摘 要：黨委書記在黨內(nèi)生活中處于十分重要的地位。黨委書記的權力清單主要包括八項權力；黨委書記在黨外不任職其權力只是一種黨內(nèi)權；黨委書記與常委之間有領導和被領導關系。因此，對黨委書記權力的制約需要加強機制的建設。
　　關鍵詞：黨委書記；地位；權力；權力關系；權力制約
　　中圖分類號：D26 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2008）04-0015-07
　　
　　在中國政治舞臺上，黨委書記的職位十分令人矚目。作為一個政治符號，他在中國的主流媒體上出現(xiàn)頻率高，公眾的關注度高。作為一級黨組織的負責人，他是代表一級黨組織進行政治資源和組織資源配置的主要領導人和管理者。黨委書記們是黨的隊伍中的一個特殊群體，他們處在某一級黨組織中就是領袖級的角色，是黨組織的“人格化”的代表。因此，探討和理清黨委書記的權力①，對于中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力建設和先進性建設具有特別重大的意義。
　　
　　一、黨委書記在黨內(nèi)生活中的地位
　　
　　總結(jié)黨的歷史經(jīng)驗，中國共產(chǎn)黨三代領導集體的核心毛澤東、鄧小平和江澤民對黨委書記在黨內(nèi)生活中的地位都提出過明確的觀點。毛澤東首先提出了“班長論”。他在黨的七屆二中全會上指出：“黨委書記要善于當‘班長’。黨的委員會有一二十個人，象軍隊的一個班，書記好比是‘班長’，要把這個班帶好，的確不容易。目前各中央局、分局都領導很大的地區(qū)，擔負很繁重的任務。領導工作不僅要決定方針政策，還要制定正確的工作方法。有了正確的方針政策，如果在工作方法上疏忽了，還是要發(fā)生問題。黨委要完成自己的領導任務，就必須依靠黨委這‘一班人’，充分發(fā)揮他們的作用。書記要當好‘班長’，就應該很好地學習和研究。書記、副書記如果不注意向自己的‘一班人’做宣傳工作和組織工作，不善于處理自己和委員之間的關系，不去研究怎樣把會議開好，就很難把這‘一班人’指揮好。如果這‘一班人’動作不整齊，就休想帶領千百萬人去作戰(zhàn)，去建設。當然，書記和委員之間的關系是少數(shù)服從多數(shù)，這同班長和戰(zhàn)士之間的關系是不一樣的。這里不過是一個比方。”^［1］建國后，他在1955年為《中國農(nóng)村的社會主義高潮》所寫的按語中贊成遵化縣同志們提出來的“書記動手，全黨辦社”的口號，說這是個完全正確的口號。可見，毛澤東十分看重黨委書記的地位和作用^［2］。
　　鄧小平提出了“核心論”。他在1962年總結(jié)黨的歷史經(jīng)驗時指出，在黨委內(nèi)部生活中，“一定要樹立核心，不建立核心，處于渙散的狀況，這個黨委的工作是做不好的?！?sup>［3］（P310）到了1989年6月他在同中央幾位負責同志談話時，進一步強調(diào)：“任何一個領導集體，都要有一個核心，沒有核心的領導是靠不住的?！?sup>［4］鄧小平這里所指出的“任何一個領導集體”指的不僅僅是中央的領導集體，也包括地方各級黨委的領導集體。
　　江澤民在新的歷史發(fā)展時期提出了“關鍵論”。他在1997年全國組織工作會議上指出，“黨政‘一把手’既是班子中平等的一員，又在班子中處于關鍵地位，負有特別重大的責任。一個地區(qū)，一個部門，一個方面工作做得如何，班子狀況怎樣，同‘一把手’關系很大，因而必須對各級領導班子的‘一把手’提出更高更嚴格的要求。是不是可以提出這樣四句話，叫做：堅持原則，把握全局，團結(jié)同志，加強修養(yǎng)?！?sup>［5］
