性作用。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》、《財(cái)政部、教育部關(guān)于確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理的通知》等相關(guān)文件規(guī)定，實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革后，將逐步建立和完善農(nóng)村義務(wù)教育預(yù)算制度，把各項(xiàng)農(nóng)村中小學(xué)所有收支全部納入預(yù)算管理。這是一項(xiàng)重大制度變革，即將或正在對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

一、預(yù)算與農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算

預(yù)算是指國(guó)家機(jī)關(guān)、團(tuán)體和企事業(yè)單位經(jīng)法定程序編制、審查和批準(zhǔn)的年度財(cái)政收支計(jì)劃，以及對(duì)該計(jì)劃的實(shí)施、調(diào)整、監(jiān)督和評(píng)價(jià)的過(guò)程。預(yù)算包括編制、審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督和評(píng)價(jià)等七個(gè)環(huán)節(jié)。預(yù)算的本質(zhì)是合理配置有限的資源。眾所周知，資源是有限的，在潛在的支出目標(biāo)之間進(jìn)行有效的選擇，在大量需求中選擇優(yōu)先支出的重點(diǎn)、平衡資源配置的決策過(guò)程就是預(yù)算的編制。

農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算是指農(nóng)村中小學(xué)根據(jù)教育事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算反映了教育事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)的規(guī)模和需求，是農(nóng)村中小學(xué)財(cái)務(wù)工作的基本依據(jù)。農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算是教育部門(mén)預(yù)算的基礎(chǔ)，是政府預(yù)算的重要組成部分，科學(xué)規(guī)范的農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算管理制度，是確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革順利實(shí)施的重要舉措，是規(guī)范農(nóng)村中小學(xué)經(jīng)費(fèi)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通過(guò)建立農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算制度，可以將農(nóng)村中小學(xué)的一切收支行為納入預(yù)算管理，保證學(xué)校的每筆開(kāi)支有根據(jù)、有來(lái)源、有保障、有效益、有監(jiān)督，一切按制度辦事，通過(guò)制度嚴(yán)格資金管理。

二、農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算的主要特征

農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算具有以下五個(gè)方面的特征：

一是預(yù)算供給的公共性。農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算供給的公共性，是由農(nóng)村義務(wù)教育的公共產(chǎn)品性質(zhì)決定的。公共產(chǎn)品指能為絕大多數(shù)人共同消費(fèi)或享用的產(chǎn)品或服務(wù)，如國(guó)防、外交、義務(wù)教育、公共福利事業(yè)等。公共產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特點(diǎn)，即一些人對(duì)這一產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)影響另一些人對(duì)它的消費(fèi)，某些人對(duì)這一產(chǎn)品的利用，不會(huì)排斥另一些人對(duì)它的利用。公共產(chǎn)品一般由政府或社會(huì)團(tuán)體提供。作為公共產(chǎn)品，義務(wù)教育主要由政府提供，需由政府負(fù)擔(dān)費(fèi)用。

二是預(yù)算編制單位的龐大性。我國(guó)地域遼闊，人口眾多，義務(wù)教育規(guī)模居世界首位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)有農(nóng)村中小學(xué)40多萬(wàn)所，在校學(xué)生約1.4億名。在我國(guó)各類事業(yè)單位中，農(nóng)村中小學(xué)整體規(guī)模最大，作為預(yù)算編制的基層單位，其數(shù)量為各類預(yù)算單位之最。

三是預(yù)算資金負(fù)擔(dān)主體的國(guó)家財(cái)政性。為強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的保障責(zé)任，國(guó)務(wù)院決定，從2006年開(kāi)始深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，將農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)全部納入公共財(cái)政保障范圍，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制。因此，農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算資金將主要由各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，中西部地區(qū)以中央財(cái)政為主，各級(jí)財(cái)政將成為農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算資金的負(fù)擔(dān)主體。

四是預(yù)算規(guī)模與事業(yè)發(fā)展規(guī)模的一致性。農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算主要依據(jù)在校學(xué)生規(guī)模來(lái)編制。農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)、補(bǔ)助家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費(fèi)、農(nóng)村中小學(xué)校舍維修資金等，都將以在校學(xué)生數(shù)和生均指標(biāo)為主要依據(jù)，在校學(xué)生規(guī)模的大小將決定預(yù)算規(guī)模的大小，這意味著農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算直接與事業(yè)發(fā)展掛鉤，農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算規(guī)模與事業(yè)發(fā)展規(guī)模體現(xiàn)出一致性。

五是預(yù)算年度與學(xué)年度的不一致性。根據(jù)教育教學(xué)規(guī)律，學(xué)校的學(xué)年度是從當(dāng)年的9月1日到下一年的8月31日，通常稱為一學(xué)年，分兩學(xué)期。但預(yù)算編制的年度與財(cái)政年度一致，《預(yù)算法》規(guī)定，預(yù)算年度從公歷1月1日起，到12月31日止，這樣就使農(nóng)村中小學(xué)的預(yù)算年度與學(xué)年度產(chǎn)生不一致性。

