李光德

摘要:改革開放以來,我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的重心發(fā)生了三次大的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策在各個階段對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方面起到了非常重要的作用,但我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策在執(zhí)行過程也遇到了與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的問題,為實現(xiàn)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展,必須進(jìn)一步完善和發(fā)展我國的區(qū)域政策。

關(guān)鍵詞:區(qū)域政策;政策重心;政策效應(yīng);政策完善

中圖分類號:F127 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:B

一、我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的重心轉(zhuǎn)移

改革開放30多年來,我國政府為了促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,為適應(yīng)各發(fā)展階段的具體社會經(jīng)濟(jì)形勢,進(jìn)行了三次大的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的調(diào)整。根據(jù)區(qū)域政策重心的不同,可以將我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展劃分為三大階段:

(一)以經(jīng)濟(jì)效率為重心的發(fā)展階段

改革開放后,中央政府為了促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的快速增長,在總結(jié)建國以來區(qū)域發(fā)展經(jīng)驗教訓(xùn)和借鑒西方發(fā)達(dá)國家區(qū)域發(fā)展理論的基礎(chǔ)上,突破了原有經(jīng)濟(jì)體制下生產(chǎn)力均衡布局思想的束縛,充分認(rèn)識到由于區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、投資效率等因素的差異,及資源因素的約束,認(rèn)為全面均衡發(fā)展的狀況不可能在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期實現(xiàn),以及在特定的歷史階段區(qū)域發(fā)展不平衡存在的客觀必然性;認(rèn)為按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長理論的觀點(diǎn),區(qū)域的發(fā)展也應(yīng)該是有層次、分階段逐步進(jìn)行的;認(rèn)為在現(xiàn)有資源前提下,就應(yīng)該先行發(fā)展具有絕對優(yōu)勢、具有相對優(yōu)勢且具有較強(qiáng)帶動作用的重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)部門,優(yōu)先發(fā)展那些具有較強(qiáng)增長優(yōu)勢的地區(qū),以取得較好的投資效率和較快的增長速度,通過這些地區(qū)的發(fā)展及其擴(kuò)散效應(yīng),帶動其他區(qū)域共同發(fā)展。

基于上述認(rèn)識,我國在1978-1990年實施了以東部沿海地區(qū)為重點(diǎn)的非均衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。從“六五”計劃開始,我國的區(qū)域政策重心開始向東部沿海地區(qū)傾斜,并以提高國家經(jīng)濟(jì)綜合實力、追求經(jīng)濟(jì)整體增長效率為目標(biāo),全國形成了以東部沿海地區(qū)為主的對外開放格局,以及沿海經(jīng)濟(jì)特區(qū)——沿海開放城市——沿海經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)——內(nèi)地的梯度開放布局,對東部開放地區(qū)形成了與區(qū)域布局相對應(yīng)的投資傾斜政策,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整政策和優(yōu)惠扶持政策。

(二)注重效率兼顧公平的發(fā)展階段

以經(jīng)濟(jì)增長為核心的發(fā)展戰(zhàn)略取得了一定效果,但也促使東、中、西三大經(jīng)濟(jì)地帶經(jīng)濟(jì)差距逐步擴(kuò)大,梯度轉(zhuǎn)移的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略受到了多方面的挑戰(zhàn)。外部環(huán)境的變化及內(nèi)陸地區(qū)與周邊國家發(fā)展的貿(mào)易關(guān)系而產(chǎn)生的新的機(jī)遇,能源與原材料供應(yīng)的不足迫切要求我國加快中西部的資源開發(fā),各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象日益嚴(yán)重等問題,使得中央政府在考慮經(jīng)濟(jì)增長、提高效率的同時,不得不考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公平問題。所以,1990-1999期間,在促進(jìn)沿海地區(qū)在繼續(xù)發(fā)揮其增長優(yōu)勢的同時,國家加快了對中西部的開發(fā)開放,形成了沿海、沿江、沿線的經(jīng)濟(jì)格局。中央政府希望通過這三大軸線的經(jīng)濟(jì)布局促進(jìn)內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,形成多層次、多渠道、全方位的對外開放格局。以此為標(biāo)志,區(qū)域政策的重心由東部沿海地區(qū)的帶狀式發(fā)展演變?yōu)椤耙詵|部帶中部及西部”的軸線式發(fā)展模式。

