董勁威　雷戰(zhàn)波　蔡國(guó)防

摘要：為了說明中小城市電子政務(wù)的內(nèi)涵以及發(fā)展中小城市電子政務(wù)的重要意義，通過引入SWOT矩陣?yán)碚?，綜合分析了中小城市電子政務(wù)發(fā)展的內(nèi)部資源條件和外部環(huán)境變化因素，并根據(jù)城市的不同特點(diǎn)，提出了相應(yīng)的發(fā)展策略。

關(guān)鍵詞：中小城市；電子政務(wù)；SWOT矩陣

中圖分類號(hào)：C931.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1000－2731(2009)01－0130－04

信息化已經(jīng)成為城市競(jìng)爭(zhēng)力的一項(xiàng)重要指標(biāo)。作為信息化的重要組成部分，電子政務(wù)對(duì)現(xiàn)代城市的綜合競(jìng)爭(zhēng)力有著重要的意義。研究表明應(yīng)用電子政務(wù)對(duì)政府的管理和提供社區(qū)服務(wù)有著積極的作用。中小城市電子政務(wù)是區(qū)域電子政務(wù)研究的核心，在國(guó)家的電子政務(wù)體系中占有重要地位，研究如何發(fā)展中小城市電子政務(wù)具有重要意義。

SWOT分析法是一種綜合考慮組織內(nèi)部條件和外部環(huán)境變化，進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)，從而制定發(fā)展策略的重要方法。本研究將通過引入SWOT分析法，為制定中小城市電子政務(wù)發(fā)展策略提供建議。

一、中小城市電子政務(wù)內(nèi)涵

在電子政務(wù)視角下，中小城市是指地縣的非農(nóng)業(yè)行政區(qū)，人口一般低于50萬，大城市則包括了副省級(jí)以上和省會(huì)城市，人口一般高于50萬。中國(guó)發(fā)展電子政務(wù)的主要目標(biāo)是要推行行政體制改革，即加快政府職能的轉(zhuǎn)變、促進(jìn)政府業(yè)務(wù)流程的重組和提高政府辦公的透明度。那么，可以這樣定義中小城市電子政務(wù)：依托網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)和計(jì)算機(jī)技術(shù)不斷地改變傳統(tǒng)的工作模式，加快中小城市政府體制改革，以期實(shí)現(xiàn)更高效率的政府管理和社會(huì)服務(wù)；其內(nèi)涵包括了三個(gè)方面：(1)以使用IT技術(shù)改造政府工作模式為基本過程；(2)以建設(shè)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、門戶網(wǎng)站、業(yè)務(wù)系統(tǒng)、公共數(shù)據(jù)庫(kù)和服務(wù)平臺(tái)為主要內(nèi)容；(3)以高效的政府管理和優(yōu)質(zhì)的社會(huì)服務(wù)為最終目標(biāo)。

二、SWOT矩陣?yán)碚?/p>

SWOT的含義：s(strengths)是指組織內(nèi)部資源條件的優(yōu)勢(shì)，W(Weaknesses)是指組織內(nèi)部資源條件的劣勢(shì)，O(Opportunities)是指組織外部環(huán)境變化的機(jī)會(huì)，T(Threats)是指組織外部環(huán)境變化的威脅。SWOT矩陣是制定戰(zhàn)略階段匹配的分析工具，在內(nèi)、外部關(guān)鍵因素確定的基礎(chǔ)上，根據(jù)判斷結(jié)果將內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)和劣勢(shì)、外部機(jī)會(huì)和挑戰(zhàn)等四種基本要素分別列于橫向和縱向，交叉形成以下四種組合：

該模型被稱為SWOT矩陣。在這個(gè)矩陣中，由四種基本要素交叉形成的四種組合就是四種策略狀態(tài)。其中，SO是一種樂觀的策略態(tài)勢(shì)，能夠最大限度地發(fā)揮組織內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)和充分利用外部機(jī)會(huì)；WO是利用外部機(jī)會(huì)來彌補(bǔ)內(nèi)部劣勢(shì)的策略狀態(tài)；ST是利用優(yōu)勢(shì)回避或減輕外部威脅的一種策略狀態(tài)；WT是一種悲觀的、應(yīng)付危機(jī)的策略狀態(tài)。

