摘要：文章通過分析歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策的經(jīng)驗與改革，闡述了歐盟的農(nóng)產(chǎn)品政府補貼與高成本農(nóng)業(yè)以及環(huán)境保護之間的關(guān)系；并結(jié)合當前我國新農(nóng)村建設(shè)中的農(nóng)民增收和政府補貼問題，提出我國的政策選擇。
　　關(guān)鍵詞：政府補貼；農(nóng)民增收；高成本農(nóng)業(yè)；可持續(xù)發(fā)展
　　
　　一、引言
　　
　　農(nóng)產(chǎn)品的政府補貼是世界上絕大多數(shù)國家、尤其是發(fā)達國家用來支持和保護本國農(nóng)業(yè)的基本政策。國際上，烏拉圭回合后對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化的要求，特別是多哈會談中發(fā)展中國家和其他農(nóng)產(chǎn)品出口國要求削減和改革農(nóng)業(yè)補貼的巨大壓力，以及因為補貼所導致的環(huán)境問題等內(nèi)部因素的影響，發(fā)達國家對其農(nóng)業(yè)補貼進行了改革?？偟膩碚f，改革進展緩慢。近幾年來，我國也開始對農(nóng)業(yè)實施保護，并逐步加大了對農(nóng)業(yè)的財政補貼力度，這在一定程度上增加了農(nóng)民的收入。本文不反對農(nóng)業(yè)的政府補貼，補貼是提高農(nóng)民收入的一個重要途徑，也能夠在一定程度上確保糧食生產(chǎn)的安全。國外的經(jīng)驗說明補貼也是一把雙刃劍：其一，從成本來說補貼最終可能導致歐盟那樣的“高成本農(nóng)業(yè)”；其二，補貼也有可能導致環(huán)境的破壞和貿(mào)易摩擦。因而，本文通過分析歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的經(jīng)驗與改革、結(jié)合當前我國新農(nóng)村建設(shè)中的農(nóng)民增收和政府補貼問題，提出我國的政策選擇。
　　對于農(nóng)村的發(fā)展，古斯托·內(nèi)梅什和蘇珊娜·法潔卡什基于中央-邊緣模式，提出了多功能農(nóng)業(yè)作為農(nóng)村發(fā)展的“新農(nóng)村發(fā)展模式”，從而可以解釋地方發(fā)展以及\\或者農(nóng)村資源再配置如何借助中央的幫助為農(nóng)村爭取利益的同時又保持未來農(nóng)村價值的實現(xiàn)潛力。普拉布·平加利基于農(nóng)業(yè)部門的增長對經(jīng)濟全面發(fā)展的貢獻這一古老命題，探討了全球化和食品體系轉(zhuǎn)型對不同類型的國家農(nóng)業(yè)部門的影響。國內(nèi)的李先德全面介紹了OECD國家的農(nóng)業(yè)支持以及政策改革并對其做出了述評。陳薇從加大糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食直補資金轉(zhuǎn)移支付力度、改革現(xiàn)有直補模式、提高補貼效率以及完善補貼政策體系等方面對中國糧食直接補貼政策的改革建議進行了研究。鐘甫寧、何軍通過分析價格支持、生產(chǎn)資料的補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)流通領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)科研推廣的公共投資、直接補貼以及土地產(chǎn)權(quán)及其收益（土地增值）等政策或者政策建議對農(nóng)民增收的影響后，指出解決農(nóng)民收入問題只能依靠勞動力轉(zhuǎn)移并提出了相應(yīng)的政策建議。在解決農(nóng)民增收問題上，徐全紅從公共經(jīng)濟學、福利經(jīng)濟學和制度經(jīng)濟學的角度分析了加大農(nóng)業(yè)補貼的法理基礎(chǔ)。
　　
　　二、歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策與改革
　　
　　本文關(guān)注的焦點是歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策中由于補貼導致的高成本農(nóng)業(yè)問題和環(huán)境問題，并希望借鑒歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的改革經(jīng)驗，為我國農(nóng)業(yè)補貼的目標、農(nóng)業(yè)補貼的政策選擇提供一些參考。
