朱艷霞

摘 要:NPO在公共服務供給中的重要性日益凸顯,將NPO的研究與公共服務的供給有機結合起來,探討它在諸多錯綜復雜的社會矛盾中的作用,分析其發(fā)展路徑具有非常重要的理論和現實意義。

關鍵詞: NPO 公共服務

中圖分類號: C912.2 文獻標識碼:A

一、NPO在公共服務供給中的重要作用

(一)我國NPO在公共服務領域興起的背景。

我國NPO在公共服務領域的興起是宏觀環(huán)境的演進與公民、社會自身發(fā)展需求合力作用的結果。

1、政治經濟體制改革:NPO組織發(fā)展空間的拓展。

我國的社會結構從總體性社會向分化性社會轉變,以產權的多元化和經濟運作市場化為基本內容的經濟體制改革,促進了國家與社會關系的重構,政府與市場需要一種新的組織方式來加強社會溝通,在這種背景與需求下,非政府組織進入了快速發(fā)展期。隨著政府職能的轉型,國家權力實現著從無限到有限的界定過程,個人的經濟活動、話語表達、自我組織、自我管理等空間被逐漸釋放出來,并在公共服務領域發(fā)揮著越來越重要的作用。

2、利益主體多元化。

隨著社會結構的變遷,中國社會的階級、階層利益發(fā)生了分化,在社會上形成了多元的利益格局,公眾對公共服務的需求日益多元化,而政府在提供公共服務時,限于人力、物力、財力,并考慮到整體性、公平性和覆蓋率,很難充分滿足這種多樣化的需求。以某種公共利益為目標,依靠社會資源建立起來的非營利性的第三部門可以在很大程度上滿足公共服務的多樣化需求。此外,非營利組織可以在不同的利益集團因政治、經濟、文化以及利益的多元化發(fā)生矛盾和沖突時,利用其民間的身份,在各利益集團之間進行斡旋,促進相互溝通與理解,使他們進行妥協與協調,推動問題的解決。 同時促進了公共管理主體的多元化,促進政府與非政府組織之間之間穩(wěn)定的制度化的合作伙伴關系的發(fā)展。

3、法制環(huán)境的改善。

20世紀80年代后期,民間組織的立法工作有了實質性進展,并頒布了一系列的法律法規(guī),共同構成了改革開放后中國民間組織發(fā)展的法律框架和法制環(huán)境。法制的建立和完善是影響NGO發(fā)展的最為重要的因素之一。

4、NPO發(fā)展的自主性增強。

非政府組織通過完善內部治理結構、組織體系、規(guī)章制度等,提高其自我組織能力;同時還不斷增強增強法制意識,拓展業(yè)務規(guī)模和服務領域,完善自律規(guī)程,提高人員素質,自我管理和社會服務能力大大提高。

(二)NPO在公共服務供給中的重要性日益凸顯。

目前,NPO在公共服務供給方面發(fā)揮著越來越重要的作用。在美國,非營利組織提供了政府出資所有社會服務的56%,就業(yè)和訓練服務的48%,保健服務的44%;在德國,50%的成年人至少參加了某個志愿社團或福利協會,提供了90%的助殘服務、70%的家庭服務、60%的養(yǎng)老服務和40%的醫(yī)院病床服務;在澳大利亞,老幼病殘、家庭、失業(yè)、難民等服務,大多是由社會福利組織提供的。英、法、日等國家都有類似做法。 西方國家政府通過改革普遍實行合理分權,把提供公共服務更多地讓社會和NPO去承擔,這樣做的好處是比集權的機構擁有更多的靈活性、責任感及更高的效率。

目前,我國公民對公共服務和公共產品的需求和實際供給之間的矛盾日益深化,NPO的興起和發(fā)展不僅彰顯出一種強大的力量,更是搭建一種新的機制。作為政府、市場、公民社會的三元社會結構中的一種社會組織形態(tài),中國的NPO在公共服務供給過程中將扮演多重角色,如發(fā)展公共政策、監(jiān)督市場與政府、提供政府不能提供之服務、促進公民社會的成長等等,不僅可以成為政府公共事業(yè)的補充,并且能夠在社會轉型的穩(wěn)定和發(fā)展中起到良好的緩沖作用。

二、NPO在公共服務供給中的優(yōu)勢與困境

一般來說,公共服務的供給主體可以分為兩類:政府和第三部門, 二者在公共服務供給方面存在一定的共性,也有其自身的特點。

(一) NPO在公共服務供給方面的一般性。

亞里斯多德曾說:“凡是屬于最多數人的公共事物常常是最少受人照顧的事物,人們關懷著自己的所有,而忽視公共的事物;對公共的一切,他至多只留心到其中對他個人多少有些相關的事物。” 公共物品本身特點決定了其很難通過私人活動得到有效供給,而必須借助一定的組織來實現,政府便是公共服務供給的最重要的組織。政府使用公共資金,履行公共職能,因而具有公共性。然而,政府并不是萬能的,政府在公共領域的失靈必須通過依賴其它能夠提供公共物品的組織來實現,即非營利組織。它通過征收會費、募捐等形式籌集資金,然后面向社會提供社區(qū)服務、社會救助等服務,并日益改變著公共服務供給的組織結構。第三者政府理論 認為非營利組織是提供社會公共服務的最佳機制。從公共服務供給的角度來看,NPO與政府這兩類主體都具有公共性的特征,是一種公共權力組織。