三、農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算的作用

建立農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算制度具有以下四個(gè)方面的作用：

第一，規(guī)范政府行為，完善公共財(cái)政體制，保證義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源。由于預(yù)算的法制性，通過(guò)農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算的編制，以法律的形式明確了各級(jí)政府保障農(nóng)村義務(wù)教育投入的責(zé)任，尤其是明確了各級(jí)政府所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)數(shù)額；再加上，預(yù)算管理整個(gè)過(guò)程所具有的公開(kāi)、透明性，使得各政府部門(mén)在預(yù)算管理過(guò)程中的責(zé)、權(quán)、利為社會(huì)所了解，處于社會(huì)公眾的監(jiān)督之下。這樣，通過(guò)預(yù)算的編制，就可以規(guī)范政府、財(cái)政部門(mén)和教育行政部門(mén)的行為。按規(guī)定，公共財(cái)政將更多地用于農(nóng)村義務(wù)教育等社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域。從而，農(nóng)村中小學(xué)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)就有了持續(xù)穩(wěn)定的來(lái)源，農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)必將得到持續(xù)、健康的發(fā)展。隨著農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算制度的建立，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)將全面納入公共財(cái)政保障范圍，保障水平將隨著財(cái)政能力的增強(qiáng)和義務(wù)教育發(fā)展的需要不斷提高。

第二，規(guī)范教育行政部門(mén)的管理行為和學(xué)校內(nèi)部的管理行為，提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益。編制農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算，要按部門(mén)預(yù)算的要求做到細(xì)編預(yù)算，因此，縣級(jí)教育行政部門(mén)就必須下大力氣徹底摸清學(xué)校的家底，加強(qiáng)部門(mén)基礎(chǔ)資料的管理；同時(shí)，由于預(yù)算要落實(shí)到具體項(xiàng)目，明確具體項(xiàng)目的投入金額和資金的安排時(shí)間，這樣教育行政部門(mén)就必須重視教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和項(xiàng)目的研究論證，將最急迫、最重要、可行性最強(qiáng)的項(xiàng)目排在前面，進(jìn)而提高財(cái)政資金的使用效益。由于預(yù)算管理的過(guò)程具有公開(kāi)、透明的特點(diǎn)，在預(yù)算審議通過(guò)后，學(xué)校的一切收支都必須按照預(yù)算執(zhí)行，按預(yù)算規(guī)定的金額和規(guī)定的時(shí)間收錢(qián)和用錢(qián)，這樣，就增強(qiáng)了農(nóng)村中小學(xué)管理與經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的計(jì)劃性和透明度，杜絕了經(jīng)費(fèi)收支的隨意性和暗箱操作，比如說(shuō)，沒(méi)有列入預(yù)算的那些亂收費(fèi)項(xiàng)目就失

去了收取的依據(jù)，如果再發(fā)生亂收費(fèi)事項(xiàng)，以及私設(shè)小金庫(kù)等等，就違反了《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》等法規(guī)的規(guī)定，有關(guān)的校長(zhǎng)和教育行政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)就要受到法律的制裁，因?yàn)楦鶕?jù)《會(huì)計(jì)法》的規(guī)定，學(xué)校的校長(zhǎng)和部門(mén)的第一把手就是會(huì)計(jì)責(zé)任的第一責(zé)任人。

第三，農(nóng)村中小學(xué)編制預(yù)算，也是法律的要求。既然義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)納入了公共財(cái)政的保障范圍，這就意味著農(nóng)村中小學(xué)用的錢(qián)是納稅人的錢(qián)，既然用的是納稅人的錢(qián)，每一分錢(qián)都要用得明明白白，清清楚楚。因此，就必須遵守《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》，嚴(yán)格編制農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算。通過(guò)預(yù)算，說(shuō)明所用的每一分錢(qián)的來(lái)源與去向。這樣，在預(yù)算編制過(guò)程中，人員經(jīng)費(fèi)就要核算到個(gè)人，杜絕“吃空頭”的現(xiàn)象；公用經(jīng)費(fèi)要按學(xué)生人數(shù)核定，學(xué)校開(kāi)支要實(shí)現(xiàn)透明化；項(xiàng)目支出要經(jīng)多方論證，以提高項(xiàng)目預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。同時(shí)，農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算草案提交縣級(jí)人民代表大會(huì)審議，審議通過(guò)后就必須嚴(yán)格執(zhí)行。這樣，在法律的框架下，通過(guò)預(yù)算編制，做到依法理財(cái)、民主理財(cái)和規(guī)范理財(cái)。