　?。ㄒ唬┭a貼政策與高成本農(nóng)業(yè)
　　在過去的幾十年里，歐盟通過CAP為其農(nóng)業(yè)部門提供了巨額的支持和補貼。這些巨額的支持和補貼的一個后果就是形成了歐盟今天的高成本農(nóng)業(yè)：2004年歐盟農(nóng)業(yè)支持總水平（TSE）為1400億美元，占OECD全部農(nóng)業(yè)支持水平的36.8%。可以說，歐盟高成本農(nóng)業(yè)的形成和CAP的補貼政策有密切關(guān)系。補貼主要通過農(nóng)業(yè)價格支持、對農(nóng)民的直接補貼、出口補貼和生產(chǎn)供應(yīng)控制等實現(xiàn)。
　　從政策目標看，歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策確實起到了提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、增加農(nóng)產(chǎn)品供給、穩(wěn)定市場和價格的效果。同時，補貼也直接增加了農(nóng)業(yè)從業(yè)者的收入，使其能夠保持合理的生活水平（農(nóng)民收入平價原則）。
　　（二）補貼政策與環(huán)境保護及其改革
　　就CAP而言，早期很少提及對環(huán)境的影響，至多是一些保護環(huán)境的聲明。隨著時間的推移，公眾除了對共同農(nóng)業(yè)政策預算費用和產(chǎn)品剩余日益不滿外，由集約化和專業(yè)化造成的生態(tài)破壞亦成為輿論的關(guān)注焦點。但由于CAP中結(jié)構(gòu)政策資金來源有限，實際上對有益環(huán)境的農(nóng)業(yè)活動的促進是零碎的。1992年改革后，加強了以前的有益環(huán)境的許多措施并給予他們更為廣泛的用途，同年通過的麥克薩利計劃中關(guān)于價格支持部分也開始更多關(guān)注環(huán)境意識。總的說來，早期的歐洲農(nóng)業(yè)指導和保證基金（FEOGA）中用于具體環(huán)境目的的數(shù)量仍然是很小的，且環(huán)境支出大多是與減少生產(chǎn)產(chǎn)量有關(guān)而非針對有益的環(huán)境保護行為。
　　進入新世紀后，在內(nèi)外壓力下，歐盟展開了新一輪的共同農(nóng)業(yè)政策改革——2003～2006年的改革。新方案提議建立與生產(chǎn)、價格不掛鉤的“單一農(nóng)場補貼”制度，把掛鉤的直接補貼改為脫鉤的直接補貼，將“藍箱”支持轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬G箱”支持；引入強制性動態(tài)調(diào)整機制，不斷削減對大農(nóng)場的直接補貼；加強對環(huán)境、食品安全、動物健康和動物福利標準的要求；建立新的“農(nóng)場咨詢系統(tǒng)”；加強農(nóng)村發(fā)展，用于促進農(nóng)村發(fā)展的資金將增加，用于促進農(nóng)村發(fā)展的措施范圍也將擴大等。
　　在歐盟CAP未來的發(fā)展中，價格和市場政策雖仍會占據(jù)主導地位，但產(chǎn)量不再是唯一的關(guān)注；如何生產(chǎn)以及同時保護農(nóng)村的各種生態(tài)的、人文的環(huán)境資源已成為CAP改革的方向和目標。歐共體對于環(huán)境問題的思考不僅僅是作為一種增加農(nóng)民的收入來源和抑制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的手段，在很大程度上還涉及到資源如何管理的問題。從環(huán)境方面來看，農(nóng)業(yè)環(huán)境措施一直是農(nóng)村發(fā)展計劃中必須強制執(zhí)行的一個重要部分。這種政策對那些不采用所謂的“高效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式”，而對環(huán)境問題簽約承諾的農(nóng)民予以獎勵。此外，歐盟通過減少直接付款的方式來懲罰那些不遵守環(huán)境要求的行為。總地說來，對環(huán)境的關(guān)注也是農(nóng)業(yè)所關(guān)心的一個實際方面。在具體的支持計劃下，對農(nóng)民來說不僅是另一筆收入，而且有助于消除土地的過度使用而導致的市場失衡。