三、中小城市電子政務(wù)發(fā)展的SWOT因素分析

(一)優(yōu)勢(shì)因素

1.城市規(guī)模小中小城市相對(duì)大城市來講，城市規(guī)模小，人口少，社區(qū)環(huán)境簡(jiǎn)單。我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展還處于初期階段，主要以網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、門戶網(wǎng)站和政府內(nèi)部業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)為主。其中，網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)建設(shè)主要是硬件的投入，由于城市規(guī)模比較小，對(duì)硬件的規(guī)格要求就會(huì)降低，工程實(shí)施起來就變得簡(jiǎn)單，總體投入也隨之減少。此外，網(wǎng)絡(luò)線路比較簡(jiǎn)單，有利于支線網(wǎng)絡(luò)與干線網(wǎng)絡(luò)的連接和布置。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)管理難度低，有利于更好地優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)線路，提高使用效率。

2.需求簡(jiǎn)單電子政務(wù)的發(fā)展是為了滿足公眾對(duì)政府靈活和高效服務(wù)的需求，其發(fā)展是否成功的主要考量指標(biāo)就是公眾對(duì)政務(wù)服務(wù)的滿意度。相對(duì)大城市而言，中小城市對(duì)政府的需求簡(jiǎn)單，勢(shì)必影響政府在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、業(yè)務(wù)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)的投入規(guī)模偏小，從而降低了建設(shè)的難度。

3.“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”經(jīng)過近幾年的發(fā)展，許多發(fā)達(dá)國(guó)家積累了不少電子政務(wù)相關(guān)的理論知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)的一些大城市，也取得了可喜的成果。發(fā)展緩慢的中小城市可以學(xué)習(xí)已有的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，用更低的成本完成同樣的發(fā)展。

(二)劣勢(shì)因素

1.管理制約中小城市發(fā)展電子政務(wù)缺乏領(lǐng)導(dǎo)支持，主要是因?yàn)椋弘娮诱?wù)建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，投入大，時(shí)間久，且成效難測(cè)量。而中小城市的政府領(lǐng)導(dǎo)看重的是他們?nèi)纹趦?nèi)的績(jī)效，追求的是短期目標(biāo)，很難重視這么一個(gè)長(zhǎng)期而又復(fù)雜的過程。此外，許多中小城市的政府領(lǐng)導(dǎo)缺乏“全球化”觀念，對(duì)電子政務(wù)提高城市的綜合競(jìng)爭(zhēng)力認(rèn)識(shí)不足，對(duì)本地政府管理的改革意愿不是很強(qiáng)烈，致使電子政務(wù)的實(shí)施缺乏自上而下的領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)力或推動(dòng)力不強(qiáng)。

2.資金制約資金制約中小城市電子政務(wù)發(fā)展主要表現(xiàn)在：一方面，資金投入不足。電子政務(wù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而又復(fù)雜的工程，資金需求往往超出預(yù)先的估計(jì)，如果規(guī)劃不當(dāng)，就會(huì)造成很大的浪費(fèi)。中小城市經(jīng)濟(jì)環(huán)境差，財(cái)力欠缺，面對(duì)這樣一項(xiàng)高風(fēng)險(xiǎn)的大投入，難免畏首畏尾，尤其一些中西部地區(qū)的中小城市經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，財(cái)力更是難以為繼，投入不足使得電子政務(wù)的發(fā)展捉襟見肘。另一方面，資金使用效率低。由于對(duì)電子政務(wù)理解的偏差，中小城市“重概念輕實(shí)效、重建設(shè)輕整合、重電子輕政務(wù)”的現(xiàn)象嚴(yán)重。有些地方不惜重金購(gòu)買設(shè)備，且設(shè)備更新快，發(fā)揮的效果卻不盡如人意。

