摘要：政府在制定決策時(shí)的理性是有限的，由于面臨目標(biāo)沖突、知識(shí)不完備以及時(shí)間因素的影響，政府制定的公共政策有可能導(dǎo)致公共利益偏離的情況。通過(guò)建立合理的分權(quán)機(jī)制、教育機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、保障機(jī)制、民主參與機(jī)制以及法定責(zé)任制，增加政府決策的理性程度，進(jìn)而推進(jìn)行政決策的科學(xué)化。
　　關(guān)鍵詞：有限理性；公共決策；機(jī)制
　　
　　黨的十七大明確提出了高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，繼續(xù)解放思想，堅(jiān)持改革開(kāi)放，推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗的偉大任務(wù)。貫徹落實(shí)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀任重而道遠(yuǎn)，政府本身要承擔(dān)非常重要的角色，而思考如何建立并完善良好的公共決策機(jī)制是承擔(dān)角色的前提。誠(chéng)然，我們的政府有實(shí)現(xiàn)善政的良好意愿，但是由于受到有限理性的影響，良好決策機(jī)制的建立是需要一定的條件才能夠?qū)崿F(xiàn)的。
　　
　　一、有限理性的內(nèi)涵
　　
　　有限理性是美國(guó)著名學(xué)者赫伯特·西蒙于提出的。在1947年，西蒙發(fā)表了劃時(shí)代的著作《管理行為：組織機(jī)構(gòu)決策過(guò)程研究》，在這里西蒙已經(jīng)提出了他的有限理性概念。1958年在他和馬奇合著的《組織》和其他著作中，又進(jìn)一步闡發(fā)了有限理性的概念。
　　有限理性的概念是針對(duì)完全理性概念提出來(lái)的。從認(rèn)識(shí)論的角度講，從馬克斯·韋伯提出理性模型組織即官僚制組織，到經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)人的理性模型的假定，都將人和組織假設(shè)為即使面臨變化不定的客觀環(huán)境，也能夠掌握完全信息，也能夠了解所有的決策選擇，并且能夠按照“效率最大化”和“選擇最優(yōu)化”原則做出正確選擇，這也就是所謂的理性。而西蒙通過(guò)對(duì)組織行為的實(shí)際考察認(rèn)為，人的信息加工和計(jì)算能力是有限的，因此，由人組成的任何組織無(wú)法完全按照理性模式去行動(dòng)，即人和組織沒(méi)有能力同時(shí)考慮所面臨的所有選擇，無(wú)法按照“效率最大化”和“選擇最優(yōu)化”原則理性的指導(dǎo)自己的行動(dòng)。因此，經(jīng)濟(jì)學(xué)的完全理性在現(xiàn)實(shí)生活中是不存在的。只有從有限理性出發(fā)，才可以對(duì)在現(xiàn)實(shí)生活中的人的許多非理性行為做出合理的解釋。西蒙研究發(fā)現(xiàn)，人們的實(shí)際決策過(guò)程與理性選擇大相徑庭。首先，人們?cè)谶M(jìn)行決策時(shí)一般不可能制定出解決所有問(wèn)題的備選方案，而只是面對(duì)制定的部分方案進(jìn)行選擇。其次，按照理性的要求，行為主體必須完全了解并預(yù)期每項(xiàng)決策產(chǎn)生的結(jié)果，而實(shí)際上，我們對(duì)決策結(jié)果的了解總是零零碎碎、不完整的。最后，人們選擇決策方案的原則不是“效率最大化”和“選擇最優(yōu)化”原則，而是“滿意”原則，即按照順序成對(duì)的比較，從中選擇滿意或較為滿意的方案。
