高彩霞

摘要21 世紀(jì),人類社會已經(jīng)進(jìn)入了危機(jī)事件多發(fā)期。自從1998年的特大洪災(zāi)到2008 年南方雪災(zāi),政府危機(jī)管理也從最初的摸索階段進(jìn)入到一個相對較為成熟的階段,本文以5·12汶川地震為例,分析政府危機(jī)管理的成敗,提出系統(tǒng)的危機(jī)管理模式以及借鑒意義。

關(guān)鍵詞汶川地震 政府危機(jī)管理 社會參與 信息公開

中圖分類號:D63文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

1 政府危機(jī)管理

政府危機(jī)管理是一種有組織、有計劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程,政府針對潛在的或者當(dāng)前的危機(jī),在危機(jī)發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動,以期有效地預(yù)防、處理和消弭危機(jī)。其重點在于:危機(jī)信息的獲取和預(yù)警;危機(jī)的準(zhǔn)備與預(yù)防;危機(jī)的控制與回應(yīng);危機(jī)后的恢復(fù)與重建;持續(xù)不斷的學(xué)習(xí)與創(chuàng)新。恩格斯說:一個聰明的民族,從災(zāi)難和錯誤中學(xué)到的東西要比平時多得多。5·12汶川地震屬于突發(fā)性自然災(zāi)害類危機(jī),具有公共性、突發(fā)性、不確定性、危害性、雙重性。在這次危機(jī)管理中,我國政府有了許多新的突破,為以后的危機(jī)管理提供了經(jīng)驗,可以說是一次較為成功的案例,政府的親民形象得到了鞏固,為中國在國際社會贏得了很高的正面評價。

2 汶川地震政府危機(jī)管理成功之處

關(guān)于汶川地震政府危機(jī)管理的文章評論較多,不同學(xué)者從法律、社會學(xué)、管理學(xué)、新聞學(xué)、心理學(xué)等角度進(jìn)行了詳細(xì)的論述,本文旨在綜合各學(xué)者的觀點,總結(jié)出這次政府危機(jī)管理的成功之處,有以下幾點。

2.1信息公開

相信公民是智慧的,是能夠做出正確判斷的,這是現(xiàn)代社會危機(jī)管理的理論基礎(chǔ)。只有讓公眾及時地掌握危機(jī)信號,采取必要的預(yù)防和救治措施,才能把危機(jī)控制在最小的范圍內(nèi)。此次汶川地震之后,中國政府在信息披露上公開、透明的做法,就提供了一個信息公開的極好例子。汶川地震僅僅17 分鐘后,14:45,新華社向全世界發(fā)出第一條英文快訊,兩分鐘后發(fā)出簡明,依照慣例,涉及中央領(lǐng)導(dǎo)人到地方的報道,通常是在領(lǐng)導(dǎo)人結(jié)束視察后發(fā)消息。這次,新華社從胡錦濤總書記、溫家寶總理啟程趕赴災(zāi)區(qū)那一時刻開始滾動播發(fā)快訊,時對總書記、總理在災(zāi)區(qū)指導(dǎo)抗震救災(zāi)工作,每天都播發(fā)3 到5 條的消息、特寫,將災(zāi)區(qū)的情況“原生態(tài)”展現(xiàn)在世人面前,呈現(xiàn)了一個真實的汶川;災(zāi)情發(fā)生后, 面對全國各地的捐款捐物,政府網(wǎng)站沒有太多的禁令, 直面公眾, 公開捐贈情況,使捐贈情況置于陽光之下, 讓全社會監(jiān)督捐贈款物的接收、調(diào)撥、管理、使用, 真正體現(xiàn)了公開、公正、透明。