　　關于黨委書記在黨內(nèi)生活中的地位，“班長論”、“核心論”和“關鍵論”的主要觀點可概括為：第一，黨委書記是黨的一級委員會的主要負責人，主持黨委的全面工作，需要帶好黨委“一班人”；第二，黨委書記的地位和作用高于和大于其所在委員會的委員和常務委員的地位和作用；第三，在實施黨委決議中，黨委書記承擔著比一般委員更艱巨的組織協(xié)調(diào)和督察、落實的責任；第四，黨委書記在理論修養(yǎng)、政策水平、能力素質(zhì)和工作方式上也應高于所在班子的委員和常委。
　　
　　二、黨委書記權力的清單
　　
　　黨委書記權力運作內(nèi)容和類別的模糊性，必然導致權力行使的隨意性和自由裁量權沒有幅度與邊界。黨委書記的權力從民主制度的規(guī)范要求來看應當是一種有限權力，不是一種無限權力。然而，在黨組織的一些規(guī)范性文本中卻沒有對黨委書記權力行使的內(nèi)容與類別進行較為完整地界定，即沒有明晰地列出黨委書記權力的清單?！柏撊煛睂嶋H上給了書記幾乎是無限制的權力。歷史和現(xiàn)實都已表明，這樣全方位的權力會給執(zhí)政黨造成嚴重危害。為此，必須依據(jù)黨章和地方黨的委員會工作條例以及其他相關的黨內(nèi)文件的原則要求，考察和研究黨委書記在一級黨組織中權力運行的實際情況，厘清權力的清單，才能保障黨委書記的權力行使有序、有界且有效。
　?。ㄒ唬┱偌鞒謺h權。常委會會議由書記召集并主持，書記因故不能參加會議時，可委托副書記召集并主持。常委會會議的議題由書記確定，或由書記委托副書記確定。會議討論的文件由有關常委或有關部門準備?！皶浺翡J地發(fā)現(xiàn)重大問題并及時將其提到黨委會上討論；在主持黨委會時書記要啟發(fā)委員們積極參加討論，暢所欲言；在決定重大問題時，書記有責任并善于集中大多數(shù)人的意見，將大家分散的、比較粗糙不夠完善的各種觀點和意見提煉成比較系統(tǒng)、完善的思想和方案，進而通過表決使之轉(zhuǎn)化為黨委的集體意志?！?sup>［6］（P128）當然，在黨委會內(nèi)，決定問題要嚴格遵守少數(shù)服從多數(shù)的原則，不允許搞“一言堂”、家長制。為了提高常委會的決策質(zhì)量，深圳市黨委常委嘗試“書記末位發(fā)言制”，在會議規(guī)則中規(guī)定了書記末位發(fā)言條文，讓每位常委能夠充分發(fā)表意見?？梢?，書記召集主持會議權的重要作用是要集中意見，以便形成黨委的決定。
　?。ǘ┦紫瘓?zhí)行權。書記作為一級黨組織的負責人和領導者，是執(zhí)行黨委決策的“首席執(zhí)行官”，具有首席執(zhí)行權。其他的常委委員必須接受和落實其指令。在黨委作為執(zhí)行機構貫徹決議時，黨委書記類似首席執(zhí)行官，起著指導、支持、協(xié)調(diào)各方的作用，并且對黨委工作承擔主要責任。由于在黨委工作過程中，真正重大問題的決策是非經(jīng)常性的，執(zhí)行與管理工作是經(jīng)常性的和日常的。所以，在地方黨委及其他處于領導核心地位的黨委，把履行執(zhí)行機構功能時的黨委書記稱為“一把手”，還是比較客觀的^［7］。
　　（三）協(xié)調(diào)統(tǒng)籌權。在執(zhí)行黨委決議過程中，書記負責組織常委會活動，協(xié)調(diào)常委會委員的工作。鄧小平指出：“‘班長’的事情很多，誰也不能說樣樣事情就處理得那么周到?！薄岸嚅L’本人既然知道不容易當，那就要遵照毛澤東同志在七屆二中全會上所講的，要學會‘彈鋼琴’?！囊惶於家獙W會彈鋼琴，學會當樂隊指揮?！嚅L’不勇于負責是不行的。有一些問題，‘班長’不負責出面處理也是不行的。有些事情，你不出面處理，推到哪里去呢？”^{［3］（P311）}很顯然，這里的“彈鋼琴”和“樂隊指揮”是對書記協(xié)調(diào)統(tǒng)籌權的形象比喻。其要旨在于，書記應根據(jù)班子成員的各自分工，加強日常工作調(diào)度，協(xié)調(diào)各方關系，及時解決特殊問題和難點問題。
