摘 要： 濫觴于先秦時(shí)期的中國傳統(tǒng)官僚制，是家國同構(gòu)、高度集權(quán)的家產(chǎn)官僚制，它不具備現(xiàn)代官僚制理性精神和法制原則，其濃重的人治傳統(tǒng)對中國人的觀念影響十分深刻。雖然西方新管理主義呼吁擯棄現(xiàn)代官僚制，但相對于中國傳統(tǒng)官僚制而言，現(xiàn)代官僚制的優(yōu)勢是明顯的。由于中國的市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、法治環(huán)境、非政府組織和公民社會的發(fā)展現(xiàn)狀與現(xiàn)代官僚制的產(chǎn)生條件有一定距離，因此，中國政府當(dāng)務(wù)之急不是模仿新公共管理模式，而是立足實(shí)際，堅(jiān)決擯棄傳統(tǒng)官僚制，學(xué)習(xí)和借鑒西方現(xiàn)代官僚制的合理成份，構(gòu)建具有中國特色的行政管理體制。

關(guān)鍵詞：傳統(tǒng)官僚制；現(xiàn)代官僚制；弊端；韋伯

中圖分類號：C933.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009－9107（2009）01－0106－04

在歷史上，古典類型的官僚制始于封建社會。早在戰(zhàn)國時(shí)代，諸候爭雄促使文化精英們試圖探尋一種萬世不衰的國家管理方式。秦朝建立了傳統(tǒng)官僚制的基本框架，標(biāo)志著中國傳統(tǒng)官僚制正式形成；隋唐開科取仕標(biāo)志著中國傳統(tǒng)官僚制走向成熟；隨著清朝的覆滅，制度層面的傳統(tǒng)官僚制宣告瓦解。古典類型的官僚制與大一統(tǒng)專制國家密不可分，它曾在世界范圍內(nèi)廣泛存在。例如，在新王國時(shí)期的埃及和羅馬帝國的后期，古典類型的官僚制就發(fā)揮過重要作用。在資產(chǎn)階級民主革命勝利以后，西方國家相繼產(chǎn)生了“現(xiàn)代官僚制”。

一、中國傳統(tǒng)官僚制歷史掃描

傳統(tǒng)官僚制誕生于生產(chǎn)力水平比較低下的農(nóng)業(yè)社會。在那個(gè)時(shí)代，自給自足的自然經(jīng)濟(jì)在經(jīng)濟(jì)生活中占統(tǒng)治地位，土地所有權(quán)掌握在地主階級手中，大量平民處于受剝削地位，這種經(jīng)濟(jì)上的剝削與被剝削的生產(chǎn)關(guān)系，必然上傳為政治上的統(tǒng)治與被統(tǒng)治關(guān)系。為了維持長久統(tǒng)治，古代帝王大多建立了中央集權(quán)的政府體制。例如，秦始皇統(tǒng)一六國之后，中央設(shè)三公、九卿。諸卿管理政務(wù)，三公督率百官，皇帝最終裁決。地方則在郡下設(shè)縣、縣下設(shè)鄉(xiāng)、鄉(xiāng)下設(shè)里，里是最基層的行政單位。這樣，權(quán)威等級制應(yīng)運(yùn)而生。從此以后，官僚制度不斷完善。歷朝歷代的皇帝為了更好地維護(hù)君主專制政體，主要進(jìn)行了三個(gè)方面的改革：一是對官員選拔制度進(jìn)行變革。例如，春秋以前的“世襲制”、戰(zhàn)國時(shí)期的“客卿制”；兩漢時(shí)期的“察舉征辟制”、曹魏時(shí)期的“九品中正制”，直至隋朝創(chuàng)立的“科舉制”。二是為了解決中央和地方的矛盾，歷代皇帝都加強(qiáng)了中央集權(quán)。從西周的分封制、秦朝的郡縣制、漢初的郡國制到元朝的行省制等制度變遷都是皇帝集權(quán)的產(chǎn)物。三是為了解決皇權(quán)和相權(quán)的矛盾，歷代皇帝對政府行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整。秦朝的三公九卿制、唐朝的三省六部制、宋朝的三司三使制、元朝的中書省制、明朝的內(nèi)閣制、清朝設(shè)立軍機(jī)處等權(quán)力配置制度反映了皇權(quán)與朝權(quán)之間的矛盾。這些模式在一定程度上強(qiáng)化了中國傳統(tǒng)官僚制。到了清朝，以君主專制和中央集權(quán)為特征的中國傳統(tǒng)官僚制發(fā)展到了頂峰。