3.文化制約文化因素對(duì)中小城市電子政務(wù)發(fā)展的制約表現(xiàn)在：接受意識(shí)差。電子政務(wù)對(duì)于老百姓來說是一個(gè)新興事物，對(duì)于公務(wù)員來講是一個(gè)新思想、新技術(shù)。中小城市的整體文化層次較低，對(duì)新事物、新思想的推廣和接納比較緩慢。

4.人才制約電子政務(wù)建設(shè)要求專門的技術(shù)人員來完成。這樣的人員不僅要懂“電子”技術(shù)，同時(shí)要具備良好的業(yè)務(wù)素養(yǎng)。而中小城市由于自身的環(huán)境原因，很難吸引到這樣的復(fù)合型人才。

5.基礎(chǔ)條件制約電子政務(wù)的發(fā)展需要良好的城市信息化基礎(chǔ)。我國(guó)社會(huì)整體的信息化水平低，基礎(chǔ)條件比較落后，中小城市信息化的基礎(chǔ)條件更是薄弱，計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)的普及率低。另外，企業(yè)和個(gè)人對(duì)電子化政府不能形成迫切的需求，無法形成促進(jìn)電子政務(wù)發(fā)展的良好社會(huì)基礎(chǔ)。

(三)機(jī)會(huì)因素

1.政策與法規(guī)黨的十六大明確提出進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù)。自從《國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》發(fā)布以來，國(guó)家相繼出臺(tái)了《電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化指南》、《國(guó)家電子政務(wù)總體框架》、《電子簽名法》等關(guān)于電子政務(wù)發(fā)展的法規(guī)和文件，這些法規(guī)和文件為我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展指明了方向、統(tǒng)一了標(biāo)準(zhǔn)。中小城市依據(jù)國(guó)家的相關(guān)法規(guī)和文件發(fā)展電子政務(wù)，可以少走彎路，節(jié)約成本。

2.成功的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)中小城市可以借鑒一些成功經(jīng)驗(yàn)來發(fā)展自己。這主要來自國(guó)內(nèi)外兩個(gè)方面：一是來自國(guó)外電子政務(wù)發(fā)展比較好的國(guó)家；另一方面是來自國(guó)內(nèi)的一些大城市。國(guó)外成功案例總結(jié)了大量成熟的理論和技術(shù)，國(guó)內(nèi)的案例與中國(guó)的行政

體制緊密結(jié)合，同時(shí)從這兩方面學(xué)習(xí)，可以加速中小城市電子政務(wù)的發(fā)展。

3.全球化全球化促使各國(guó)對(duì)一些全球l生的問題形成統(tǒng)一的行為方式。要想適應(yīng)全球化的趨勢(shì)，各國(guó)政府必須根據(jù)本國(guó)的情況和國(guó)家政策的需要設(shè)立相應(yīng)的具有協(xié)調(diào)功能的國(guó)際管理機(jī)構(gòu)與制度，形成具有國(guó)際化的辦事風(fēng)格，以更好地滿足政府行政功能和政府管理國(guó)際化的需要。電子政務(wù)是政府部門調(diào)整行為方式、適應(yīng)全球發(fā)展的有效工具。全球化促使電子政務(wù)在世界各國(guó)快速發(fā)展，同樣，也為我國(guó)中小城市政務(wù)的發(fā)展提供了良好機(jī)遇。

(四)挑戰(zhàn)因素

1.行政體制的“條塊分割”“條塊分割”指我國(guó)政府組織的縱向?qū)蛹?jí)制和橫向職能制二元矩陣結(jié)構(gòu)。電子政務(wù)強(qiáng)調(diào)的是協(xié)作網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、外部合作和“一站式服務(wù)”，它與以標(biāo)準(zhǔn)化、部門化和勞動(dòng)分工為特征的科層制相矛盾。在我國(guó)，行政體制的“條塊分割”現(xiàn)象嚴(yán)重，這在電子政務(wù)發(fā)展方面直接表現(xiàn)為：投入的縱向偏好、橫向協(xié)調(diào)難度大和業(yè)務(wù)溝通比較難等，從而導(dǎo)致了電子政務(wù)的“縱強(qiáng)橫弱”。在中小城市，“橫向較弱”的現(xiàn)象尤為嚴(yán)重，主要表現(xiàn)為政府各職能部門缺乏統(tǒng)一規(guī)劃；各自為政；各個(gè)平臺(tái)之間不能互聯(lián)互通；信息共享程度不高。