　?。ㄋ模z查督促權。常委必須支持書記的工作，接受書記對自己工作的檢查和督促?！皥猿旨w領導，并不是降低和否定個人的作用，集體領導必須和個人分工負責相結(jié)合。要明確地規(guī)定每個領導成員所負的具體責任，做到事事有人管，人人有專責。”^{［8］（P418）}在黨委書記負總責的情況下，書記有權過問各位常委執(zhí)行什么、怎么執(zhí)行、執(zhí)行到什么程度，必要時常委要向書記匯報執(zhí)行的情況，以便提高督促的效率。書記要圍繞黨委重大決策和工作部署，深入開展調(diào)查研究，分析工作進展情況，了解決策執(zhí)行進度，組織各項富有推動力的督促檢查活動，及時解決工作中遇到的問題，持續(xù)不斷地推動決策的落實。
　　
　?。ㄎ澹┲v評總結(jié)權。這主要是指書記在黨委常委民主生活會上的權力。書記對開好黨委常委民主生活會負有主要責任，對班子成員存在的問題不及時糾正，釀成嚴重后果的，要被追究領導責任。民主生活會前，書記有權同班子成員分別談心，肯定成績，指出問題；在會上，書記對班子成員要逐個進行講評；在會終，要進行總結(jié)，提出希望?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定：“領導班子主要負責人對開好民主生活會負責，并承擔制定和落實領導班子整改措施的領導責任?！?sup>［9］
　?。┪募灠l(fā)權。“經(jīng)常委會會議討論通過的，以黨的委員會名義上報或者下發(fā)的文件，由書記或書記委托副書記簽發(fā)。”^{［10］（P246）}這表明，如果沒有書記或書記委托副書記的簽字，一級黨組織上報或下發(fā)的文件將不能發(fā)送或被視為無效；一級黨組織的書記擔負著重大的領導責任。
　　（七）事項批示權。黨委書記的批示具有很強的針對性和權威性，其內(nèi)容帶有指示性、指導性和指揮性。如果一級黨組織的業(yè)務部門就有關宣傳、組織、統(tǒng)戰(zhàn)及政策研究工作進行請示或下級黨組織在黨的建設中就需要解決的事項進行請示，那么本級黨委書記需按照制度規(guī)定的職權范圍進行批示，給予政策上和人財物上的有效供給，從而達到事情的合理解決和目標的實現(xiàn)。
　?。ò耍┡R機處置權?！皩χ卮笸话l(fā)事件和緊急情況，來不及召開常委會的，書記或副書記或常委會委員可以臨機處置，事后應及時向常委會報告?！?sup>［10］（P246）這里所謂臨機處置的對象，是指那些本應提交黨委集體討論決定的重大問題。如遇重大自然災害或重大政治經(jīng)濟事故等突發(fā)事件，來不及召集會議的特殊情況下，為避免或減少損失，書記有代表黨委臨機指派或解除相關人員職務的權力。但事后應及時向常委會或上級報告，并按有關規(guī)定履行組織程序和作出正式?jīng)Q定。
　　
　　三、黨委書記權力的范圍
　　
　　黨委書記的權力“無所不包”、“無所不管”和“無所不能”^［11］，造成黨委書記的權力邊界不清，是導致黨政職能不分、權責分離，權力運行成本上升、權力尋租滋生腐敗的主要根源。
　?。ㄒ唬h委書記權力黨內(nèi)黨外不分的成因及弊端
　　在嚴格意義上，非經(jīng)法律的程序和人大的授權，任何一級地方黨委書記是不存在黨外權力范圍問題的。當下黨委書記的黨外權是其黨內(nèi)權衍生、遞延的產(chǎn)物。在我國政治權力體系結(jié)構中，黨的系統(tǒng)在行政系統(tǒng)、司法系統(tǒng)、軍隊系統(tǒng)，以及工青婦系統(tǒng)等諸系統(tǒng)中居領導地位。黨的系統(tǒng)通過各種政治、組織渠道，分層次把這些系統(tǒng)穩(wěn)定地掌握起來，使它們主要是通過作為同級黨委這條主線上的一個紐節(jié)，介入和參與政治過程^［12］。通俗地講，就是東西南北中，黨政軍民學，黨是領導一切的?！岸h委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。”^{［13］（P328-329）}由此，社會對黨的認同轉(zhuǎn)換為對黨組織人格化的體現(xiàn)者黨委書記的依附，即執(zhí)政黨領導經(jīng)濟社會事務的權力轉(zhuǎn)移到了過去的第一書記和今天的黨委書記身上。