　　20世紀(jì)70年代以來(lái)，卡恩曼、特奧斯基和斯羅維克等關(guān)于“不確定條件下的個(gè)人決策行為”的心理學(xué)研究成果，進(jìn)一步豐富了有限理性的概念。他們認(rèn)為人們的許多決策是在不確定條件下做出的。這里所說(shuō)的不確定性主要是指因?yàn)槿狈π畔⒒蛐畔⒉煌暾斐傻臎Q策困難。在不確定條件下，人們不可能按照理性模式進(jìn)行決策，而往往憑借以往的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行決策。實(shí)際上人的認(rèn)識(shí)能力、預(yù)測(cè)能力、信息處理能力都是有限的?！霸谛畔⑺褜こ杀靖甙憾晒植淮_定的情況下，人們只獲取特定的部分信息并保留對(duì)其他信息的無(wú)知是合乎理性的”。那種傳統(tǒng)上將人假定為全知全能的人，將組織也假定為全知全能的組織，將政府也假定為全知全能的公共組織是不對(duì)的。任何由人構(gòu)成的組織因?yàn)槔硇杂邢薅加衅渚窒扌?，作為公共組織的政府也不例外。全知全能假設(shè)不僅誤導(dǎo)了政府本身，而且也使民眾對(duì)政府決策有過(guò)高的期望。有限理性使政府決策有其不可逾越的局限性，當(dāng)這種局限性導(dǎo)致行政決策出現(xiàn)失誤時(shí)，便產(chǎn)生了行政決策對(duì)公共利益的偏離。
　　
　　二、有限理性對(duì)公共決策的影響
　　
　?。ㄒ唬┠繕?biāo)沖突
　　明確的組織目標(biāo)是組織進(jìn)行理性決策的前提。但是公共組織的目標(biāo)模糊是公認(rèn)的特點(diǎn)之一。行政決策作為政府履行其職能的主要方式和途徑，在決策過(guò)程中不可避免會(huì)受到政府組織目標(biāo)模糊性的影響。作為公共組織的政府在決策過(guò)程中存在著許多目標(biāo)間的相互競(jìng)爭(zhēng)，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公平、公民素質(zhì)提升等。這些不同的目標(biāo)之間并不總是十分和諧的，他們有時(shí)會(huì)處于互相矛盾、互相對(duì)立的狀態(tài)之中。行政決策往往在實(shí)現(xiàn)了一個(gè)目標(biāo)的同時(shí)，卻又影響了其他目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。即使在某些決策中行政目標(biāo)不相互矛盾或?qū)α?，也有一個(gè)處理這些目標(biāo)的輕重緩急的安排次序問(wèn)題，有限理性的人很難將這些不同的價(jià)值和偏好賦值，從而列出其權(quán)重，排好一個(gè)優(yōu)先次序，來(lái)指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)的行政決策活動(dòng)。有限理性使人具有不可避免的局限性，政府有時(shí)會(huì)因?yàn)閷?duì)目標(biāo)認(rèn)識(shí)的缺陷，而使決策偏離了公共利益的趨向。
　?。ǘ┲R(shí)的不完備性
　　行政決策過(guò)程是一個(gè)運(yùn)用知識(shí)和信息的過(guò)程，我們需要運(yùn)用知識(shí)了解決策所處的客觀環(huán)境、決策的主客體利益和偏好、決策所需運(yùn)用的資源和條件；需要運(yùn)用知識(shí)區(qū)分不同的價(jià)值權(quán)重，制定出備選行動(dòng)方案；需要運(yùn)用知識(shí)預(yù)估每個(gè)備選方案所能產(chǎn)生的結(jié)果，從而在他們之間做出比較選擇。但有限理性這一問(wèn)題依然是人類存在的核心苦惱和稀缺的構(gòu)造性原因，我們無(wú)法了解決策相關(guān)因素各方面的信息，無(wú)法列出所有的備選方案，無(wú)法預(yù)知決策方案會(huì)產(chǎn)生的結(jié)果，“如果可以的話，那就本末倒置了——未來(lái)的結(jié)果將決定現(xiàn)在的行為”。有限理性導(dǎo)致的這種知識(shí)不完備性，貫穿于整個(gè)行政決策過(guò)程，從而使行政決策不可避免地會(huì)發(fā)生失誤，導(dǎo)致行政決策對(duì)公共利益的偏離。
　?。ㄈr(shí)間因素