(三)以注重公平為重心的發(fā)展階段

經(jīng)過20多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,特別是外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國的整體經(jīng)濟(jì)實力有了明顯的增強(qiáng),取得了令世人矚目的成就。但是,我國東中西部地區(qū)的差距并沒有縮小,反而仍然在逐步拉大,解決東西部的差距已經(jīng)成為中央政府制定區(qū)域政策的立足點(diǎn),區(qū)域政策的重心必須放在區(qū)域之間的公平問題上。注重公平的發(fā)展階段經(jīng)歷了西部大開發(fā)(1999-2003年)和振興東北老工業(yè)基地(2003年至今) 兩個時期。從“九五”開始,中央把解決地區(qū)發(fā)展差距,堅持區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展作為一項戰(zhàn)略性任務(wù)來抓。1999年9月,中央正式提出了西部大開發(fā)戰(zhàn)略,注重公平的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略正式啟動。以此為標(biāo)志,中國區(qū)域政策的重心實現(xiàn)了第三次轉(zhuǎn)移。2003年10月,我國正式提出了振興東北老工業(yè)基地的計劃,2007年8月,我國又提出了建立東北經(jīng)濟(jì)增長極的規(guī)劃,中央希望通過聚焦區(qū)域的發(fā)展,實現(xiàn)參與國際競爭與提高國際競爭力及降低區(qū)域差距。至此,我國最終形成了全方位的區(qū)域開發(fā)格局。

二、我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的效應(yīng)狀況

我國區(qū)域政策制定和實施的目標(biāo)主要是為了實現(xiàn)社會公平和經(jīng)濟(jì)效率,為實現(xiàn)這兩個目標(biāo)所執(zhí)行的區(qū)域政策整體效應(yīng)主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增長、就業(yè)效應(yīng)和收入效應(yīng)等方面,其中又以經(jīng)濟(jì)增長作為區(qū)域政策整體效應(yīng)的主要評價指標(biāo)。

從經(jīng)濟(jì)總量上看,我國以經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)的非均衡區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略及相應(yīng)的區(qū)域政策,應(yīng)該說取得了預(yù)期的效果。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)占全國GDP的比重都在50%以上的水平,并基本上保持上升的態(tài)勢,從1980年的51.13%逐步上升,到2006年達(dá)到60.00%。與全國經(jīng)濟(jì)增長的水平相比較,東部沿海地區(qū)基本上快于全國的速度,進(jìn)而保證了改革開放以來我國8%左右的經(jīng)濟(jì)高增長速度,使得中國經(jīng)濟(jì)總量與整體實力逐步提高。與此相反的是中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量比重基本上出現(xiàn)下降的趨勢,特別是中部地區(qū),從1980年到2006年之間,下降了7個多百分點(diǎn),西部地區(qū)也下降了1.8個百分點(diǎn)。