　　這種發(fā)端于革命年代的遞延權力在革命勝利后并沒有主動謝幕，反而在高度集權的計劃體制培育下不斷強化。從企業(yè)單位的產(chǎn)供銷，到事業(yè)單位的人財物，乃至重大經(jīng)濟決策和政治決策，在黨的一元化領導下，各級黨委一般通過政府、司法機關和人民團體內(nèi)的黨組織，直接發(fā)布有關政治、經(jīng)濟、文化和其他事務的具體指示、命令；各級政府、司法機關以至人民團體實際上成為黨組織系統(tǒng)的執(zhí)行機構^［14］。這樣，在黨政分工不明確、職能不確定、工作程序化程度低、約束規(guī)則無從落實等制度缺失前提下，黨委書記事實上控制了各種政治、經(jīng)濟和文化資源的配置權以及社會的各種組織力量。作為一級黨組織的最高領導，其權力覆蓋面的過于寬泛，還使其深陷具體的政府和社會管理事務而不能集中精力于黨的自身建設。
　　此外，在省（市）、地（市）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的縱向公共權力行政系統(tǒng)中，盡管法律明文規(guī)定了行政首長負責制，但其績效大打折扣，在基本運行模式中，黨組織的副職兼任行政正職；黨委為主，行政為輔；黨委書記為主角，行政首長為配角。所謂的行政首長負責制，變成了黨委書記負責制。于是，對黨內(nèi)負責與對黨外負責在書記角色中形成內(nèi)在沖突，盡管他負總責，卻不擔任行政正職，一旦出了問題，按行政法顯然無法追究書記的責任。
　　（二）黨委書記在黨外不任職其權力只是一種黨內(nèi)權
　　黨委書記的權力，屬于何種性質(zhì)？究竟是黨內(nèi)權還是黨外權？黨委書記的權力是黨員和黨組織賦予的權力，不是公民和政權機關賦予的權力。黨委書記若沒有在國家機構和政府中擔任職務，那么只有黨內(nèi)權，沒有黨外權。他沒有公共行政權，沒有行政審批權，沒有人事任命權。他可以發(fā)號施令的只能是所在的黨組織內(nèi)，就黨內(nèi)設立的黨組織機構進行領導和作指示，如對組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、黨委辦公室，黨史研究室、政策研究室等機構的請示、材料、匯報等，進行批示與處理；也可就上級黨組織下發(fā)的文件提出執(zhí)行與落實的要求并作出指示。這正如江澤民所指出的，“黨委書記要把黨的建設作為自己的首要職責，把主要精力放在黨的建設上?！?sup>［15］
　　黨委書記沒有黨外職務，對黨外文件就不應有批示權。然而，在現(xiàn)實政治生活中，比如一個縣委書記對縣政府和縣法院、檢察院等部門進行管理和干涉，從表面上看，這體現(xiàn)和加強黨對政府和國家權力機構的領導，但從實質(zhì)上看，這是曲解了黨的領導。黨的領導主要是思想、政治和組織的領導。這樣的領導對于黨內(nèi)是直接性的，而對于黨外則是間接性的。地方的某一級黨組織只能把黨的路線方針政策與所在地區(qū)的實際相結(jié)合，將黨組織的意志或決策經(jīng)過人大、政府上升為法律或規(guī)定，從而在社會中推行和實施。黨組織推薦重要人選出任黨外職務、充當政務官也須經(jīng)過人大選舉和政府任命。況且黨組織和書記還存在著集體與個人的領導方式、功能及職責的區(qū)別。這說明作為一級黨組織的領導者，黨委書記無權直接插手政府與其他政權機關的事務。改革開放以來，許多地方的黨委書記走上權力腐敗的絕路，與黨內(nèi)權和黨外權不分有著極大的關系。
