王星舉

摘 要:目前,我國(guó)的行政信息公開(kāi)制度雖然有了一定的理論和實(shí)踐基礎(chǔ),但依然存在著理論研究不夠深入、制度缺陷多、分散零亂等缺憾,嚴(yán)重影響了該制度功能與效益的發(fā)揮。因此,有必要對(duì)如何健全和完善我國(guó)行政信息公開(kāi)制度進(jìn)行探討,以期對(duì)我國(guó)行政信息公開(kāi)制度的理論和實(shí)踐有所裨益。

關(guān)鍵詞:知情權(quán) 行政信息公開(kāi) 行政信息公開(kāi)制度

中圖分類(lèi)號(hào): D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

行政信息公開(kāi)制度是指各類(lèi)行政主體根據(jù)職權(quán)或者行政相對(duì)人的請(qǐng)求,在法律規(guī)定的范圍內(nèi)將行政信息以法定的形式向相對(duì)人和社會(huì)予以公開(kāi),允許其查閱、摘抄、復(fù)制并為其提供救濟(jì)的各項(xiàng)制度的總稱(chēng)。從歷史上看,行政信息公開(kāi)制度濫觴于瑞典。在第二次世界大戰(zhàn)之后,隨著民主、民權(quán)運(yùn)動(dòng)的興起和行政權(quán)力的日益膨脹,為保障公民參政和制約行政權(quán)力,行政信息公開(kāi)制度逐步在世界大多數(shù)國(guó)家確立。如美國(guó)的《信息自由法》(1966年)、《陽(yáng)光下的政府法》(1976年)和《電子信息自由法》(1996年);澳大利亞的《聯(lián)邦信息自由法》(1982);日本《信息公開(kāi)法案》(1999)等。如今,行政信息公開(kāi)制度已經(jīng)成為行政法理論的一個(gè)重要課題。

一、我國(guó)行政信息公開(kāi)立法的現(xiàn)狀

建國(guó)以后,我國(guó)長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響,形成了行政管理活動(dòng)往往隨著領(lǐng)導(dǎo)人的看法、注意力的改變轉(zhuǎn)移而改變或轉(zhuǎn)移的活動(dòng)習(xí)慣風(fēng)氣,長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)行政信息公開(kāi)制度的建設(shè)關(guān)注不足。十一屆三中全會(huì)以后,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善,公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng),社會(huì)對(duì)于行政信息需求的急劇增加,國(guó)家對(duì)行政信息公開(kāi)制度給予了高度重視。①全國(guó)關(guān)于政府信息公開(kāi)的立法文件如雨后春筍般出現(xiàn)。其中,既有中央一級(jí)的立法,又有地方性法規(guī)和規(guī)章。特別是2007年4月5日國(guó)務(wù)院《政府信息公開(kāi)條例》的公布,在我國(guó)確立政府信息公開(kāi)制度過(guò)程中具有里程碑意義。

二、我國(guó)行政信息公開(kāi)制度實(shí)踐中的不足

《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的頒布實(shí)施,大大推動(dòng)了我國(guó)行政信息公開(kāi)制度的發(fā)展和完善。但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比較,從實(shí)踐角度來(lái)考察,我國(guó)目前的行政信息公開(kāi)制度體系仍然存在很多不足:

(一)我國(guó)行政信息公開(kāi)制度缺乏系統(tǒng)的法律保護(hù)。

知情權(quán)(the right to know),又稱(chēng)為“知的權(quán)利”,最早是由美國(guó)新聞編輯肯特?庫(kù)泊提出來(lái)的,其基本含義是公民有權(quán)知道他應(yīng)該知道的事情,國(guó)家應(yīng)最大限度地確認(rèn)和保障公民知悉、獲取信息,尤其是政府信息的權(quán)利。作為行政信息公開(kāi)理論基礎(chǔ)的知情權(quán),在我國(guó)憲法中并沒(méi)有得到直接支持。在我國(guó)《憲法》第二條和第二十七條雖然規(guī)定了我國(guó)人民當(dāng)家做主的地位和國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員必須接受人民監(jiān)督,但是并沒(méi)有直接確立知情權(quán)的憲法地位。而且我國(guó)至今還沒(méi)有一部統(tǒng)一的政府信息公開(kāi)法,對(duì)各種行政信息公開(kāi)規(guī)定缺乏統(tǒng)一的管理和規(guī)范,有關(guān)行政信息公開(kāi)的內(nèi)容散見(jiàn)少數(shù)單行法律之中,如 “行政處罰法”、“行政許可法”等。目前,我國(guó)雖頒布了《政府信息公開(kāi)條例》,但由于是國(guó)務(wù)院制定并頒布實(shí)施的,因此從嚴(yán)格法理學(xué)角度來(lái)看,它僅僅只能是一種行政法規(guī),從法律的層級(jí)來(lái)說(shuō)還比較低,而且約束行政部門(mén)及其下級(jí)機(jī)關(guān)。

(二)我國(guó)行政信息公開(kāi)立法以政府主導(dǎo)為主,缺乏外部力量監(jiān)督。

改革開(kāi)放以來(lái),為了反腐倡廉,透明行政,國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)行政信息公開(kāi)制度高度重視。早在1989年,就在政府工作報(bào)告中提出了辦事公開(kāi)制度。全國(guó)人大十屆三次會(huì)議上,溫總理在政府工作報(bào)告中提出:“健全社會(huì)公示、社會(huì)聽(tīng)證等制度,讓人民群眾更廣泛地參與公共事務(wù)管理。大力推進(jìn)政務(wù)公開(kāi),加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè),增強(qiáng)政府共組透明度,提高政府公信力?！币源藶槠鯔C(jī),我國(guó)各級(jí)政府陸續(xù)出臺(tái)了一些有關(guān)行政信息公開(kāi)的行政法規(guī)和規(guī)章制度。綜上所述,我們不難發(fā)現(xiàn),我國(guó)的行政信息公開(kāi)立法都是在政府的推動(dòng)下實(shí)現(xiàn),政府是行政信息公開(kāi)立法的主體,而行政信息公開(kāi)制度立法本意在于規(guī)制政府部門(mén),使其依法行政,這就導(dǎo)致自己做自己的法官現(xiàn)象的出現(xiàn)。同時(shí),在立法的過(guò)程中,由于是政府主導(dǎo)的立法,政府對(duì)行政信息公開(kāi)的原則、范圍、內(nèi)容和方式等可能會(huì)更多從有利于自己行政的角度出發(fā),對(duì)公民信息的獲取做了諸多限制性規(guī)定,從而也就實(shí)現(xiàn)不了行政信息公開(kāi)立法的目的,使行政信息公開(kāi)流于形式。再加上,新聞媒體、非政府組織、公民等主體的在立法中的參與度過(guò)低,導(dǎo)致我國(guó)行政信息公開(kāi)立法的外部監(jiān)督存在很大缺憾。

(三)我國(guó)行政信息公開(kāi)立法本身存在漏洞,缺乏可操作性。

首先,我國(guó)行政信息公開(kāi)的內(nèi)容主要局限于行政法規(guī)、行政規(guī)章、土地管理、行政處罰等幾個(gè)方面,內(nèi)容十分有限,對(duì)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門(mén)的信息公開(kāi),往往由于體制問(wèn)題,而成為行政信息公開(kāi)的 “死角”;其次,公開(kāi)的方式比較單一和傳統(tǒng),不能適應(yīng)現(xiàn)代信息社會(huì)的信息公開(kāi)要求;再者,我國(guó)行政信息公開(kāi)立法的程序規(guī)定不多,使公民行使信息獲取權(quán)利時(shí)往往無(wú)章可循,缺乏可操作性。