(二)NPO在公共服務供給方面的特殊性。

大部分的NPO實際是體制內因素,少部分是體制外因素,它們也提供一些公共服務,二者存在著顯著差異。

1、體制內NPO公共服務供給的特點。

從性質上來看,體制內的NPO多為官辦型社團組織,這是我國特殊政治生態(tài)環(huán)境下的產物。這類NPO在公共服務供給方面存在以下幾個特點:第一,在黨政領導下,承擔公共服務職能。以婦聯組織為例,其開展的各種活動往往以政府或政府委托的名義,事實上也是在完成上級政府交待的任務。第二,社會威信高。在各級黨政領導和支持下,體制內NPO往往容易獲得社會公眾的高度認同。婦聯組織之所以能夠深入社區(qū)、深入基層開展工作正是源于民眾對政府權威的支持。第三,資源豐富。體制內的NPO不存在所謂的合法性危機,因而在公共服務的供給上會有相對穩(wěn)定的供給來源。

2、體制外NPO公共服務供給的特點。

與體制內NPO相比較,體制外的NPO在公共服務供給方面呈現出其特殊性:第一,民間性。完全依靠社會資源建立和發(fā)展起來的非營利組織在組織、人員、資金等方面都來自社會,是真正意義上的公共服務社會化。第二,公益性。這種類型的NPO是以某種公共利益為目標建立起來的,其主要活動也圍繞著特定的公共利益展開,具有明顯的公益性。第三,靈活多樣性。體制外的NPO活動方式相對比較靈活,能夠根據社會需求調整公共服務的數量與供給方式。同時著眼于特點目標人群的NPO,根據不同群體提供不同的公共服務,呈現出多樣化的特點。體制外的公共服務供給是政府公共服務供給之外的第三方供給,可以有效緩解我國當前公共服務供給不足的壓力。

(三)NPO在公共服務供給方面的規(guī)定性。

一種觀點認為,非政府組織行使公共服務職能并不是自身取得的,而是來源于國家的授予。對于社會公共事務管理和服務而言,由于非政府組織行使的公共服務職能是公權力,應得到法律、法規(guī)的授權或政府的委托。NPO在公共服務供給中的作用之所以被重視,是因為其在政府職能轉變的過程中可能承擔部分作用,在某些領域可以成為政府的有效補充。在大量NPO性質的組織還是體制內的公共服務供給者的情況下,NPO不能成為真正意義上的政府之外的公共服務供給者。中國社會政治力量的位序格局決定了我國NPO在公共服務供給中的從屬地位。

(四)NPO在公共服務供給方面的局限性。

1、政策環(huán)境的制約。

我國現有的法律框架對NPO的設立和管理存在審批環(huán)節(jié)過多、獲得審批難度過大等方面的問題,盡管政府鼓勵非營利組織成長和發(fā)展的政策文件很多,但迄今為止還沒有一個明確的關于非營利組織運作的政策框架。在實際運行過程中,“雙重管理”、“級別管理” 、“非競爭管理”、“限制分支機構”的做法束縛了NPO公共服務職能的發(fā)揮。

2、公共服務供給能力的制約。

我國NPO公共服務供給能力不足,在一定程度上制約了其優(yōu)勢職能的發(fā)揮,主要表現在兩個方面:第一,動員社會資源的能力較弱。公共服務的供給需要動員多種社會資源(社會資源、政治資源、國際資源、志愿者資源等等)來實現,我國NPO規(guī)模小、籌措資金的能力比較低,再加上很多組織管理不規(guī)范導致其實現宗旨的能力不足。第二,經費及人力資源有限。據調查,41.4%的NPO認為資金匱乏是他們面臨的首要問題。 相當一部分非政府組織資金嚴重不足,無法正常開展活動。在人力資源方面,體制內NPO的工作人員幾乎來自政府機構,體制外NPO則沒有固定的人才渠道,主要依靠志愿者開展活動,這就嚴重限制了其公共服務的供給程度和范圍。

三、公共服務視角下我國NPO的發(fā)展路徑

(一)保持自身的獨立性的同時,重視與政府的合作伙伴關系。

1、對于NPO而言,更為重要的是保持獨立性。

從我國目前的實際情況來看,非營利組織提供更多的是互補性服務、輔助服務,因而必須具備獨立性。非營利組織具有分擔部分社會管理職能、促進公益的特點,其成立的基本目的是代表社會中的邊緣化團體或者沒有發(fā)言權的人群。無論其接受的資助是來自于企業(yè)、個人還是政府,都不應成為資助方的附庸,因為那將使非營利組織的性質發(fā)生改變。 因此,NPO應準確定位,及時、敏銳地發(fā)現公眾的要求,并及時向有關部門反映,傳達公眾的聲音,這也正式政府資助和扶持NPO發(fā)展的目的所在。