　　需要指出的是，作為一種黨內(nèi)權，黨委書記的權力對社會公共事務的影響與管理、領導與作用，是間接的不是直接的。這體現(xiàn)在他可以充分利用黨內(nèi)一級組織的領導權，召開黨委常委會，對若干常委所分管的政府和其他政權機關的工作進行建議和干預，從而使偏離黨的宗旨、路線、方針、政策的行為和做法得以糾正。若黨委就某一常委分管的重大事項作出決定，該常委就必須執(zhí)行，一旦違反，就要遭到違反黨紀的處分。
　　
　　四、黨委書記與常委之間的權力關系
　　
　　從黨組織的集體領導原則出發(fā)，往往存在強調(diào)黨委書記與諸常委之間的平等關系，否定黨委書記對常委在黨內(nèi)權力上存在的領導與被領導關系的傾向。如有學者認為，黨委書記不能被稱為“一把手”，稱“一把手”是違反黨的集體領導原則的?！拔覀凕h實行的是嚴格的委員制或集體領導制、集體負責制，黨內(nèi)的權力只能由黨委集體來行使，而絕不能由書記個人來行使?；蛘哒f黨的領導只能是黨委有組織的集體行為，而不能是書記的個人行為?！?sup>［16］另有學者也認為，“在實行集體領導的黨的各級委員會內(nèi)，書記和委員是平等關系，不是上下級關系。”“把集體領導下的個人分工負責當作黨組織內(nèi)部的”排座次“，當作書記是”一把手“的理由，不符合集體領導原則，是對書記和委員之間平等關系的否定?！?sup>［17］其實，上述觀點忽視了組織管理需要“一把手”的規(guī)律，混淆了黨委集體決策權與黨委書記領導權和執(zhí)行權（包括執(zhí)行中的決策權）的區(qū)別。
　　
　　（一）黨委書記與常委之間有領導和被領導關系
　　管理學原理認為，在任何組織內(nèi)，人員之間區(qū)分等級是實施有效管理的基本條件。沒有等級就沒有管理，就沒有組織活動的運行秩序。每個組織都有一種職權區(qū)分的等級制度以及與之相適應的職責承擔制度，這種等級劃分是普遍的。等級的建立是進行組織工作的必要性和有效性所帶來的必然結(jié)果。黨的常委會作為一種組織形態(tài)也不例外。書記和其他常委委員之間具有等級劃分是符合管理規(guī)律的必然選擇。黨的一級組織的執(zhí)行需要最高的首長進行計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。黨內(nèi)的管理和指揮同樣需要首長（即“一把手”），黨委書記就是這樣的首長。在執(zhí)行黨委集體所通過的重大決策時，黨委書記當然擁有領導權和首席執(zhí)行權。
　　從權力來源和責權利相統(tǒng)一的授權法則看，書記的領導權是黨員和黨組織依照黨內(nèi)章程和程序授予的，具有合理性和權威性。作為黨的一級組織的領導人，書記不是“光桿”司令，否則黨員和黨組織賦予其領導權就失去了意義，他的直接的被領導者就是所在的黨組織常委中的委員。書記對常委委員具有領導權和管理權。作為黨委書記，無論是黨的一級黨代表大會產(chǎn)生的黨委會的選舉授權還是上級黨委任命授權，這兩種授權的實質(zhì)就是要賦予書記比一般常委更加重大的職權和責任。江澤民強調(diào)，黨委書記“作為‘班長’，如果帶不好‘一班人’，那就不稱職”，“黨政‘一把手’負有特別重大的責任”^［18］。筆者認為，“帶”就是領導和管理；同時，按責權利相統(tǒng)一的原則，“重大的責任”就意味著重大的權力。我們不能因為強調(diào)集體領導而否定這一點。
　?。ǘ┛茖W處理書記與常委的領導和被領導關系