　　
　　三、對我國的啟示
　　
　　改革開放以來，由于農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施、農(nóng)業(yè)技術(shù)進步以及農(nóng)產(chǎn)品價格等因素的影響，我國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展迅速，但農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展仍然遇到很多問題：農(nóng)民收入增長緩慢、收入增長率連年下降、城鄉(xiāng)居民之間存在著較大的收入差距。農(nóng)民增收難和城鄉(xiāng)收入差距擴大問題已經(jīng)嚴重影響我國經(jīng)濟增長的公平性以及社會的和諧與穩(wěn)定。借鑒歐盟等發(fā)達國家的經(jīng)驗，本文認為，在處理農(nóng)民增收、政府補貼與環(huán)境保護方面，有以下啟示。
　?。ㄒ唬┱a貼與農(nóng)民增收
　　隨著農(nóng)產(chǎn)品供給短缺時代的結(jié)束，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標也開始由原來單一的農(nóng)產(chǎn)品量目標轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)量收入的雙重目標，即在保護農(nóng)產(chǎn)品有效供給的同時要千方百計地增加農(nóng)民收入。
　　1、將對流通環(huán)節(jié)的間接補貼逐步轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)民的直接補貼。歐盟等發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)補貼經(jīng)驗表明：價格補貼最終可能導致高成本農(nóng)業(yè)。這不但不能提高農(nóng)業(yè)的競爭力，反而使得國家財政負擔越來越重。同時，以價格保護為主的價格支持政策按照WTO規(guī)則，屬于“黃箱”政策，受到《價格與反補貼措施協(xié)議》的限制：在補貼數(shù)量上，僅能對全部糧食產(chǎn)量的8.5%進行補貼。當前世界農(nóng)業(yè)補貼的趨勢是價格補貼轉(zhuǎn)向直接收入補貼，即對生產(chǎn)者農(nóng)民的直接補貼而不是對糧食流通企業(yè)的間接補貼；對農(nóng)民的直接補貼屬于世界貿(mào)易組織的“綠箱”政策。目前中國實行的最低收購價格政策，由于政策的執(zhí)行者中國儲備糧管理總公司的雙重身份，其實質(zhì)是一種對糧食流通的補貼。參照歐盟等發(fā)達國家的經(jīng)驗以及WTO規(guī)則，中國對農(nóng)業(yè)的補貼也應(yīng)該從對流通環(huán)節(jié)的間接補貼逐步轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)民的直接補貼。就目前而言，目標價格是一種比較可行的作法。目標價格是國家在一定時期內(nèi)，根據(jù)糧食總量平衡、糧食價格水平以及糧農(nóng)收益率等因素制定的一種對糧農(nóng)進行直接補貼的政策性價格。在這種目標價格下，如果市場平均價格低于目標價格，國家對糧農(nóng)進行差價補貼，反之則市場調(diào)節(jié)。這種方式有利于保護糧農(nóng)的利益，而且對糧價總水平有重要支撐作用，又不構(gòu)成對市場價格的直接干預，也不違背世界貿(mào)易組織的基本原則，因而為許多國家采用。這樣的政府補貼至少可以保證農(nóng)民收入比較穩(wěn)定，同時也不太可能形成高成本農(nóng)業(yè)。
　　
　　2、結(jié)合當前的新農(nóng)村建設(shè)，加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入。對農(nóng)村公共產(chǎn)品投入的增加，一方面能夠改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活的環(huán)境、能夠降低農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的外部成本；另一方面，在對農(nóng)村公共產(chǎn)品投資加大的過程中，農(nóng)民能夠直接以勞動者的身份獲得更多的收入，這種投入將因農(nóng)民農(nóng)業(yè)外收入的增加而構(gòu)成農(nóng)民增收的一個重要項目。