三、完善我國(guó)行政信息公開(kāi)立法的思考

(一)確立“公民知情權(quán)”的憲法地位。

知情權(quán)是現(xiàn)代公民的一項(xiàng)基本人權(quán),具有不可剝奪性,是現(xiàn)代民主社會(huì)的基石。我國(guó)是人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家,人民是國(guó)家的主人,知情權(quán)也理所當(dāng)然應(yīng)得到我國(guó)憲法的確認(rèn)和維護(hù)。但由于我國(guó)兩千年的封建專(zhuān)制統(tǒng)治,公民權(quán)利意識(shí)的單薄,我國(guó)憲法中對(duì)知情權(quán)并未做出直接明確的規(guī)定,導(dǎo)致政府對(duì)行政信息公開(kāi)的重要性認(rèn)識(shí)不足,立法落后。為此,必須把公民的知情權(quán)作為一項(xiàng)重要的權(quán)利確認(rèn)到憲法的基本權(quán)利之中,這是我國(guó)建立民主政府的核心,也是構(gòu)建我國(guó)行政信息公開(kāi)制度的基礎(chǔ)和前提。

(二)加強(qiáng)行政信息公開(kāi)意義的宣傳,提高行政公務(wù)人員的公開(kāi)行政、陽(yáng)光行政的理念。

行政信息公開(kāi)是人民群眾參與國(guó)家政治生活,從事經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù)的有效民主形式,是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主的重要手段,同時(shí)也為我們有效監(jiān)督政府,防止工作人員徇私舞弊、濫用職權(quán),提供了強(qiáng)大的法律武器和制度保障。同時(shí),行政公務(wù)人員作為行政信息公開(kāi)的實(shí)施著,必須提高陽(yáng)光行政的理念,破除官本位、官僚主義和文牘主義的影響,自覺(jué)接受人民和其他機(jī)關(guān)的監(jiān)督,真正做到立法為公,執(zhí)政為民。

(三)采用中央集中立法模式,建立統(tǒng)一的行政信息公立法。

地方先行立法模式、分散式立法模式和中央集中式立法模式是當(dāng)今世界各國(guó)關(guān)于行政信息公開(kāi)立法的采用較多的三種模式。中央集中立法模式,是由國(guó)家的最高立法機(jī)關(guān)統(tǒng)一制定效力及于全國(guó)的信息公開(kāi)法律對(duì)政府信息公開(kāi)制度統(tǒng)一做出規(guī)定的立法模式。這種模式以美國(guó)為代表,在世界上影響最廣。由于這種模式制定的法律,效力比較層次高,而且能夠注意不同位階的法律的銜接,這樣就有可能協(xié)調(diào)有關(guān)法律法規(guī)的沖突,從而為具有巨大憲政價(jià)值且易遭受消極抵制的信息公開(kāi)提供系統(tǒng)的法律保障。針對(duì)目前我國(guó)有關(guān)行政信息公開(kāi)的立法現(xiàn)狀,建議采取這樣的立法模式,構(gòu)建統(tǒng)一的信息公開(kāi)立法。

(四)借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),提高立法技術(shù),彌補(bǔ)法律漏洞。

相較于西方發(fā)達(dá)國(guó)家,由于我國(guó)行政信息公開(kāi)立法起步較晚,對(duì)行政信息公開(kāi)理論研究也很不完善,因此,結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況,吸收國(guó)外先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn),進(jìn)行科學(xué)的法律移植,是提高我國(guó)的行政信息公開(kāi)立法的科學(xué)性的重要途徑。例如國(guó)外的信息公開(kāi)法,除了確定信息公開(kāi)原則之外,還具體地規(guī)定了政府信息公開(kāi)的具體做法,包括政府公布會(huì)議的時(shí)間、地點(diǎn)、主題,政府信息公開(kāi)的訴訟管轄、爭(zhēng)議的救濟(jì)等,這些細(xì)致的規(guī)定組成了一套完整的、操作性強(qiáng)的法律體系,這些都可以為我們所借鑒和學(xué)習(xí)。同時(shí),針對(duì)我國(guó)信息公開(kāi)內(nèi)容有限,客體狹窄,信息公開(kāi)技術(shù)落后,我們也必須及時(shí)采取有效措施,予以適當(dāng)擴(kuò)大,同時(shí)推動(dòng)電子政務(wù)的發(fā)展,適應(yīng)信息時(shí)代的信息公開(kāi)要求,滿足人民對(duì)信息的獲取權(quán)利。

(作者: 河南師范大學(xué)新聯(lián)學(xué)院本科生)

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