回眸歷史，中國傳統(tǒng)官僚制的產(chǎn)生有一定的歷史原因。在百花齊放、百家爭鳴的先秦時(shí)期，孔子的“德治”、孟子的“仁政”、荀子的“禮治”、“老子”的“無為而治”、墨子的“兼愛”、商鞅的“法治”、韓非子的“法術(shù)勢共治”等治國方式層出不窮。這些理論為政治家提供了治國理政的文化基礎(chǔ)，更為官僚制度的形成提供了理論指導(dǎo)。同時(shí)，烽火連綿的戰(zhàn)爭中群雄逐鹿、諸侯爭霸。作為一種寄生、謀生和提供智力的營生，門客制度和食祿階層逐漸產(chǎn)生。眾多王國和列侯需要建設(shè)大量的公共工程，這為官僚制度的形成提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。韋伯在《儒教與道教》一書中分析官僚制產(chǎn)生的原因時(shí)認(rèn)為，中國古代的水利灌溉和建筑工程等公共建設(shè)促使古老的官僚制進(jìn)一步得到了發(fā)展。中國官僚制的存在， “從一開始就控制著戰(zhàn)國時(shí)代的封建性質(zhì)，并將士人階層的思維一再納入管理技術(shù)與功利主義的科層官僚制的軌道”。［1］

由于上述兩個(gè)方面的原因，秦始皇天然地選擇了中央集權(quán)式的官僚制。之后，漢襲秦制，西漢初年，漢初統(tǒng)治者崇尚黃老無為思想，道家理論居于政治支配地位。文、景時(shí)期，出現(xiàn)了由無為到有為、由道家到儒家的嬗變的趨勢。此時(shí)，董仲舒于武帝建元年間提出“罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”的主張，使得儒學(xué)從顯學(xué)進(jìn)一步發(fā)展到“官學(xué)”。加之漢朝皇帝采取了削弱王國勢力、削弱丞相權(quán)力、實(shí)行察舉制度、建立太學(xué)、創(chuàng)設(shè)八校尉、增設(shè)期門軍和羽林軍、設(shè)置刺史，這進(jìn)一步加強(qiáng)了皇權(quán)專制制度，也使?jié)h朝的官僚制度得到了巨大發(fā)展。后來，以隋朝開創(chuàng)科舉制為代表的官僚制度不斷得到完善。最終，中國傳統(tǒng)官僚制度走向成熟并成為一種比較典型的官僚制——“家產(chǎn)官僚制”。在此，我們將這種具有專制化的政治體制、等級化的權(quán)力配置、集權(quán)化的組織結(jié)構(gòu)、官本化的政治文化、工具化的天道觀念、差序化的官場生態(tài)、形式化的官僚作風(fēng)、人情化的政治關(guān)系、科舉化的選官方式的官僚制稱之為“中國傳統(tǒng)官僚制”。

二、中國傳統(tǒng)官僚制的特點(diǎn)

