王　巖

提要美國(guó)的社會(huì)保障制度在當(dāng)今諸多的社會(huì)保障模式中獨(dú)具特色，它不僅保證了美國(guó)社會(huì)的正常運(yùn)行，對(duì)其他國(guó)家也很有借鑒意義。本文致力于研究美國(guó)社會(huì)保障改革并總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)，以期對(duì)我國(guó)社會(huì)保障改革有所啟示。

關(guān)鍵詞：美國(guó)；社會(huì)保障；改革；啟示

中圖分類(lèi)號(hào)：C913.7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、美國(guó)社會(huì)保障制度面臨的問(wèn)題

美國(guó)社會(huì)保障制度是當(dāng)今社會(huì)保障模式中較為理想的一種模式。雖然沒(méi)有像歐洲的福利國(guó)家模式那樣暴露出諸多嚴(yán)重弊端，但它也存在著許多不可忽視的問(wèn)題。

（一）社會(huì)保障支出的增長(zhǎng)過(guò)快造成美國(guó)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重。社會(huì)保障是美國(guó)花銷(xiāo)最大的政府計(jì)劃，2002年社會(huì)保障養(yǎng)老金占到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的4.2%，而在2030年它所吸收的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例有望達(dá)到6.5%以上。盡管美國(guó)的職業(yè)年金相當(dāng)發(fā)達(dá)，但由于目前社會(huì)保障項(xiàng)目越來(lái)越多，社會(huì)保障支付標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越高，享受社會(huì)保障權(quán)益的人越來(lái)越多，政府社會(huì)保障支出迅速增加。聯(lián)邦政府每年支出的4美元中大約有1美元是用在提供社會(huì)保障養(yǎng)老金上。

（二）人口老齡化問(wèn)題給美國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展帶來(lái)巨大的壓力。由于65歲以上的老年人增多，正在工作的納稅人與退休人員之間的比例下降。在美國(guó)，這一支持比率已從1950年的7.1名在職工人支持一名退休者，下降到1990年的4.7名在職工人支持一名退休者。至2020年，人口規(guī)劃顯示在美國(guó)只有3.3名在職工人支持一名退休者。美國(guó)的社會(huì)保障基金將面臨2030大限的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，美國(guó)政府要解決老齡化給社會(huì)保障帶來(lái)的問(wèn)題，就必須將退休年齡與平均預(yù)期壽命指數(shù)化，從2000年開(kāi)始，一個(gè)工人有資格獲得全額社會(huì)保障退休收益的年齡從65歲有所增加。

（三）醫(yī)療保險(xiǎn)支出的迅速增長(zhǎng)給美國(guó)政府造成壓力。醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用高漲是美國(guó)社會(huì)保障制度面臨的嚴(yán)重問(wèn)題。這使得美國(guó)的醫(yī)療保險(xiǎn)陷入一個(gè)怪圈，即醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用越高漲，個(gè)人和小企業(yè)越是難以承受，從而保險(xiǎn)金額越是增長(zhǎng)。杰里米·D·羅斯在《一項(xiàng)實(shí)行負(fù)擔(dān)得起普通醫(yī)療保健的進(jìn)步計(jì)劃》重提出：“醫(yī)療保健費(fèi)用自1981年以來(lái)以通貨膨脹率的兩倍上升，已成為聯(lián)邦政府、大多數(shù)州政府、許多企業(yè)和數(shù)百萬(wàn)美國(guó)家庭增長(zhǎng)得最快的主要開(kāi)支。”

（四）社會(huì)保障機(jī)構(gòu)繁多，管理費(fèi)用開(kāi)支巨大。美國(guó)社會(huì)保障是有聯(lián)邦政府、州政府、地方政府以及私人、團(tuán)體共同舉辦的，他們彼此分工，相互協(xié)作，這是美國(guó)社會(huì)保障制度的一大特征。但因此也使美國(guó)社會(huì)保障管理費(fèi)用開(kāi)支巨大。僅美國(guó)社會(huì)保障署的全國(guó)辦事機(jī)構(gòu)就有1，300多個(gè)、管理人員達(dá)到65，000多人，這使得社會(huì)保障制度運(yùn)行的成本比較大。