2.缺乏社會(huì)推動(dòng)力中小城市電子政務(wù)建設(shè)不僅內(nèi)部動(dòng)力不足，而且外部的社會(huì)推力也很缺乏。眾所周知，美國(guó)在電子政務(wù)方面取得了很好的成績(jī)，發(fā)展速度處于世界前列。在美國(guó)，電子政務(wù)是隨著電子商務(wù)的發(fā)展，原有的行政體制越來越不能適應(yīng)信息時(shí)代的要求，被迫進(jìn)行政務(wù)模式改造。而我國(guó)中小城市電子商務(wù)發(fā)展比較落后，企業(yè)和個(gè)人信息化的需求較弱，無法形成對(duì)電子政務(wù)強(qiáng)勁的社會(huì)推力，只能由政府自己主動(dòng)提出建立，自上而下逐級(jí)推進(jìn)。

3.人才的爭(zhēng)奪目前，中小城市已進(jìn)入了電子政務(wù)建設(shè)的快速發(fā)展時(shí)期，需要大量?jī)?yōu)秀人才，然而卻面臨著人才緊缺和流失的挑戰(zhàn)。首先，許多重點(diǎn)大學(xué)相關(guān)專業(yè)的優(yōu)秀畢業(yè)生選擇了出國(guó)留學(xué)，而這些留學(xué)生最后大多留在了國(guó)外發(fā)展。其次，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的加速，國(guó)外的知名企業(yè)紛紛進(jìn)入中國(guó)，為了實(shí)現(xiàn)本土化，大量招募當(dāng)?shù)厝瞬懦鋵?shí)他們的員工隊(duì)伍。最后，大城市依靠其優(yōu)越的環(huán)境優(yōu)勢(shì)，對(duì)高素質(zhì)的技術(shù)人才形成了很大的吸引力。

4.立法問題盡管我國(guó)已出臺(tái)了幾項(xiàng)有關(guān)電子政務(wù)發(fā)展的文件和法規(guī)，但是還沒有形成一套完善的電子政務(wù)法規(guī)體系。我國(guó)電子政務(wù)立法存在的問題主要表現(xiàn)在：(1)立法分散，缺乏統(tǒng)一的原則，導(dǎo)致部門沖突嚴(yán)重；(2)標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化，無法保證各部門之間的互聯(lián)互通，信息共享難以實(shí)現(xiàn)；(3)多方面的法律缺失給電子政務(wù)的發(fā)展留下了隱患。國(guó)外電子政務(wù)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，越是電子政務(wù)發(fā)展水平高的國(guó)家，越是重視電子政務(wù)的立法工作，如美國(guó)、日本等國(guó)家。我國(guó)電子政務(wù)立法的滯后，將會(huì)在很大程度上影響中小城市電子政務(wù)的健康發(fā)展。

四、中小城市電子政務(wù)發(fā)展的SWOT策略選擇

通過對(duì)中小城市內(nèi)部資源條件的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)以及外部環(huán)境變化的機(jī)會(huì)和挑戰(zhàn)的綜合分析，形成了中小城市電子政務(wù)發(fā)展的策略選擇模型。如表1：

通過SWOT分析，中小城市發(fā)展電子政務(wù)可以選擇的策略包括：SO策略、sT策略、WO策略、WT策略。由于中小城市所處的地域不同，形成了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的差異，因此，應(yīng)根據(jù)自身的情況合理選擇電子政務(wù)發(fā)展策略。下面對(duì)這四種策略的特征以及如何選擇進(jìn)行說明。