中國傳統(tǒng)官僚制不僅影響到歷朝歷代的興衰成敗，也影響了當(dāng)代中國的政治文化。毋庸置疑，在中國封建社會里，傳統(tǒng)官僚制發(fā)展出一套嚴(yán)密的組織機(jī)構(gòu)和專制制度，它是人類歷史上一種非常成熟的官僚制。“一個(gè)官僚組織變得越成熟，它就越不可能死亡?！保?］成熟的官僚制之所以不容易被推翻，一個(gè)根本的原因是：“官僚制都具有龐大的規(guī)模，而所有的大型組織都有很高的生存率”。［3］25由于中國各個(gè)朝代都有組織規(guī)模龐大的官僚機(jī)構(gòu)，因此，中國傳統(tǒng)官僚制能夠自秦至清延續(xù)了長達(dá)兩千余年，這在客觀上維持了國家的統(tǒng)一、社會的穩(wěn)定和文明的傳承，也使中國歷史沒有中斷。然而，愈是成熟的官僚制，對后世的影響也越大，留給后世的包袱也越重。只要省察一下傳統(tǒng)官僚制的內(nèi)在特點(diǎn)，這種“包袱”的沉重性就不言自明。

1.專制化的政治體制。在專制化的政治體制下，為了維護(hù)自身統(tǒng)治，官僚機(jī)構(gòu)的設(shè)置都是以統(tǒng)治者大權(quán)獨(dú)攬為目的?；实凼堑刂麟A級和官僚階級的大頭目，是統(tǒng)治權(quán)力結(jié)構(gòu)的中心和等級權(quán)勢結(jié)構(gòu)的頂點(diǎn)。皇帝的意志就是國家的法律，國家成為皇帝的私有財(cái)產(chǎn)，暴力機(jī)器和官僚機(jī)構(gòu)成為其維持統(tǒng)治的工具。實(shí)行集權(quán)化的領(lǐng)導(dǎo)和專制化的決策，帶有鮮明的人治色彩和家族化特征。

2.等級化的權(quán)力配置。傳統(tǒng)官僚制組織擁有大批官員，他們權(quán)責(zé)明確，職位權(quán)力按等級依次排列。早在西周，統(tǒng)治者就曾制訂了“王臣公、公臣大夫、大夫臣士”的等級制度，元朝則有“一官二吏、九儒十商”之說，清朝更有等級鮮明的“九品十八制”。 在等級化的權(quán)力配置中，朝廷按品設(shè)官，依級定職、參等定酬、身份等級森嚴(yán)。上級指揮下級，下級服從上級，一級節(jié)制一級，級級對上負(fù)責(zé)，呈現(xiàn)出講級別、論等差的“金字塔”型的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

3.集權(quán)化的組織結(jié)構(gòu)。在自給自足的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，崇拜權(quán)威是全社會的理性選擇，因?yàn)椤稗r(nóng)業(yè)社會的特點(diǎn)就在于，由千百個(gè)彼此雷同、極端分散而又少有商品交換關(guān)系的村落和城鎮(zhèn)組成的社會，需要產(chǎn)生高高在上、君臨一切的集權(quán)政體和統(tǒng)治思想?！保?］因此，傳統(tǒng)官僚制是典型的權(quán)力中心主義，其本質(zhì)是中央集權(quán)，中央集權(quán)的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)是為了維護(hù)君主專制。

4.官本位的政治文化。傳統(tǒng)官僚制組織十分看重基于權(quán)力的強(qiáng)制性力量和權(quán)威性榮耀。級別越高，權(quán)力越大，權(quán)威也越高。在下階權(quán)力面前，上階權(quán)力具有絕對權(quán)威性，下階權(quán)力的權(quán)威和榮耀一概被上階權(quán)力所覆蓋。“惟官是尊”、“官官相護(hù)”、“當(dāng)官發(fā)財(cái)”、“學(xué)而優(yōu)則仕”、“官大一級壓死人”、“官本位”高于“民本位”等社會認(rèn)知，必然演變?yōu)閻核椎恼挝幕?/p>

5.工具化的天道觀念。自漢儒董仲舒以來，儒家學(xué)說逐漸演變?yōu)樽诮袒?、神秘化的儒教。儒教把儒家學(xué)說意識形態(tài)化了，成為與天地同壽的國教，變成了包括皇帝在內(nèi)的每一個(gè)中國人大腦里的操作系統(tǒng)。 ［4］這充分表現(xiàn)在“天命論”和“道統(tǒng)論”中。統(tǒng)治者“托之于天，假手于不可見、不可知的冥冥主宰” 。［5］“天道”神圣化了“天子”，“天子”高居萬民之上，“天道觀”自然成為歷朝歷代帝王的統(tǒng)治工具。