　　行政決策具有時(shí)效性，這種時(shí)效性不僅表現(xiàn)在其制定過(guò)程要講求效率，更表現(xiàn)為其在社會(huì)發(fā)生作用的存續(xù)時(shí)間具有階段性。一項(xiàng)行政決策可能在其制定之初是有效的，并為人所接受的。而在其實(shí)行過(guò)一段時(shí)間后，可能會(huì)由于社會(huì)環(huán)境和人們意識(shí)觀念的變化而不為人們所接受，成為一種有礙公共利益實(shí)現(xiàn)的決策。比如《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》在“孫志剛”事件發(fā)生后被普遍認(rèn)為是一部惡法的典型，取而代之的是《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》。這種由于時(shí)間原因?qū)е碌男姓Q策對(duì)公共利益的偏離，也是人的有限理性的表現(xiàn)，解決這個(gè)問(wèn)題的最好途徑就是建立對(duì)重大決策的備案審查機(jī)制。
　　總之，由于受到有限理性這種影響決策的事實(shí)前提的因素的作用，行政決策或多或少地會(huì)出現(xiàn)偏離公共利益的趨向。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中的行政決策對(duì)公共利益的偏離可能是這兩類因素的交互作用。要想使行政決策充分反映公共利益的需求，就需要恰當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)來(lái)抑制政府的自利性和盡力克服政府的有限理性。
　　
　　三、公共決策機(jī)制改革和完善的途徑
　　
　　有限理性導(dǎo)致公共決策偏離公共利益是有著深刻的制度根源的，我們應(yīng)該從導(dǎo)致有限理性的制度根源入手，盡可能地完善我國(guó)的行政決策制度安排，探索并建立適合我國(guó)國(guó)情的、民主的、科學(xué)的決策體制，來(lái)有效的克服有限理性所帶來(lái)的決策偏差。具體政策建議可闡述為如下幾點(diǎn)：
　　（一）依法確立決策權(quán)力的合理結(jié)構(gòu)，實(shí)行合理分權(quán)
　　依法確定決策權(quán)力的合理結(jié)構(gòu)，實(shí)行合理分權(quán)，即以法律的形式規(guī)定各種決策主體的決策權(quán)力，建立起多方位、多層次的合理決策權(quán)力體系。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，要做到依法設(shè)立和確定行使行政決策權(quán)力主體的地位和資格。理順決策系統(tǒng)中各種決策主體的關(guān)系，明確執(zhí)政黨、政府兩者各自的決策權(quán)限、職責(zé)和范圍。要在保證黨的領(lǐng)導(dǎo)下，把各級(jí)政府置于決策的核心地位，逐步探索并建立起以行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為主導(dǎo)的行政決策體制。行政主體的決策權(quán)力只有依法設(shè)立并具備相應(yīng)的資格，它們行使權(quán)力才具有合法性，才能享有法定的職權(quán)，才能進(jìn)行具體的行政決策活動(dòng)，才能保證行政決策的效率和承擔(dān)決策所需的責(zé)任。
　　
　　（二）建立健全行政決策者的法定責(zé)任制
　　行政決策除了要確定行政決策者的決策權(quán)限、職責(zé)和范圍以外，還要確立決策者的法律責(zé)任。建立健全行政決策者的法定責(zé)任制，應(yīng)該從行政決策的角度完善行政決策的方案設(shè)計(jì)責(zé)任。行政決策方案是關(guān)于實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)和實(shí)踐活動(dòng)的具體安排，其安排合理與否，可行與否，科學(xué)與否，直接關(guān)系到行政決策目標(biāo)的具體實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。為此，對(duì)行政決策方案設(shè)計(jì)的要求就必然是可行、周密、合理和科學(xué)的，違背了這些要求，方案無(wú)法實(shí)施，決策者就要承擔(dān)方案設(shè)計(jì)失當(dāng)或失誤責(zé)任。
　?。ㄈ┙⑿姓Q策的民主參與機(jī)制，營(yíng)造良好的決策環(huán)境