　　1．正確理解集體領導的定義域。有諸多論者引用《關于黨內(nèi)政治生活的若干準則》中的一段話“書記和委員不是上下級關系，書記是黨的委員會中平等的一員”^{［8］（P418）}，以此為據(jù)，論證書記不是常委們的領導者。這是一種誤解，即把集體領導泛化，以為黨委的決策與執(zhí)行都是采用集體領導。其實，黨委的集體領導最基本的是體現(xiàn)在決策的過程中。黨的集體領導是“一切重大問題由黨的委員會集體討論決定的組織原則?！?sup>［6］（P127）“真正的集體領導，應該是經(jīng)過集體討論之后，重大的問題進行民主投票表決。在民主表決中黨的各級領導第一把手和一般成員是平等的，每人都有一票表決權，表決的結(jié)果按少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決定，這才是集體領導?！?sup>［19］（P15）《準則》中的這段話應明確它的定義域——“在黨委集體決策時”，否則容易產(chǎn)生歧義和誤解。
　　這里，強調(diào)書記的領導權和領導作用，與集體領導原則并不矛盾，因為兩者具有不同的定義域，集體領導強調(diào)的是常委會（或黨委全會）全體成員在作重大決策時享有平等MAmHzrJ/yzeGl7busK0PWA==的表決權，承擔對集體決定的共同服從義務。而在該定義域之外，對集體決策的執(zhí)行等方面，黨委書記具有對常委的領導權，“在分工負責中，書記或第一書記擔負著組織黨委的活動和處理日常工作的主要責任。不應借口集體領導而降低和抹煞書記或第一書記在黨委會中的重要作用。”^{［8］（P418）}
　　2．明確規(guī)定黨委書記的領導權。無論是追溯歷史還是考察現(xiàn)狀，書記擁有超過其他委員的職權或領導權，是一個未加界定的客觀存在。書記與黨委常委權力關系的處理，關鍵在于界定好各自的權限，特別是界定好書記權力運用的邊界。若從反映客觀現(xiàn)實出發(fā)加以明確規(guī)定，就能使書記真正的負起比其他委員重要得多的責任。有了明確的規(guī)定，就較易判斷書記的職權是否“缺位”、“越位”或者“錯位”。也可避免在集體領導名義下，有人濫用職權，卻無人承擔責任的狀況。應當把書記的這種權力加以明確并寫入地方黨的委員會工作條例^［20］。
　　3．適應組織變革需要調(diào)整黨委書記的領導方式。從2006年底到2007年初，地方黨委換屆按照中央要求發(fā)生了組織變革。換屆前，黨委書記要面對分管工業(yè)、農(nóng)業(yè)、政法、宣傳、教育、文化等工作的副書記或常委；換屆后，只設兩名副書記，一名行政正職任副書記，一名專職黨務副書記。常委主要由行政副職、紀委書記、組織部長、宣傳部長、統(tǒng)戰(zhàn)部長、政法委書記和公安局長等組成。這種變革既“減副”又取消“書記辦公會”，黨委書記要直接面對眾多常委，扁平化領導方式需要提升。一方面，“改革后的常委領導班子賦予黨委書記在決策中的兩重職責：充分了解各常委的重要意見，集思廣益；最終形成高效的集體決策。”^［21］另一方面，在實行常委分工負責制的新機制下，常委對常委會負責，需要直接向書記匯報工作。書記有了解情況，聽取匯報的權力。黨委書記要推進相對扁平的黨委班子有效運作，不僅要求各常委獨立負責，還要注意一定程度的放權，使每個常委能夠有職有權地獨立開展工作。黨委書記作為常委會決策（包括全委會決策）的首席執(zhí)行官，即作為執(zhí)行黨委決定的“總管”，管理、指揮和協(xié)調(diào)各位常委委員的執(zhí)行。
　　
　　五、黨委書記權力的制約
　　
　?。ㄒ唬娀枷氲赖陆逃?，以道德制約權力。由于身份的特殊性，黨委書記們遭遇腐蝕力、誘惑力、濫用權力的可能性要比其他領導大得多。新形勢下加強對黨委書記權力的制約，最基礎的工作應當是提高黨委書記的思想道德素質(zhì)，增強自制力。一方面，要堅持好學習與教育的制度。不斷深化黨的創(chuàng)新理論的學習，切實做到“真信、真學、真懂、真用”，解決好世界觀、人生觀、價值觀、利益觀和權力觀的問題。堅持黨委中心組學習的制度，在學用一致上下工夫，保證學習的效果。上級機關和領導應當加強對黨委書記的教育，提高書記的內(nèi)控能力，逐步養(yǎng)成見賢思齊、從善如流的道德操守。另一方面，要始終加強道德修養(yǎng)。恪守社會公德，以公民的身份要求自己，杜絕特權思想；強化職業(yè)道德，消除“官本位”意識，清醒認識到職務是一種神圣的、實實在在的責任，是付出和奉獻；發(fā)揚家庭美德，為家人負責，保持良好的生活作風。