2.2社會參與

危機(jī)的化解和處理, 需要全社會的支持與協(xié)助, 以構(gòu)建多元的危機(jī)治理主體。公共危機(jī)中,政府需要媒體輿論和非政府組織,乃至全社會的參與,政府的主導(dǎo),媒介的積極呼應(yīng),社會的自發(fā)參與以及國際救援力量的加入,成了強(qiáng)大的合力,使整個民族團(tuán)結(jié)起來,共赴國難。在這次汶川抗震救災(zāi)中我們就看到,媒體的社會責(zé)任和社會功能得到了充分體現(xiàn)。NGO四川地區(qū)救災(zāi)聯(lián)合辦公室發(fā)揮著NGO的作用,懂四川話的志愿者起到方便救災(zāi)的作用,中國政府以開放的姿態(tài)接受外界的救援, 這為救援贏得了寶貴的時間和先進(jìn)的經(jīng)驗。

2.3國家領(lǐng)導(dǎo)人親臨現(xiàn)場

“政府形象塑造中,各級政府首腦的個人形象往往受到公眾特殊的關(guān)注,并直接影響到公眾對它所代表的政府形象的評價?！? 月12 日,溫家寶在趕往地震災(zāi)區(qū)的專機(jī)上說,黨中央、國務(wù)院要求,各級領(lǐng)導(dǎo)干部要站在抗震救災(zāi)第一線,身先士卒,帶領(lǐng)廣大群眾做好抗震救災(zāi)工作,發(fā)揚不怕犧牲,不怕疲勞,連續(xù)作戰(zhàn)的作風(fēng),一切想著人民,一切為了人民,一切為人民的利益而工作,國家領(lǐng)導(dǎo)人親臨第一線指揮救援工作,展現(xiàn)了政府首腦的親民、博愛形象,贏得老百姓的愛戴,同時也樹立了政府在危機(jī)管理中良好公眾形象。

2.4各級政府的努力

危機(jī)管理的成敗與否,在很大程度上取決于政府部門和各級官員履行職責(zé)的效果和效率。 5 月12 日深夜,中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議,全面部署當(dāng)前抗震救災(zāi)工作,成立了以溫家寶總理為總指揮的抗震救災(zāi)指揮部,并設(shè)立了由軍地人員組成的救援組、預(yù)報監(jiān)測組、醫(yī)療衛(wèi)生組、生活安置組和生產(chǎn)恢復(fù)組等8 個抗震救災(zāi)工作組; 5 月18 日,都江堰市紀(jì)委向媒體通報該市市委、市政府關(guān)于三名領(lǐng)導(dǎo)干部抗災(zāi)不力給予撤職處分的通報。同時,基層政府也發(fā)揮了巨大的作用,汶川大地震發(fā)生后, 理縣雜古腦鎮(zhèn)的全體黨員在震后兩個小時內(nèi)全部自發(fā)到鎮(zhèn)政府集中, 他們在鎮(zhèn)黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行有效有序的自救。與整個抗震救災(zāi)的高效率相一致,中國政府及時、全面的災(zāi)后處理也同樣讓人滿意。

2.5倫理定位

符秋英從倫理的角度認(rèn)為:以人為本、善治理念、對民負(fù)責(zé)是我國各級政府在這次抗震救災(zāi)中的基本倫理定位,也是取得成功的關(guān)鍵因素。首先,以人為本的價值導(dǎo)向,是災(zāi)害危機(jī)管理中的重要一環(huán)。其次,在善治理念的指導(dǎo)下,我國政府在強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)作用,強(qiáng)化以國家、省(自治區(qū)、直轄市)、市和縣(市)級為主的縱向應(yīng)急職能的同時,也全面地構(gòu)建了以經(jīng)濟(jì)社會各方面參與為主的橫向應(yīng)急體系;最后,面對汶川大地震,我國政府始終把“對民負(fù)責(zé)”作為基本的倫理定位,不僅對自身的責(zé)任嚴(yán)加要求,而且積極引導(dǎo)媒體、公眾增加責(zé)任感,讓人們深深體會到這是一個負(fù)責(zé)任的政府。