從改革開放到1999年之前中國區(qū)域政策的重心是經(jīng)濟(jì)增長或注重效率,非均衡區(qū)域發(fā)展政策在促進(jìn)全國經(jīng)濟(jì)快速增長的同時,伴隨著東、中、西部三大地帶的差距不斷拉大。1999年后,區(qū)域發(fā)展及區(qū)域政策重心轉(zhuǎn)向西部,西部地區(qū)投資和經(jīng)濟(jì)加快增長,到2002年底,西部地區(qū)人均GDP已經(jīng)達(dá)到了1978年的22倍,但是2001年和2003年間差距增長率的上下波動,再次說明在區(qū)域政策效應(yīng)之外還有其他的因素也在影響區(qū)域差距。如2001年底中國加入WTO,有效地促進(jìn)了外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,這對東部沿海地區(qū)來說,無疑是促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)增長的利好消息。但對中西部來說,可能會再一次拉大與東部地區(qū)的發(fā)展差距。不過,這種差距增長率再次拉大的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象符合薩拉—艾—馬丁(Sala-I-Martin,1996)的“條件收斂”模式,即在區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長路徑中,某些外生因素的突然變化很可能會暫時地影響增長趨勢,但傳統(tǒng)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)所考慮的因素卻最終會把經(jīng)濟(jì)增長重新拉回到收斂的路徑上來①。至此,可以得出這樣的結(jié)論:1978年以來中國區(qū)域政策在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方面起到非常重要的作用,但沒有明顯地縮小區(qū)域差距,區(qū)域經(jīng)濟(jì)伴隨區(qū)域政策的執(zhí)行,其差距在繼續(xù)拉大。

三、我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策效應(yīng)分析

改革開放以來,我國區(qū)域政策在以經(jīng)濟(jì)增長為核心的第一階段取得了明顯的效應(yīng),這時的政策由封閉轉(zhuǎn)向相對開放,建設(shè)的重心由內(nèi)地轉(zhuǎn)向沿海,東部沿海地區(qū)在國家區(qū)域政策的支持下,憑借其良好的自然區(qū)位優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ),積極利用和發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì),吸引了大量生產(chǎn)要素流入,帶動和促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。東部沿海區(qū)域的極化效應(yīng),在提高就業(yè)率和增加人均收入的同時,促進(jìn)了工業(yè)化進(jìn)程和產(chǎn)業(yè)升級,從而為整個區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。這種區(qū)域政策極化效應(yīng)的取得,主要?dú)w功于政策支持和區(qū)位優(yōu)勢兩大因素。

首先,中央政府制定的對外開放政策作為外生變量,有效地增加了該區(qū)域的資源供給和來自海外的各種需求,極大地刺激了沿海極化區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。改革開放之前,與內(nèi)地相比,沿海地區(qū)的自然資源比較匱乏,很多生產(chǎn)資料都要由內(nèi)地供給,而當(dāng)?shù)氐男枨笥植淮?市場規(guī)模小,經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。在對外開放政策的支持下,大量海外資金、先進(jìn)技術(shù)和外資企業(yè)進(jìn)入東部極化區(qū)域,使得該地區(qū)的發(fā)展資源相對豐富,市場規(guī)模也明顯擴(kuò)大,為企業(yè)的發(fā)展提供了良好的環(huán)境,從而在微觀層面上改變了東南沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長模式。

其次,在對外開放政策的支持下,沿海地區(qū)日趨優(yōu)化的地理位置不斷降低了國際貿(mào)易的運(yùn)輸成本,增加了該區(qū)域的比較優(yōu)勢,為該區(qū)域發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)提供了良好的自然基礎(chǔ)。再加上該區(qū)域內(nèi)原有的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),使其能夠很容易地接納外來經(jīng)濟(jì)并與之融合,形成產(chǎn)業(yè)集聚和規(guī)模經(jīng)濟(jì)。不論是以紡織為代表的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)還是以電子信息與生物技術(shù)等高科技產(chǎn)業(yè),產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)域主要在東部沿海地區(qū),這就為該區(qū)域極化效應(yīng)的持續(xù)發(fā)揮,經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長奠定了堅實的微觀基礎(chǔ)。