6.差序化的官場生態(tài)。為了便于統(tǒng)治，封建官僚階層創(chuàng)設(shè)了諸如君臣、官民、夫妻、父子、老幼、上下等具體關(guān)系范疇。構(gòu)建起明君、良相、賢臣和順民的政治“和諧”關(guān)系，進(jìn)而創(chuàng)設(shè)出“緣人情而制禮、依人性而作儀”的“禮治”。這些差序范疇后來演變?yōu)橹袊娜藗悅鹘y(tǒng)規(guī)范。立宗子、別嫡庶、定名位、正尊卑、辨等差、分貴賤、序世系和敬祖宗等封建血緣宗法等，充分反映了官場的等級生態(tài)和官僚制的差序特質(zhì)。

7.形式化的官僚作風(fēng)。等級差序的實(shí)質(zhì)性存在，保證了統(tǒng)治階層能夠分配到應(yīng)有的權(quán)力、資源和價(jià)值，而等級差序形式性的存在，維護(hù)了統(tǒng)治階層的尊嚴(yán)、權(quán)威和名分等，所以，統(tǒng)治階層會不遺余力地維護(hù)“禮治”的形式規(guī)范。但作為社會共同規(guī)范的“禮治”所具有的威懾力使任何人不敢輕易挑戰(zhàn)“禮治”的既有規(guī)則。對“禮治”的厭惡，逐漸演變?yōu)樾问缴系摹胺笱堋?、“糊弄”和“走過場”，“禮”繁瑣的程序和異化的規(guī)范最后流變?yōu)橐环N形式主義。

8.人情化的政治關(guān)系。在官僚政治社會里，攀龍附鳳，巴結(jié)皇親國戚、依附諸侯將相、織結(jié)“關(guān)系網(wǎng)”成為封建士大夫們的必修功課。如此，眾多依附權(quán)貴的“關(guān)系元”構(gòu)成“關(guān)系圓”；眾多“關(guān)系圓”形成“關(guān)系網(wǎng)”；眾多“關(guān)系網(wǎng)”構(gòu)造出一個(gè)異化了的“關(guān)系社會”。［6］在關(guān)系社會中，社會按照身份將人分開等次，在同一等次中，又是按照血緣、親緣、地緣的“差序”來判斷親疏遠(yuǎn)近。這樣，在權(quán)力運(yùn)行中，必然出現(xiàn)“權(quán)大于法、情大于理、關(guān)系大于能力、依附大于獨(dú)立等現(xiàn)象”。［7］

9.科舉制的選拔方式?？婆e考試可以說是中國官僚政治的獨(dú)有產(chǎn)物，是帝王祛除知識分子威脅統(tǒng)治的重要工具。自隋朝創(chuàng)設(shè)開科取士體制以來，一切人都須經(jīng)過科舉始得入仕，“學(xué)而優(yōu)則仕”成為社會的主流價(jià)值，把仕途向百姓開放，消解了知識分子威脅皇權(quán)統(tǒng)治的可能性。這種考試歷來百弊叢生，貽害無窮。在明清推出八股考試后，科舉考試對知識分子的思想統(tǒng)治和人生禁錮更加嚴(yán)重，它將知識分子牢牢禁錮在官僚體制的陷阱中。

歷史地看，傳統(tǒng)官僚制是適應(yīng)農(nóng)業(yè)社會和封建時(shí)代的完備而成熟的政治組織模式，正因?yàn)橹袊鴤鹘y(tǒng)官僚制如此完備，所以才奠定了古代中國在世界文明中長時(shí)期優(yōu)勢地位。