二、美國(guó)政府對(duì)社會(huì)保障制度的改革

美國(guó)社會(huì)保障制度是美國(guó)社會(huì)得以運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，歷屆美國(guó)總統(tǒng)都非常重視社會(huì)保障制度的改革，從羅斯福、克林頓到布什都致力于社會(huì)保障的改革。本文主要介紹克林頓政府和布什政府的改革思路。

（一）克林頓政府的改革。1991年依靠變革美國(guó)社會(huì)保障政策的旗號(hào)，年僅45歲的克林頓入主白宮。此后八年，克林頓政府順應(yīng)國(guó)際社會(huì)進(jìn)行社會(huì)保障改革的潮流，同時(shí)結(jié)合美國(guó)國(guó)內(nèi)面臨的各方面的情況，走上了改革美國(guó)社會(huì)保障制度的漫漫長(zhǎng)路?？肆诸D政府將改革社會(huì)福利作為實(shí)現(xiàn)“新契約”綱領(lǐng)的兩大任務(wù)之一，其上臺(tái)后計(jì)劃在4年內(nèi)將社會(huì)福利支出削減450億美元，重點(diǎn)是放在削減醫(yī)療保健方面的開(kāi)支。在一項(xiàng)保健制度改革計(jì)劃中，政府還對(duì)實(shí)行全民保健制度，擴(kuò)大醫(yī)療保險(xiǎn)范圍，進(jìn)一步壓縮醫(yī)療照顧和醫(yī)療救濟(jì)支出提出了具體要求。主要內(nèi)容有以下幾點(diǎn)：1、把預(yù)算盈余的60%用于社會(huì)保險(xiǎn)信托基金，并將這個(gè)基金的壽命延長(zhǎng)到2055年。2、把政府公債從占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的45%降低到10%，把不到1/4的預(yù)算盈余投入到股票市場(chǎng)，使社會(huì)保障制度延續(xù)到2075年。3、把15%的預(yù)算盈余用于醫(yī)療保險(xiǎn)，使醫(yī)療保險(xiǎn)信托基金也能維持到2020年。4、鼓勵(lì)個(gè)人儲(chǔ)蓄和投資，政府從預(yù)算盈余中拿出10%，幫助建立個(gè)人“儲(chǔ)蓄賬戶”。5、增加老年婦女尤其是寡婦的福利金，以降低她們的高達(dá)10%的貧窮率。

（二）布什政府的改革。隨著2000年喬治·W·布什共和黨政府的執(zhí)政和新自由主義思想重新奪回主導(dǎo)地位，在克林頓政府時(shí)期無(wú)所作為的社會(huì)保障私有化改革進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性的運(yùn)籌階段。2001年12月，由16人組成的委員會(huì)向總統(tǒng)提交了《總統(tǒng)委員會(huì)報(bào)告》，這一報(bào)告認(rèn)為，建立個(gè)人賬戶是社會(huì)保障制度改革的核心。在這種選擇方案下，用于為社會(huì)保障收益提供資金的10個(gè)百分點(diǎn)的工薪稅將被分割開(kāi)來(lái)。雇主支付的部分，即相當(dāng)于應(yīng)稅工薪5％的部分，將分配到社會(huì)保障信托基金，專門(mén)為所有退休者提供固定的有保證的收益，數(shù)額大約為貧困線水平的2/3（約每月400美元）。

隨著5%的稅收從現(xiàn)在的養(yǎng)老金資金中拿走用于提供未來(lái)個(gè)人的退休收益，當(dāng)前退休者的退休資金將形成一個(gè)大的赤字。那些剛好退休和快要退休的人將面臨困境，因?yàn)樗麄冊(cè)诠ぷ髂挲g段已經(jīng)為父母的養(yǎng)老金支付了高額稅收，而他們的孩子卻將工薪稅的大部分用在了支付他們自己的養(yǎng)老金上。為了防止一些退休者落入上下無(wú)著的境地，需要制定一項(xiàng)轉(zhuǎn)型計(jì)劃，使所有即將退休的工人（如年齡在55歲或以上）都能夠處在現(xiàn)行社會(huì)保障制度的保護(hù)下，而所有年齡在25歲以下的工人都處在新制度之下，這些年輕工人的養(yǎng)老金將包括未來(lái)的固定收益加上他們個(gè)人保障賬戶的回報(bào)。年齡在25～55歲之間的工人，其養(yǎng)老金的一部分以現(xiàn)行制度為基礎(chǔ)，另一部分以個(gè)人保障賬戶的回報(bào)為基礎(chǔ)。這一復(fù)雜的計(jì)劃有可能需要一種補(bǔ)充稅收，以此為年齡已超過(guò)55歲的工人提供退休收益。最后，這一轉(zhuǎn)換將在21世紀(jì)的某個(gè)時(shí)間完成，屆時(shí)轉(zhuǎn)換稅將被取消。