注重效率兼顧公平的第二階段區(qū)域政策在于促進(jìn)形成東中西三大區(qū)域發(fā)展關(guān)聯(lián)互動機(jī)制,有效消除極化區(qū)域和非極化區(qū)域的經(jīng)濟(jì)差異,進(jìn)而帶動中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但遺憾的是東南沿海外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展很大程度上處于本省或本地區(qū)內(nèi)的封閉式循環(huán),且由于東中西部地區(qū)之間的市場分割,不能形成相對合理的產(chǎn)業(yè)分工與合作體系,兩者間也就沒有形成較好的擴(kuò)散效應(yīng)及產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng),東部對中西部發(fā)展的帶動力不強(qiáng)、輻射范圍有限、作用效果不大。該階段區(qū)域政策效應(yīng)不強(qiáng),主要有以下幾方面的原因:

第一,政府對區(qū)域發(fā)展特征和發(fā)展階段認(rèn)識不足,造成區(qū)域政策工具單調(diào)和創(chuàng)新不足。由于地理位置的差異,中西部和東部地區(qū)的區(qū)位差別明顯,不僅僅表現(xiàn)為因遠(yuǎn)離海港而帶來對外貿(mào)易運(yùn)輸成本的不斷提高,還表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)而帶來人口規(guī)模小和市場分散,也表現(xiàn)為歷史和傳統(tǒng)所造成觀念和制度上的差別。由于區(qū)域政策工具沒有出現(xiàn)因地制宜的創(chuàng)新,仍然沿用東南沿海地區(qū)開發(fā)中所采用的資金投入和政策傾斜,雖然政府希望通過政策導(dǎo)向作用來吸引資本和企業(yè)進(jìn)入中西部地區(qū),從而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展,但是對于以追逐利潤為天性的資本和企業(yè)來說,當(dāng)中西部地區(qū)難以提供和東部沿海地區(qū)同樣的機(jī)會,甚至存在更大的不確定性風(fēng)險時,他們不會進(jìn)入,更不可能在這些地區(qū)集聚,這樣就很難在中西部地區(qū)形成良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢。

第二,區(qū)域政策的實施沒有形成區(qū)域互動發(fā)展機(jī)制,東中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)聯(lián)性仍然很低,從而導(dǎo)致中西部地區(qū)難以承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移?？陀^上雖然存在梯度轉(zhuǎn)移理論,但是在經(jīng)濟(jì)實踐中,如果區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距懸殊,梯度相差太大,或者還存在其他影響因素,那么實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就很困難。目前,東部沿海地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中期,無論是需求方面還是供給方面,對中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的依賴性不是很大,仍然主要是以外向型經(jīng)濟(jì)為主,發(fā)展“以進(jìn)帶出”的經(jīng)濟(jì)增長模式,外貿(mào)依存度非常高。中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的省份也只處于向工業(yè)化中期過渡之中,大部分的中西部地區(qū)省份還都處于工業(yè)化初期,市場需求小,人均收入低,區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展落差較大,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的客觀條件難以滿足。同時,根據(jù)行政區(qū)域劃分而形成的東中西三大區(qū)域的劃分沒有形成真正的協(xié)調(diào)互動發(fā)展機(jī)制和相關(guān)的組織機(jī)構(gòu)。雖然中央政府在進(jìn)行宏觀層面的區(qū)域發(fā)展調(diào)控,由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中經(jīng)常出現(xiàn)中央與地方,地方與地方之間的經(jīng)濟(jì)利益沖突,因而作為協(xié)調(diào)者的中央政府和執(zhí)行者的地方政府之間必然會進(jìn)行利益博弈,中央政府就難以做出連續(xù)一致的正確抉擇,也難以及時準(zhǔn)確地評價區(qū)域政策效應(yīng),從而導(dǎo)致在大的區(qū)域范圍內(nèi)難以形成有效分工、協(xié)作和共同接受產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。所以,區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不但缺乏客觀層次的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),也缺少主觀層次的制度基礎(chǔ)。