　?。ǘ┩晟茩嗔Φ慕M織機制，以權力制約權力。權力系統(tǒng)內(nèi)必須有可行的制衡機制才能保證權力的有效運行。“因有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力非到了限度，決不停止”，“要防止濫用權力，就必須用權力約束權力。”^［22］面對黨委書記的“自由裁量權”過大，可以借鑒西方以權制權思想，推動權力配置科學化、權力范圍清晰化、權力結(jié)構合理化、權力運行程序化，從而形成不易腐敗的權力制約機制。一是提升紀檢權制約書記權力。在黨內(nèi)權力制衡主要是決策權、執(zhí)行權、紀檢權的相互制約。而制約的前提是這三種權力要具有完整的獨立性，否則就談不上相互制約。在我國黨委領導體制實行的是“議行合一”模式，這就造成黨委集決策權、執(zhí)行權于一身。而黨委的權力又特別集中于黨委書記，因此“一把手”大權獨攬，自己決策，自己執(zhí)行，無人制約。按目前體制，地方紀委在同級黨委和上級紀委的雙重領導下進行工作，置于書記之下的紀委就難以發(fā)揮應有的監(jiān)督效能。如果實行黨代表常任，使黨的決策機構——黨代會由虛變實，并將黨的紀檢機構置于上級紀委和同級黨代會領導之下，同級黨委不再領導，就能對黨委書記進行有效的權力制約。二是用選舉權制約書記權力。要切實實行黨委書記的差額選舉，對“一把手”權力的賦予與收回由競爭性選舉來解決，任屆不滿不能調(diào)走。為穩(wěn)妥起見，可在一些區(qū)縣進行試點，在取得經(jīng)驗和完善制度基礎上逐步推開。與此相適應，大大減少委任書記的數(shù)量和范圍，使委任成為一種非常規(guī)性制度，只起解決特殊人事變動的作用。對此要作出制度性的安排與規(guī)定。
　　
　?。ㄈ┙∪黜椫贫?，以制度制約權力。鄧小平指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！?sup>［13］（P333）完善和健全各項制度，是加強對黨委書記權力制約的當務之急。一是要實行任期目標制度。堅持經(jīng)常性的巡視檢查制度和誡勉談話制度，進一步明確書記的工作職責與范圍，以目標為牽引，實施目標管理，進而促使書記把主要精力都用于規(guī)劃和安排工作，最大限度地調(diào)動班子其他成員和部屬工作積極性。二是要健全廉政管理制度。權錢交易是黨委書記權力失控的一個重要方面。為確保權力的良好運行，要建立完善分類審批、財務項目管理等制度，防止黨政職權和責任不分，超越權力邊界濫用權力，減少權力運行的隨意性；要完善黨委書記任職期間的經(jīng)濟審計制度，把離任經(jīng)濟審計與在任定期經(jīng)濟審計結(jié)合起來；要實行個人財產(chǎn)公開制度，尤其要增強其子女親屬財產(chǎn)的透明度。三是要完善對黨委書記的考核制度。在考核內(nèi)容上，要建立和完善考核指標體系，合理全面有重點地制定考核指標，不能唯數(shù)字論。在考核方法上，要加大平時考核的力度，使平時考核走向經(jīng)?；鸵?guī)范化。在考核組織上，要加強對考核的領導，健全考核機構；參加考評的人員應由上級考核部門按照民主公正的要求來確定，并進行定期輪換，防止形成腐敗共同體；對考核的結(jié)果要在其組織內(nèi)進行公示并與其是否升遷掛鉤。