(一)SO策略

SO策略的主要特征是“積極發(fā)展”，主要內(nèi)容包括：(1)遵照國(guó)家有關(guān)法規(guī)文件，努力做好電子政務(wù)發(fā)展規(guī)劃；(2)加大技術(shù)投入，同時(shí)注重政務(wù)改革，努力做到改變政府職能，提高服務(wù)質(zhì)量；(3)積極探索全球環(huán)境下政府治理機(jī)制，加快電子政務(wù)發(fā)展、，與世界接軌。

選擇SO策略的中小城市競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)，面臨的外部機(jī)遇多。這類中小城市的主要特征是：政策靈活，敢于創(chuàng)新；善于學(xué)習(xí)成功案例，發(fā)展自己；經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，有一定的財(cái)力可以投入；城市的文化氛圍好，容易接受新事物。

(二)ST策略

ST策略的主要特征是“發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，迎接挑戰(zhàn)”，主要內(nèi)容包括：(1)加快信息化建設(shè)步伐，優(yōu)先發(fā)展電子政務(wù)，以電子政務(wù)建設(shè)帶動(dòng)整個(gè)城市地區(qū)的信息化步伐，把電子政務(wù)建設(shè)和社會(huì)信息化統(tǒng)一起來；(2)協(xié)調(diào)各部門之間的利益，建立共聯(lián)共享機(jī)制，使信息流轉(zhuǎn)順暢；(3)改善激勵(lì)機(jī)制，加大電子政務(wù)人才培養(yǎng)和引進(jìn)力度。

選擇ST策略的城市具有一定的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，又面臨著一定的挑戰(zhàn)。這類中小城市的主要特征是：善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，探索適合自己的發(fā)展道路；經(jīng)濟(jì)實(shí)力一般；城市文化氛圍較好，敢于接受新事物。

(三)WO策略

WO策略的主要特征是“抓住機(jī)遇，發(fā)展自己”，主要內(nèi)容包括：(1)成立專門的電子政務(wù)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)各部門共同發(fā)展；(2)完善需求分析，制定實(shí)用規(guī)劃，盡力避免浪費(fèi)；(3)加大對(duì)公務(wù)人員的技術(shù)培訓(xùn)和社會(huì)宣傳工作，讓發(fā)展電子政務(wù)的觀念深入人心；(4)完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

選擇WO策略的城市競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)薄弱，但又面臨著很多的機(jī)會(huì)。這類中小城市的主要特征是：政策靈活；經(jīng)濟(jì)實(shí)力較差；城市的文化氛圍一般，不易接受新事物。

(四)WT策略

WT策略的主要特征是“穩(wěn)步發(fā)展”，主要內(nèi)容包括：(1)以“漸進(jìn)式”為主，穩(wěn)步發(fā)展電子政務(wù)；(2)重點(diǎn)建設(shè)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，開發(fā)業(yè)務(wù)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)；(3)爭(zhēng)取政策優(yōu)惠，借助外援；(4)政府示范，帶動(dòng)發(fā)展IT產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)社會(huì)信息化。

選擇WT策略的城市競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)薄弱，同時(shí)外部的挑戰(zhàn)也很突出。這類中小城市的主要特征是：政策不夠靈活，管理創(chuàng)新能力差；經(jīng)濟(jì)實(shí)力差；城市的文化層次低，不易接受新事物。

五、結(jié)束語(yǔ)

電子政務(wù)規(guī)劃是發(fā)展中小城市電子政務(wù)的關(guān)鍵。運(yùn)用SWOT矩陣法可以全面了解中小城市電子政務(wù)發(fā)展的戰(zhàn)略要素；綜合分析這些要素，能夠合理地制定發(fā)展策略。經(jīng)研究分析，中小城市發(fā)展電子政務(wù)應(yīng)視自身的條件，分別采取“積極發(fā)展”、“利用優(yōu)勢(shì)，迎接挑戰(zhàn)”、“抓住機(jī)會(huì)，發(fā)展自己”、“穩(wěn)定發(fā)展”等策略。需要說明的是，這四種策略的選擇是動(dòng)態(tài)的，隨著內(nèi)部條件或外部環(huán)境的變化，中小城市可以相應(yīng)的調(diào)整策略。

責(zé)任編輯陳萍