　　所謂行政決策的民主參與機(jī)制，是指政府在做出行政決策時(shí)，決策者必須按照社會(huì)主義政治民主化建設(shè)的要求，將讓人民群眾參與政府行政決策的過(guò)程制度化?！叭嗣癞?dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)要求。”在我國(guó)建立行政決策的民主參與機(jī)制，要做到政府在行政決策中要切實(shí)建立起民主制度。民主性原則是行政決策的原則之一，民主性原則要求在行政決策過(guò)程中要充分發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義，廣開(kāi)言路、廣開(kāi)思路、尊重實(shí)踐、尊重人民群眾創(chuàng)造的智慧，減少?zèng)Q策的個(gè)人色彩。行政決策者在行政決策過(guò)程中，不能搞“一言堂”、“家長(zhǎng)制”和“個(gè)人說(shuō)了算”等封建家長(zhǎng)式管理，不能將個(gè)人凌駕于行政領(lǐng)導(dǎo)集體之上；用個(gè)人意見(jiàn)代替集體智慧，必須按照民主集中制的組織原則。要“深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化民主化”，只有這樣才能真正達(dá)到行政決策民主化的根本要求，使國(guó)家各項(xiàng)行政決策趨于科學(xué)合理，提高政府行政管理的效率。
　?。ㄋ模┙⒖茖W(xué)決策的保障機(jī)制，推進(jìn)行政決策的科學(xué)化
　　行政決策民主化為決策科學(xué)化提供了前提條件，那要真正做到行政決策的科學(xué)化，僅有民主化是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須在行政決策過(guò)程中建立和健全行政決策信息機(jī)制來(lái)保障行政決策科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)信息社會(huì)。信息已經(jīng)成為人類創(chuàng)造財(cái)富所需資源中最為寶貴的要素，政府的行政決策離不開(kāi)信息，信息對(duì)行政決策的科學(xué)化具有重要作用。我國(guó)現(xiàn)行的行政決策系統(tǒng)中已經(jīng)建立了信息系統(tǒng)，近幾年來(lái)信息系統(tǒng)在參與我國(guó)許多重大決策過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。但是，在現(xiàn)實(shí)的行政決策特別是基層政府的行政決策中，信息系統(tǒng)的職能和作用還遠(yuǎn)未得到真正發(fā)揮，這樣的現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重阻礙著我國(guó)行政決策科學(xué)化的進(jìn)程。造成這種局面的原因主要有兩方面，一方面是決策層不重視信息對(duì)科學(xué)決策的作用，因此就不重視信息系統(tǒng)的作用；另一方面是我國(guó)目前行政信息系統(tǒng)管理人員的整體素質(zhì)較低，信息管理人員不能很好地勝任工作。因此，除了要健全我國(guó)現(xiàn)行行政決策體制，保障信息系統(tǒng)在決策體系中的地位之外，更要提高信息管理人員的素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)行政信息系統(tǒng)的現(xiàn)代化，充分發(fā)揮行政信息系統(tǒng)的作用。
　　總之，政府的有限理性限制和約束了政府決策的科學(xué)程度，由于有限理性的存在是客觀的必然的，那么科學(xué)決策機(jī)制的建立和完善也不可能一蹴而就。通過(guò)建立有效的政府決策機(jī)制，我們的決策肯定會(huì)更加科學(xué)和成熟，前進(jìn)的步伐也將會(huì)更加穩(wěn)健，我們的社會(huì)也將走向全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，以人為本構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)也會(huì)全面實(shí)現(xiàn)。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、