第四，有助于增強(qiáng)預(yù)算的透明度，增強(qiáng)農(nóng)村中小學(xué)開(kāi)支的計(jì)劃性。農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，各有關(guān)方面都必須嚴(yán)格執(zhí)行，有利于農(nóng)村中小學(xué)教育教學(xué)活動(dòng)正常開(kāi)展，也有利于更好地發(fā)揮教育行政部門(mén)在事業(yè)發(fā)展中的基礎(chǔ)功能，做到事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。

四、農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算的法律地位

我國(guó)實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算是單位預(yù)算，它是縣一級(jí)(縣級(jí)市)政府的教育部門(mén)預(yù)算的組成部分。農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算在國(guó)家預(yù)算體系中的位置如下圖所示：

從農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算在國(guó)家預(yù)算體系中的地位可以看出，農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算，從形式上看，是一個(gè)財(cái)務(wù)計(jì)劃，是學(xué)校一年收入與支出的計(jì)劃，是一年學(xué)?？梢允盏蕉嗌馘X(qián)、可以支出多少錢(qián)的計(jì)劃。從實(shí)質(zhì)上看，農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算是一項(xiàng)法律、是一個(gè)法案，它從法律上規(guī)定了學(xué)?？梢允盏蕉嗌馘X(qián)，可以用多少錢(qián)，具有法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。如果有關(guān)部門(mén)包括學(xué)校沒(méi)有嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，那么就是違反了法律，是違法行為。如果情節(jié)嚴(yán)重，有可能就是犯罪。預(yù)算作為一項(xiàng)法律，作為一個(gè)法案，它其實(shí)決定了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，或者說(shuō)是一個(gè)法律標(biāo)準(zhǔn)。

農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算作為法律標(biāo)準(zhǔn)，主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

第一，對(duì)各級(jí)財(cái)政部門(mén)來(lái)說(shuō)，預(yù)算是給不給學(xué)校錢(qián)的依據(jù)，是給多還是給少的標(biāo)準(zhǔn)。如果學(xué)校沒(méi)有編預(yù)算，財(cái)政部門(mén)就沒(méi)有依據(jù)給學(xué)校錢(qián)，因此也就不會(huì)給學(xué)校錢(qián)。

第二，對(duì)學(xué)校來(lái)說(shuō)，預(yù)算是向財(cái)政要錢(qián)的依據(jù)，是能夠從財(cái)政哪兒要得多少錢(qián)的標(biāo)準(zhǔn)。如果學(xué)校沒(méi)有編預(yù)算，就從財(cái)政那兒拿不到錢(qián)。如果學(xué)校已經(jīng)編了預(yù)算，但是有的項(xiàng)目沒(méi)有編全，比如說(shuō)有的支出項(xiàng)目沒(méi)有列進(jìn)去，那么沒(méi)有列進(jìn)預(yù)算的支出，學(xué)校是要不到錢(qián)的。

第三，對(duì)于學(xué)校校長(zhǎng)和管理人員來(lái)說(shuō)，預(yù)算又是管理的依據(jù)。對(duì)于每個(gè)學(xué)校，每個(gè)教職員工，每年都要完成一些工作，做一些事情。做工作做事情，都需要用錢(qián)。預(yù)算就是哪些地方不應(yīng)該用錢(qián)的依據(jù)，是哪些地方該用錢(qián)和該用多少錢(qián)的標(biāo)準(zhǔn)。

第四，對(duì)于學(xué)校老師和職工來(lái)說(shuō)，預(yù)算是領(lǐng)工資領(lǐng)津貼的依據(jù)，也就是領(lǐng)錢(qián)的依據(jù)，是領(lǐng)多少錢(qián)的標(biāo)準(zhǔn)。比如說(shuō)，教職員工出差，教職員工零星采購(gòu)，這個(gè)時(shí)候，預(yù)算就是學(xué)校教職員工能不能拿著發(fā)票去報(bào)賬和能夠報(bào)多少賬的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

第五，對(duì)于監(jiān)督部門(mén)來(lái)說(shuō)，比如說(shuō)人大、審計(jì)部門(mén)、教師代表、新聞媒體等等，要對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的實(shí)施情況和實(shí)施效果進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，要看看應(yīng)該到學(xué)校的錢(qián)到位沒(méi)有，有沒(méi)有擠占、挪用義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，要看看校長(zhǎng)有沒(méi)有亂用錢(qián)，評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)是什么，標(biāo)準(zhǔn)就是預(yù)算。預(yù)算就是評(píng)價(jià)政府、評(píng)價(jià)財(cái)政部門(mén)、評(píng)價(jià)教育行政部門(mén)、評(píng)價(jià)學(xué)校、評(píng)價(jià)校長(zhǎng)、評(píng)價(jià)教職員工等各方面行為與業(yè)績(jī)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

責(zé)任編輯：樊平軍