2、加強與政府的合作伙伴關系。

政府與NPO在面向社會提供公共服務方面有各自的優(yōu)勢與不足,兩種組織各自的特點和能力構成了二者開展合作提供公共服務的基礎。在公共服務的供給上,NPO與政府之間不是對立關系,而應是一種合作伙伴的關系。通過二者的合作,可以提高公共服務的質量和效率,進而促進社會和經濟的發(fā)展。長期以來,我國政府對NPO的發(fā)展一直存在著信任矛盾,鑒于其某些積極功能而推動其發(fā)展,同時又怕其影響社會穩(wěn)定而把它限制在一定范圍內,我國NPO的發(fā)展既面臨著發(fā)展機遇有存在一定的壓力。基于上述分析,一方面,NPO應當重視與政府部門的良好合作關系,積極努力爭取各級政府部門的支持。另一方面,政府也應轉變觀念,積極扶持和培養(yǎng)非營利組織,增強其服務能力,使之能對政府的服務起到拾遺補缺的作用,減輕政府公共服務的壓力,滿足社會的多元化需求。

(二)政府要加強對NPO的引導與監(jiān)管。

第一,政府要加強對NPO的引導。目前我國NPO在地區(qū)分布、行業(yè)分布、城鄉(xiāng)分布等方面存在發(fā)展不平衡的問題,解決這一問題,除了NPO自身的努力外,還需要政府的引導。政府要從社會發(fā)展與平衡的角度對NPO的建立、發(fā)展及其活動等方面進行調控和協調,促進不同地區(qū)、不同行業(yè)的NPO相互合作、交流與學習,促進NPO的發(fā)展并使其有利于社會的穩(wěn)定與和諧。

第二,政府要加強對NPO的監(jiān)督和管理。我國NPO的發(fā)展還在初期,公共服務供給能力還不強,其健康有序發(fā)展離不開政府的監(jiān)管。政府對NPO的監(jiān)管不應僅僅停留在嚴格的登記審批及日常運作的監(jiān)管上,而應把重點放在其是否違規(guī)上及違規(guī)后的責任認定上,以此加強對NPO的監(jiān)管,使其在實踐中受益并主動接受政府監(jiān)督。

(三)提高公共服務供給能力。

非營利組織的特征之一就是服務型,但是由于種種因素,其服務功能并沒有很好地體現出來,因此,我國NPO要盡快建立健全運行機制,提高公共服務供給能力。首先,NPO要在繼續(xù)爭取政府資助的同時適度進入市場,可以在不超出本身使命的范圍內,充分利用自身的社會優(yōu)勢建立與市場、企業(yè)的發(fā)展合作關系以獲取社會資助,在經濟上取得獨立地位,解決過度依賴政府的問題,真正成為相對獨立主體。其次,NPO要加強行業(yè)自律。NPO的成長有賴于高度的組織公信力,良好的組織公信力需要行業(yè)職業(yè)道德、行為準則、資格標準等來規(guī)范,因此,NPO必須實行行業(yè)自律,維護公平競爭的市場秩序。

總之,NPO作為一種社會公益組織,是政府之外公共服務的重要供給者,通過不斷增強其獨立性、自治性和社會公益性,使之成為能夠承擔社會管理職責的獨立的社會管理主體,以有效緩解當前政府公共服務供給不足的壓力。同時這也是一個長期的過程,這個過程,既是非政府組織自身發(fā)展的過程,也是中國社會治理模式轉變、多元治理模式形成的過程,是中國和諧社會建設不可缺少的發(fā)展過程。

(作者單位:武漢科技大學文法與經濟學院 )

注釋:

宋依璇.論非政府組織建設與公民社會的發(fā)展.國際關系論壇.

中國(海南) 改革發(fā)展研究院.聚焦中國公共服務體制.中國經濟出版社,2006.

[美] 戴維?奧斯本, 特德?蓋布勒. 改革政府上海譯文出版社, 1996. 233.

這里的第三部門是指介于國家和市場之間的非營利組織、非政府組織.

亞里斯多德.政治學.北商務印書館.1983,p43.

“第三者政府”理論認為近代政府行動的轉變與多樣性決定了一些公共服務必須依賴許多非政府的機構來提供,這樣可排除政府作為獨立的經濟人謀求自身利益的傾向,抑止政府權力邊界的過分擴張而導致的自利行為,同時增進公共服務提供的效率.

“雙重管理”要求NPO必須通過業(yè)務主管單位和登記管理機構雙重認可才能獲得合法身份. 級別管理”實際上將NPO的活動領域主要限定在本級管理機構所屬行政區(qū)域,不利于發(fā)揮這些組織的作用

王名,劉國翰,何建宇:中國社團改革.社會科學文獻出版社,2001:114-115.

李冬妍.政府加強與公益性非政府組織的合作.中澳培育發(fā)展非營利組織研討會材料.

Abstract:NPO has become increasingly important in the supply of public services. The text researching on the NPO and the supply of public services, exploring the role of NPO during the social contradictions and analyzing its development path has a very important theoretical and practical significance.

Key words: NPO public services *