3 危機(jī)管理存在的問題

雖然這次危機(jī)管理取得了一定的成功,但不可否認(rèn)的是, 我國政府危機(jī)管理的經(jīng)驗還很不完善,縱觀各學(xué)者對政府危機(jī)管理存在的問題的論述,可以從以下幾個方面進(jìn)行分析。

3.1體制、制度不完善

從體制來看,目前我國應(yīng)急管理體系的特點是政出多門、條塊分割, 不利于統(tǒng)一指揮和調(diào)度。這種“應(yīng)急管理體制”表面上看起來是“各司其職”的災(zāi)害管理體系, 在面臨突如其來的群發(fā)性災(zāi)難背景下不僅無法形成對公共危機(jī)應(yīng)對的統(tǒng)一管理, 也不能及時有效地配置分散在各個部門、地區(qū)的應(yīng)急救災(zāi)資源。從制度來看,公共危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)落后,目前, 中國內(nèi)地尚未建立規(guī)模性的城市和重大工程地震預(yù)警系統(tǒng),而且在救災(zāi)物資、資金監(jiān)管存在漏洞,出現(xiàn)了擠占、截留、挪用、虛報、冒領(lǐng)、貪污和浪費救災(zāi)資金物資等嚴(yán)重違法違規(guī)行為。

3.2地方政府執(zhí)行不力

秦鵬川指出,從今年的5·12汶川大地震中各地政府的反應(yīng)來看,當(dāng)前地方危機(jī)管理中仍存在著諸多問題,主要表現(xiàn)在公共權(quán)力異化,權(quán)力尋租現(xiàn)象仍有發(fā)生;政府信息失真或滯后,公眾知情權(quán)得不到保障、公共政策制定或執(zhí)行出現(xiàn)偏差、政府職能履行失當(dāng)?！皺?quán)力和責(zé)任必須一目了然。官員的‘明顯責(zé)任原則必須發(fā)揮作用?！边@是現(xiàn)代政府管理的一條基本原則。毫無疑問, 應(yīng)對各類不同級別的危機(jī), 既是政府的基本責(zé)任, 也是政府不可推卸的義務(wù)。可是地方政府權(quán)利和責(zé)任還不相匹配,在地方危機(jī)管理中,需要處理好兩者之間的關(guān)系。

3.3社會參與程度不高

有效治理危機(jī), 不僅是政府的責(zé)任, 也是社會的責(zé)任。民眾通過民間組織參與到公共危機(jī)管理是必然的趨勢。張春梅指出在此次汶川地震中,社會參與缺乏主動性和有序化。在此次抗震救災(zāi)過程中, 部分公眾人物、企業(yè)主和高收入人群的參與疲軟, 他們的不作為和被動參與引起了人們的激烈抨擊和不信任, 最終導(dǎo)致有的人迫于輿論壓力追加捐款或承諾支持救災(zāi)等。此外,中國NGO 和志愿者既由于缺乏援救經(jīng)驗,也由于平日缺乏和政府部門的溝通合作,在救災(zāi)前線遇到問題和困境。目前在各種民間力量之間,還沒有建立起一個統(tǒng)一而強(qiáng)大的信息共享平臺,前方也沒有一個組織機(jī)構(gòu),沒有能力統(tǒng)一指揮大量來自民間的人力、物資,缺乏組織和協(xié)調(diào)。

因而,政府危機(jī)干預(yù)還需要從建立健全應(yīng)對公共危機(jī)管理體制、制度,提升地方政府公務(wù)員的素質(zhì),提高社會參與程度三個層面入手,不斷完善?！懊恳淮挝C(jī)既包涵了失敗的根源,又孕育著成功的種子。發(fā)現(xiàn)、培育進(jìn)而收獲潛在的成功機(jī)會,是危機(jī)處理的精髓?！睆你氪ǖ卣鹬械慕?jīng)驗和教訓(xùn)為后續(xù)的危機(jī)管理提供了很好的借鑒模式,是一次政府危機(jī)管理能力的重大提升。

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