第三,區(qū)域政策的作用對象不明確,中西部地區(qū)短期內(nèi)難以形成有效的增長極。中西部地區(qū)包括12個省市和自治區(qū),幅員遼闊,自然地理和人文社會的差異也很大,不僅區(qū)域協(xié)調(diào)中存在困難,即使產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃也有很大的差異性,因而區(qū)域政策無法集中到具體特定對象,執(zhí)行特定政策,反而會由于目標(biāo)區(qū)域過大而削弱政策工具的影響,出現(xiàn)顧此失彼的現(xiàn)象。由于我國中央政府的財政能力有限,在如此大范圍內(nèi)執(zhí)行區(qū)域政策,也會在財政轉(zhuǎn)移支付和固定資產(chǎn)投資等區(qū)域發(fā)展資助過程中出現(xiàn)“瓶頸”現(xiàn)象。因此,如果不對中西部區(qū)域范圍進(jìn)行更詳細(xì)的認(rèn)識和劃分,就無法在短期內(nèi)出現(xiàn)并形成帶動區(qū)域發(fā)展的“結(jié)點(diǎn)”,區(qū)域政策就沒有明確具體的作用對象,區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極也就難以形成。

以注重公平為重心的區(qū)域政策演變,目的是為進(jìn)一步縮小東西部地區(qū)之間的發(fā)展差距,提高全民福利水平,解決社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的公平問題。但是,由于西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和自然條件的限制,其經(jīng)濟(jì)增長模式正處于一種類似內(nèi)爾森式的低水平均衡之中,即使整個西部地區(qū)有很強(qiáng)的“后發(fā)優(yōu)勢”和區(qū)域政策支持,也需要一定的時間才能夠打破這種低水平均衡和走出“貧困性循環(huán)”,進(jìn)而趕上或者超越東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此,西部大開發(fā)戰(zhàn)略的政策效應(yīng)并不十分明顯,東西部之間的差距仍有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢。振興東北老工業(yè)基地的區(qū)域政策剛剛推出,其效應(yīng)也不明確。但與廣闊的中西部相比,東北地區(qū)不但地理位置集中,而且有著良好的經(jīng)濟(jì)區(qū)位優(yōu)勢;不但自然資源蘊(yùn)藏豐富,而且工業(yè)基礎(chǔ)和交通設(shè)施也相對比較完善,高品質(zhì)的人力資源也相當(dāng)豐富。只要按照市場規(guī)律進(jìn)行認(rèn)真思索和正確定位,再輔以國家區(qū)域政策的支持,東北地區(qū)會很快形成新的增長極,實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的再次騰飛。

從上述區(qū)域政策整體效應(yīng)的分析可知,我國區(qū)域政策能夠在整體上有效地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速增長與發(fā)展,同時也增強(qiáng)了中國經(jīng)濟(jì)的整體實力。但是,區(qū)域政策的制定要注意每個區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性及其自身規(guī)律,在按照市場規(guī)律促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)生“極化效應(yīng)”、形成“擴(kuò)散效應(yīng)”的同時,要積極培育不發(fā)達(dá)區(qū)域自身的產(chǎn)業(yè),從而更好地增強(qiáng)梯度轉(zhuǎn)移效應(yīng),縮小區(qū)域間的發(fā)展差距。

四、完善區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策建議

我國區(qū)域政策整體效應(yīng)的分析表明,中國區(qū)域政策既積累了豐富的經(jīng)驗,也遇到了不少的問題。要有效縮小東中西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異,提高中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實力,實現(xiàn)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展,必須進(jìn)一步完善和發(fā)展我國的區(qū)域政策。