三、中國傳統(tǒng)官僚制的弊端

現(xiàn)代官僚制是適合工業(yè)時(shí)代的一個(gè)“由天才設(shè)計(jì)而由白癡操作”的管理體制。它有六個(gè)特點(diǎn)：專業(yè)化、法規(guī)化、層級化、公務(wù)化、非人格化和理性化。對于現(xiàn)代官僚制，韋伯給予高度評價(jià)：“它乃是對人類行使支配的已知方式中，最為理性者。在明確性、穩(wěn)定性、紀(jì)律的嚴(yán)格性及可賴性方面，它都比其他形式的組織優(yōu)越?！保?］就目前而言，中國正處于工業(yè)化階段，按照韋伯的觀點(diǎn)，現(xiàn)代化的國家組織形態(tài)不應(yīng)是傳統(tǒng)官僚制，而應(yīng)是現(xiàn)代官僚制，但幾千年傳統(tǒng)官僚制積淀的落后觀念仍然存在，導(dǎo)致中國行政管理體制中普遍存在效率低、成本高的現(xiàn)象。

1.專業(yè)化十分欠缺。現(xiàn)代官僚制是建立在專業(yè)化分工的基礎(chǔ)上，公職人員要照章辦事，對自己的職位負(fù)責(zé)。但是，由于我國政府機(jī)構(gòu)職能尚未充分分化，政企不分、政社不分、政事不分、政府與社會中介組織不分的現(xiàn)象還比較嚴(yán)重，很多公務(wù)人員都沒有接受過系統(tǒng)的專業(yè)化教育如MPA教育，各級公務(wù)員普遍缺乏行政管理知識和技能，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)管理的現(xiàn)象比較普遍。

2.法規(guī)化嚴(yán)重滯后。現(xiàn)代官僚制強(qiáng)調(diào)以服從組織規(guī)則和遵守法律為特征，以嚴(yán)格的法律和規(guī)則來指導(dǎo)人的行為。但是在我國，由于司法的獨(dú)立性不夠，法律的應(yīng)有威懾力量不足，領(lǐng)導(dǎo)意志左右法律法規(guī)，執(zhí)行結(jié)果因人而異也大量存在，導(dǎo)致有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的情況時(shí)有發(fā)生，如此，“守法者劣勢”必然產(chǎn)生，守法者劣勢必然造成公職人員不愿守法的惡果。

3.層級化基本走樣。現(xiàn)代官僚制強(qiáng)調(diào)組織結(jié)構(gòu)和官員職務(wù)的層級制，層級制強(qiáng)調(diào)要把不平等的人際權(quán)力關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閸徫魂P(guān)系，把特定的人際關(guān)系抽象為具體的工作關(guān)系。［9］但是，由于中國傳統(tǒng)官僚制屬于“世襲官僚制”或“家產(chǎn)官僚制”的范疇，這種官僚制建立在官本位、人治和專權(quán)基礎(chǔ)上。現(xiàn)代官僚制的層級在我國更多地體現(xiàn)為一種人身依附關(guān)系基礎(chǔ)上的等級，而不是以法理型權(quán)威為基礎(chǔ)的職位關(guān)系。

4.公務(wù)化流于形式?，F(xiàn)代官僚制主張以法律、法規(guī)和制度等來規(guī)范官員的行為，公私界限分明，不循私情。 “職務(wù)機(jī)關(guān)的財(cái)富(以及資本)，與私人的財(cái)富完全分開；以及職務(wù)運(yùn)作場所(辦公室)，與住所完全分開的原則”。［10］但在中國，衡量官員的標(biāo)準(zhǔn)是倫理性的人文教養(yǎng)，這很容易使官員產(chǎn)生人身依附的官場人格。如此，規(guī)則和制度的約束很容易被突破。特別是，表達(dá)組織正式規(guī)范如法律的正當(dāng)行為與表達(dá)社會非正式規(guī)范如關(guān)系的非正當(dāng)行為在體制內(nèi)部同時(shí)共存，公共權(quán)力的公共化使用和非公共化使用并存，工作場所和生活場所的規(guī)范經(jīng)常交織在一起。