　　3、加大對農(nóng)民的教育培訓補貼。國內(nèi)外的經(jīng)驗研究都證明了教育水平和職業(yè)培訓對就業(yè)進而收入的決定性作用。在短期內(nèi)，培訓的就業(yè)效應(yīng)顯著，即培訓對提高就業(yè)率的貢獻程度更大；而教育對就業(yè)的影響則更為長遠和根本。在中國，加大對農(nóng)民的教育培訓補貼對農(nóng)民增收的作用是持續(xù)和明顯的。目前，在發(fā)達地區(qū)農(nóng)村“鎮(zhèn)改街”、“村改居”的城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的大量失地農(nóng)民，短期內(nèi)難以在非農(nóng)行業(yè)找到工作，從而成為失地失業(yè)者。此外，更為嚴重的是在農(nóng)村，還存在著大量的隱性失業(yè)者或者失業(yè)者，失業(yè)直接影響到農(nóng)民的增收，而教育培訓能夠顯著改善失地農(nóng)民重新獲得就業(yè)的機會，從而能夠幫助他們增收。對欠發(fā)達地區(qū)而言，教育培訓更加重要，因為這可能是他們獲得比較穩(wěn)定收入來源的唯一途徑。
　　4、加大對農(nóng)民調(diào)整產(chǎn)業(yè)、就業(yè)的補貼。從長遠看，只有通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，才能最終增加農(nóng)民收入，并使其保持和國民經(jīng)濟的同步增長。
　?。ǘ┱a貼、環(huán)境保護與農(nóng)民增收
　　政府補貼在一定時期內(nèi)，由于補貼的刺激，使得一些不適合種植農(nóng)作物的地方都可能進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等，這會對環(huán)境產(chǎn)生一定的負面作用。歐盟等發(fā)達國家的經(jīng)驗已經(jīng)證明，以高水平的價格支持為主的政府補貼，必然伴隨著農(nóng)民增加投入；而在這一過程中，化肥、農(nóng)藥隨之出現(xiàn)過量使用。這樣的補貼的后果就是環(huán)境的惡化、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的下降以及生態(tài)平衡的破壞。政府補貼在對農(nóng)業(yè)的環(huán)境保護方面至少可以在以下兩個方面發(fā)揮作用，這同時又能使農(nóng)民增收，從而促進社會的持續(xù)發(fā)展、和諧發(fā)展。
　　1、直接對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護方面的投資。對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護方面的投資，包括農(nóng)業(yè)水質(zhì)的改造、水系污染的治理、水土的保持、植樹造林、大氣污染的治理、化肥農(nóng)藥污染的治理等。這種對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護方面的直接投資，在改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的同時，農(nóng)民還能夠在治理過程中的務(wù)工獲得增收。
　　2、對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護方面的直接補貼。政府的直接補貼對于農(nóng)業(yè)環(huán)境保護目標的實現(xiàn)是通過以下途徑得以實現(xiàn)：第一，政府的對農(nóng)民直接收入補貼由于不對價格產(chǎn)生影響，從而能夠促使農(nóng)民減少使用化肥、農(nóng)藥、從而有利于環(huán)境保護目標的實現(xiàn)。第二，為解決農(nóng)民增收與環(huán)境保護的矛盾，借鑒歐盟等發(fā)達國家的經(jīng)驗，對參與環(huán)保計劃而放棄某些收入的農(nóng)民給予補償和補貼。
　　
　　參考文獻：
　　1、（匈牙利）古斯托·