(一)加深區(qū)劃認(rèn)識,突出區(qū)域特色

適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要,我國實行東、中、西部三大經(jīng)濟(jì)地帶的劃分。但是即使是省份個數(shù)最少的中部,其地域范圍之大也足以使任何區(qū)域政策難以奏效。普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)是,我國目前的區(qū)域發(fā)展問題不僅僅表現(xiàn)為東中西部差異,還有每個地帶內(nèi)部的區(qū)域差異和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異,我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)問題呈現(xiàn)出內(nèi)外雙重差異的復(fù)雜性。因此,我國對區(qū)域經(jīng)濟(jì)地帶應(yīng)作進(jìn)一步的細(xì)分。在行政區(qū)域、經(jīng)濟(jì)區(qū)域和自然地理區(qū)域的基礎(chǔ)上,以融入世界經(jīng)濟(jì)為大方向,結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)整體布局,明確地突出各區(qū)域的功能和區(qū)位優(yōu)勢,充分發(fā)揮其優(yōu)勢作用。特別是在西部大開發(fā)過程中,由于西部地區(qū)幅員遼闊,經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有形成合適的著力點(diǎn),而大面積的“撒胡椒面”式投資更無法形成真正的“增長極”,必須在西部地區(qū)內(nèi)進(jìn)行更深層次的細(xì)分,確定出合理的增長點(diǎn),帶動形成增長極,實現(xiàn)由點(diǎn)到線、線到面、面到網(wǎng)的層次開發(fā)戰(zhàn)略,充分促成西部地區(qū)的全面發(fā)展。

(二)全面系統(tǒng)地制定區(qū)域政策

由于“增長并非同時出現(xiàn)在所有地方,它以不同的強(qiáng)度首先出現(xiàn)于一些增長點(diǎn)或增長極上,然后通過不同的渠道向外擴(kuò)散,并對整個經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不同的終極影響”②,我國在進(jìn)行區(qū)域政策制定時,不僅要考慮問題區(qū)域的振興與發(fā)展,更要從全局出發(fā),按照系統(tǒng)的觀點(diǎn)考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間布局銜接和技術(shù)及經(jīng)濟(jì)效益外溢。只有這樣,產(chǎn)業(yè)間關(guān)聯(lián)推動效應(yīng)的可持續(xù)發(fā)揮才有強(qiáng)勁的動力,中部地區(qū)才能真正起到連接?xùn)|西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紐帶作用,才可以走出“馬太效應(yīng)”的怪圈。不但可以使東部地區(qū)的外向型經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)延到中部地區(qū),而且也可以使中部地區(qū)和西部地區(qū)形成有效的經(jīng)濟(jì)互動,使區(qū)域經(jīng)濟(jì)走上共同協(xié)調(diào)發(fā)展之路,達(dá)到產(chǎn)業(yè)空間分布與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相吻合、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)布局相吻合、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)政策相吻合,同時避免“中部塌陷”,西部“飛地型產(chǎn)業(yè)”及“飛地”或“孤島”的出現(xiàn),最大限度地實現(xiàn)各種資源在全國范圍內(nèi)的優(yōu)化配置和充分利用。

(三)區(qū)域政策的制訂應(yīng)更市場化和地方化

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看,區(qū)域政策的制訂主要是為了效率和公平兩個目標(biāo),無論是為了哪一個目標(biāo),政策的制定和實施都必然牽涉到既得利益和利益重新分配的問題。中央政府、地方政府和區(qū)域企業(yè)的利益不可能在每個經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)上都是一致的,甚至?xí)谀承﹩栴}上出現(xiàn)沖突,難以實現(xiàn)梯度轉(zhuǎn)移策略和資源的最優(yōu)配置。所以,在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下,中央政府和地方政府要進(jìn)行明確合理的權(quán)責(zé)劃分,中央政府在增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力的同時,要逐步下放和轉(zhuǎn)移中央的部分經(jīng)濟(jì)決策權(quán),擴(kuò)大地方政府的自主權(quán),充分發(fā)揮地方政府的能動性和積極性。特別是在事關(guān)當(dāng)?shù)氐膮^(qū)域政策制定和實施上,地方各級政府應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)條件及資源優(yōu)勢,制定自己的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃,選準(zhǔn)適合本地區(qū)發(fā)展的增長極規(guī)模與類型,通過不同經(jīng)濟(jì)類型、不同經(jīng)濟(jì)等級和增長極系統(tǒng)優(yōu)化升級的開發(fā),增強(qiáng)該地區(qū)的擴(kuò)散效應(yīng)和區(qū)域間梯度轉(zhuǎn)移的承接能力,由上級或中央政府統(tǒng)籌,實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展和繁榮。