5.非人格化意蘊(yùn)不夠。在韋伯的設(shè)計(jì)中，官員被假定為是價(jià)值無涉的，他們在政治上是中立且大公無私的，能夠?yàn)榱斯怖娑M職盡責(zé)，執(zhí)行政治家制訂的決策。解決事務(wù)“就事不就人”，是根據(jù)可以預(yù)計(jì)的規(guī)則，排除一切純粹個(gè)人的、非理性的、不可預(yù)計(jì)的感覺因素。但在我國，正如韋伯的觀點(diǎn)，中國的統(tǒng)治權(quán)威“不是建立在為客觀的、非個(gè)人的‘目的的服務(wù)責(zé)任和服從抽象的準(zhǔn)則的基礎(chǔ)之上的，而是恰恰相反，建立在嚴(yán)格個(gè)人的孝敬關(guān)系基礎(chǔ)之上?！保?1］即使在今天，公職人員的人格化傾向也是普遍存在的。

6.理性化嚴(yán)重缺失。理性是韋伯理論的建構(gòu)基元，理性精神是現(xiàn)代官僚制的重要特征。但是在中國，理性的力量往往遭受到集體道德等非理性力量的討伐，理性長期屈具于非理性的腳下。由此，家庭、社會、政府的統(tǒng)治始終無法擺脫倫理道德等非理性的內(nèi)在辯護(hù)。即使在理性中，頭顱高昂的價(jià)值理性總是蔑視工具理性的正當(dāng)要求。特別是，中國官僚階層對工業(yè)化時(shí)代的核心主導(dǎo)價(jià)值的認(rèn)知依然不夠，現(xiàn)代化進(jìn)程中群體性的理性缺位十分嚴(yán)重。

現(xiàn)代官僚制是西方工業(yè)化和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，它體現(xiàn)了資本主義的理性精神、法制精神和科學(xué)精神，在現(xiàn)代社會仍然具有普適性價(jià)值。這種普適性基于一個(gè)基本的道理：維持一種穩(wěn)定的社會秩序需要借助權(quán)威的支持，而在傳統(tǒng)型、卡里斯瑪型（魅力型）權(quán)威和法理型權(quán)威中，現(xiàn)代官僚制選擇法理型權(quán)威作為其建立的合法依據(jù)。以法理型權(quán)威為基礎(chǔ)，以等級化、法規(guī)化、非人格化和專業(yè)分工等為基本特征的現(xiàn)代官僚制，被韋伯稱之為是“法理型支配的最純粹方式”。因?yàn)榉ɡ硇椭涞幕A(chǔ)是法律規(guī)則，人們服從的并非是某個(gè)上級，而是服從非人格性的規(guī)則和秩序。反觀中國傳統(tǒng)官僚制，它的支配形式是傳統(tǒng)型支配而非法理型支配，這種支配是建立在官吏對統(tǒng)治者個(gè)人忠誠的基礎(chǔ)上，而非建立在非人格性的職責(zé)觀念與規(guī)則基礎(chǔ)上，這種官僚制模式無法提供理性的經(jīng)濟(jì)活動方式所需要的法律與行政管理制度。 ［12］因此，傳統(tǒng)官僚制在本質(zhì)上不屬于韋伯所說的現(xiàn)代意義的官僚制，它不僅不具備現(xiàn)代官僚制的基本理念，而且對中國人的觀念產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

特別是在轉(zhuǎn)型期，中國社會的組織形式和組織文化表現(xiàn)出以下弊端：“家長制”的影響；組織活動中的人格化傾向；組織活動的非理性和缺乏效率；對組織與領(lǐng)導(dǎo)行為缺乏有效的監(jiān)督；公私不分明，公共職位的占有和依此實(shí)施的行政權(quán)威成為某些腐敗分子謀取個(gè)人或團(tuán)體利益的工具。［13］這充分表明，現(xiàn)代官僚制遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于中國傳統(tǒng)官僚制。為此，在中國提倡現(xiàn)代官僚制的價(jià)值并不過時(shí)，學(xué)習(xí)和借鑒西方現(xiàn)代官僚制的合理成分，是構(gòu)建具有中國特色的行政管理體制的應(yīng)然選擇。

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