　?。ㄋ模┳鹬攸h員權利，以權利制約權力。首先，要在理論上認清黨員的權利具有本源性，黨委書記的權力具有派生性。換言之，黨委書記的權力是黨員權利行使和運用的產(chǎn)物和控制物，是實現(xiàn)黨員權利的工具。兩者的關系不可顛倒和逆轉(zhuǎn)。正是這種政治邏輯，決定了黨員權利監(jiān)督黨委書記權力的法理依據(jù)。其次，要尊重和保障黨員的權利主體地位。權力是權利的讓渡^［23］。黨委書記的權力是廣大黨員給的，給與不給正是黨員運用民主權利的核心內(nèi)容。黨員在黨內(nèi)擁有廣泛的權利，包括選舉權、參與權、表達權、批評權、監(jiān)督權等等，黨委書記的權力不能侵害這些權利。著力維護好黨員的這些權利，對于書記濫用權力會起到有效的阻礙和制約作用。第三，要完善黨務活動公開制度。積極推進黨務公開，讓書記的權力在陽光下運行，是黨員作為黨內(nèi)主人擁有知曉權的必然要求，是黨內(nèi)權力監(jiān)控和制約體系的重要環(huán)節(jié)。為此，必須解決書記權力行使在哪些主要方面、在什么范圍、以什么方式在一級黨組織內(nèi)公開的程序問題，必須消除書記權力行使的隱蔽化或神秘化，讓權力拜物教在黨內(nèi)失去市場。
　　
　　參考文獻：
　　［1］毛澤東選集（第4卷）［M］．北京：人民出版社，1991：1440．
　　［2］毛澤東選集（第5卷）［M］．北京：人民出版社，1973：227．
　　［3］鄧小平文選（第1卷）［M］．北京：人民出版社，1994．
　　［4］鄧小平文選（第3卷）［M］．北京：人民出版社，1993：310．
　?。?］江澤民．論黨的建設［M］．北京：中央文獻出版社，2001：283．
　　［6］中共中央組織部．中國共產(chǎn)黨組織工作辭典［M］．北京：黨建讀物出版社，2001．
　?。?］張克文．黨委民主決策中的相關問題淺議［J］．黨建通訊，2007，（8）．
　　［8］三中全會以來重要文獻選編（上）［M］．北京：人民出版社，1982．
　?。?］中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例［N］．人民日報，2004-02-18．
　　［10］中共中央組織部組織局．中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）［M］．北京：黨建讀物出版社，2001．
　　［11］吳仲平，雪 冬．重塑社會與國家權力的關系是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的根本［J］．廈門大學學報，1994，（1）．
　?。?2］傅小隨．中國行政體制改革的制度分析［M］．北京：國家行政學院出版社，1999：61．
　?。?3］鄧小平文選（第2卷）［M］．北京：人民出版社，1994．
　?。?4］龐 松，韓 鋼．黨委國家領導體制的歷史考察與改革展望［J］．中國社會科學，1987，（6）．
　?。?5］江澤民論加強和改進執(zhí)政黨建設（專題摘編）［M］．北京：中央文獻出版社，研究出版社，2004：581．
　?。?6］王貴秀．稱黨委書記為“一把手”不科學［N］．北京日報，2006-12-11．
　　［17］吳 敏．黨組織書記不是“一把手”［DB／OL］．［2008-01-15］．http：//www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=100523．
　?。?8］江澤民論有中國特色社會主義（專題摘編）［M］．北京：中央文獻出版社，2002：666-667．
　?。?9］高 放．中國政治體制改革的心聲［M］．重慶：重慶出版社，2006．
　?。?0］馬燦云．對黨的書記應明確地規(guī)定職權［J］．中國政黨干部論壇，2005，（10）．
　?。?1］陳尤文．常委分工負責制下的黨委書記領導方式［N］．學習時報，2007-03-07．
　?。?2］［法］孟德斯鳩．論法的精神（上冊）［M］．北京：商務印書館，1961：154．
　?。?3］韓 冰．論以黨員權利制約黨內(nèi)權力［J］．理論學刊，2006，（9）．
　　責任編輯：李 放