(四)成立專業(yè)的國家區(qū)域政策管理和制定機(jī)構(gòu)

應(yīng)成立專業(yè)的國家區(qū)域政策管理和制定機(jī)構(gòu),由其管理相應(yīng)的各種發(fā)展基金,明確區(qū)域政策制定和實施中的信息收集、反饋及權(quán)責(zé)問題。從英國、德國和日本等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的區(qū)域發(fā)展實踐來看,他們都設(shè)立了相應(yīng)的區(qū)域政策管理和制定機(jī)構(gòu),而且是專業(yè)化的職能部門對區(qū)域政策規(guī)劃與實施負(fù)責(zé)。我國中央和地方政府有許多部門涉及區(qū)域政策的制訂和執(zhí)行管理,但幾乎無一部門具有立法意義上的區(qū)域政策與規(guī)劃資源。這種機(jī)構(gòu)缺位的存在使區(qū)域政策效果的評價難以進(jìn)行,而且在法律意義上也缺失了執(zhí)行區(qū)域政策的責(zé)任機(jī)構(gòu)。因此,中央政府應(yīng)該調(diào)整有關(guān)區(qū)域政策的管理機(jī)構(gòu)和行政職能,成立負(fù)責(zé)區(qū)域發(fā)展管理的綜合性權(quán)威機(jī)構(gòu),其基本職能包括負(fù)責(zé)具體區(qū)域劃分,提出和審議各區(qū)域發(fā)展政策并對政策的執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé),協(xié)調(diào)區(qū)域關(guān)系,特別是地方政府之間的區(qū)域發(fā)展利益協(xié)調(diào)、統(tǒng)一管理區(qū)域發(fā)展基金運(yùn)作和組織研究各種重大區(qū)域問題等。

(五)區(qū)域政策的立法工作急待展開

如前所述,政策效應(yīng)分析中提到的區(qū)域政策工具單一,只有資金投資和政策優(yōu)惠兩種,而這些政策工具的穩(wěn)定性和透明度并不是很高,難以讓公眾和投資商所預(yù)見。所以,我國要保證區(qū)域政策的連續(xù)性和可預(yù)見性,要引進(jìn)國外投資和建立市場機(jī)制,就必須建立和完善關(guān)于區(qū)域政策的立法工作。英國在制訂區(qū)域政策的同時,先后頒布了《特別區(qū)域法》、《工業(yè)布局法》、《地方就業(yè)法》和《工業(yè)發(fā)展法》,日本則頒布了《新產(chǎn)業(yè)城市建設(shè)促進(jìn)法》、《工業(yè)再配置促進(jìn)法》和《特定產(chǎn)業(yè)集聚促進(jìn)法》等,我國政府雖然已經(jīng)開始這方面的工作,如正在制定的《西部開發(fā)法》,將把中央對西部大開發(fā)的目標(biāo)、指導(dǎo)原則、重要的政策措施、政府的責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行闡述,但是與正式確定西部大開發(fā)的1999年相比,我國的立法時間還是滯后,我國政府應(yīng)該抓緊區(qū)域政策的立法建設(shè),為區(qū)域政策的制訂和實施提供一個良好的制度平臺,既能夠保證區(qū)域政策的正常執(zhí)行和評價,也可以減少交易成本支出,提高資源配置的效率。

注釋:

① Xavier Sala I Martin.“The Classical Approach to Convergence Analysis”[J].Economic Journal,1996,106(7):1019-1036.

② 佩魯.增長極概念[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)評叢,1988(9):46.

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(責(zé)任編輯:石樹文)