然而，《總統(tǒng)委員會(huì)報(bào)告》發(fā)表以來(lái)，在美國(guó)社會(huì)掀起了一場(chǎng)軒然大波，爭(zhēng)議主要圍繞以下幾個(gè)問(wèn)題展開(kāi)：1、改革以后美國(guó)社會(huì)保障制度的整體支付能力是受到了削弱還是得到了加強(qiáng)；2、高、中、低不同收入退休者的預(yù)期給付標(biāo)準(zhǔn)是提高了還是大幅度削減了；3、在以建立個(gè)人賬戶為重要標(biāo)志的私有化改革中，個(gè)人賬戶在本質(zhì)上是“資產(chǎn)賬戶”性質(zhì)還是具有“資產(chǎn)賬戶”和“債務(wù)賬戶”雙重性質(zhì)；4、改革后將一部分繳費(fèi)投入到股票市場(chǎng)運(yùn)作究竟是利大于弊還是弊大于利。

三、美國(guó)社會(huì)保障制度改革對(duì)我國(guó)的啟示

（一）社會(huì)保障制度的建立和運(yùn)行要以法律為保證。美國(guó)是“一法為主”型的社會(huì)保障國(guó)家，主要以《社會(huì)保障法》為主，其法律數(shù)量不多，具有制度化、法律化的特征。通過(guò)一整套完整的社會(huì)保障法律，將社會(huì)保障的對(duì)象、項(xiàng)目、費(fèi)用、給付條件、給付標(biāo)準(zhǔn)、基金的經(jīng)營(yíng)和管理等方方面面，以法律形式固定下來(lái)。我國(guó)目前社會(huì)保障還沒(méi)有形成統(tǒng)一的法律體系，法律建設(shè)滯后于社會(huì)保障的發(fā)展，目前的當(dāng)務(wù)之急是分別確立各類(lèi)保險(xiǎn)法，并建立社會(huì)保障基金的監(jiān)督和約束機(jī)制。

（二）社會(huì)保障制度的建立和運(yùn)行是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程。美國(guó)從1935年頒布《社會(huì)保障法》以來(lái)，呈現(xiàn)出社會(huì)保障對(duì)象由窄到寬，社會(huì)保障項(xiàng)目由少到多，社會(huì)保障費(fèi)用由低到高的漸進(jìn)過(guò)程。我國(guó)目前還處于社會(huì)主義的初級(jí)階段，因此我國(guó)社會(huì)保障改革和運(yùn)行要從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，量力而行，充分考慮國(guó)家、集體、個(gè)人三方面的經(jīng)濟(jì)承受能力。可見(jiàn)，要使社會(huì)保障真正覆蓋全社會(huì)，還需要一個(gè)漫長(zhǎng)的不斷完善的過(guò)程。

（三）要根據(jù)我國(guó)國(guó)情，建立低起點(diǎn)的社會(huì)保障制度。美國(guó)作為世界頭號(hào)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)，仍然堅(jiān)持實(shí)行低保障的社會(huì)保障模式，并且這種低保障的社會(huì)保障模式仍面臨巨大的財(cái)政危機(jī)。我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，生活水平和經(jīng)濟(jì)實(shí)力還不夠高，加上人口眾多，特別是地區(qū)、城鄉(xiāng)差別大。因此，我們應(yīng)當(dāng)在社會(huì)保障水平的設(shè)定方面充分考慮我國(guó)基本國(guó)情，建立低起點(diǎn)的社會(huì)保障制度。

（作者單位：天津天獅學(xué)院）