摘要：當(dāng)前征地己經(jīng)成為各方普遍關(guān)注的焦點(diǎn)，農(nóng)民與政府對(duì)立最激烈的方面之一就是土地征用問(wèn)題。土地征用出讓的過(guò)程，是利益重新分配的過(guò)程，實(shí)際上也是利益博弈的過(guò)程。文章通過(guò)對(duì)地方政府和農(nóng)民在征地出讓過(guò)程中的利益博弈分析，從而提出優(yōu)化我國(guó)征地制度的運(yùn)行現(xiàn)狀的對(duì)策。
　　關(guān)鍵詞：土地征用；地方政府；博弈
　　
　　一個(gè)博弈的完整描述包括了博弈參與者可以選擇的行為集，在選擇某種行動(dòng)時(shí)已有的信息、策略集，或者給定信息下行為選擇的規(guī)則，給定所有參與者的策略選擇時(shí)的預(yù)期收益，以及決定博弈結(jié)果的均衡。土地征用出讓的過(guò)程，是利益重新分配的過(guò)程，實(shí)際上也是利益博弈的過(guò)程。
　　在土地征用階段，進(jìn)行土地征用的征地方和被征地方，當(dāng)一方根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)利益決策時(shí)，另一方也會(huì)按照自己的經(jīng)濟(jì)利益采取相應(yīng)的行動(dòng)。但由于征地雙方的信息不對(duì)稱(chēng)，政府和開(kāi)發(fā)者代表的征地方利用行政權(quán)力，使被征地方即農(nóng)民處于相對(duì)的弱勢(shì)地位。在這種情況下，當(dāng)征地雙方的選擇沒(méi)有達(dá)到均衡時(shí)，形成了利益上的“公共領(lǐng)域”。
　　值得特別指出的是，對(duì)農(nóng)民一方來(lái)說(shuō)，由于信息的不對(duì)稱(chēng)，當(dāng)對(duì)正常的博弈行動(dòng)出現(xiàn)信任問(wèn)題時(shí)，有可能會(huì)不顧各個(gè)過(guò)程的后果采取行動(dòng)，如集體上訪、自殺或自殘等方式對(duì)應(yīng)征地行為，使征地情況發(fā)生變化。
　　
　　一、土地征用出讓過(guò)程中利益的產(chǎn)生及其相關(guān)者
　　
　?。ㄒ唬┩恋卣饔贸鲎屵^(guò)程中利益的產(chǎn)生
　　土地之所以能夠產(chǎn)生增值收益，主要是：經(jīng)濟(jì)發(fā)展致使土地利用效率提高及土地需求增加造成地價(jià)上漲；人口增加導(dǎo)致土地利用需求量增大造成地價(jià)上漲；對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資使各類(lèi)城市用地更加符合城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，土地開(kāi)發(fā)利用能夠獲得更高的開(kāi)發(fā)收益，從而導(dǎo)致地價(jià)支付能力增強(qiáng)，地價(jià)上漲；城市規(guī)劃用途的調(diào)整使土地利用條件發(fā)生變化，在變化方向有利于土地高強(qiáng)度化利用時(shí)，地價(jià)將上漲。
　　集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地后，土地價(jià)格成倍增加，主要由于：首先是土地開(kāi)發(fā)成本的因素。集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為國(guó)有建設(shè)用地過(guò)程中，政府需要投入大量的固定成本，期間要進(jìn)行土地平整、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)和配套，包括供排水系統(tǒng)、供電系統(tǒng)、電信系統(tǒng)、有線電視系統(tǒng)、道路以及學(xué)校、醫(yī)院、文體設(shè)施等的建設(shè)。因此，土地開(kāi)發(fā)成本的增加將會(huì)帶動(dòng)土地價(jià)格的增長(zhǎng)。其次是需求因素。國(guó)有建設(shè)用地現(xiàn)己經(jīng)形成比較完備的土地一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)，且建設(shè)用地的供給相對(duì)不足，需求卻很大，需求關(guān)系的變化也使建設(shè)土地交易價(jià)格上漲。
　　我國(guó)現(xiàn)有制度規(guī)定，集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)行交易。而集體建設(shè)用地進(jìn)入土地市場(chǎng)交易的唯一渠道是通過(guò)政府對(duì)土地征用。我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)也是一個(gè)高度壟斷的市場(chǎng)，只有一個(gè)供給者——地方政府，即使沒(méi)有腐敗“尋租”行為，建設(shè)用地的供給價(jià)格也相對(duì)比較高。這樣，較低的征用價(jià)格和較高的建設(shè)用地價(jià)格決定了土地征用出讓過(guò)程中有一個(gè)較大的增值。
　　土地征用出讓過(guò)程中的土地增值是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。農(nóng)用地轉(zhuǎn)換為成熟的城鎮(zhèn)建設(shè)用地一般要經(jīng)過(guò)三個(gè)過(guò)程：土地規(guī)劃、土地征用和土地開(kāi)發(fā)。土地規(guī)劃過(guò)程確定了哪些農(nóng)用地將轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，以及轉(zhuǎn)換為何種建設(shè)用地；土地征用過(guò)程完成土地權(quán)利的轉(zhuǎn)變；土地開(kāi)發(fā)過(guò)程完成土地的平整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。
　?。ǘ┩恋卣饔贸鲎屵^(guò)程中利益的相關(guān)者
　　土地征用出讓過(guò)程中的參與主體主要有：中央政府、地方政府、集體組織、農(nóng)民和開(kāi)發(fā)者。
　　
　　二、現(xiàn)行土地制度下地方政府與農(nóng)民的博弈分析
　　
　　當(dāng)前，征地己經(jīng)成為各方普遍關(guān)注的焦點(diǎn)，農(nóng)民與政府對(duì)立最激烈的方面之一就是土地征用問(wèn)題。
　　通常，農(nóng)民作為土地產(chǎn)權(quán)主體，其權(quán)力的獲得和實(shí)現(xiàn)是通過(guò)對(duì)村民自治組織的民主選舉和監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)的。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)民擁有的土地使用權(quán)，但卻經(jīng)常遭受到以集體所有權(quán)代表名義的干擾，使農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)利不確定，且處于與國(guó)家、與農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)買(mǎi)者的不平等關(guān)系之中，他們不能自由經(jīng)營(yíng)土地，只能在土地上耕作。他們?cè)馐艿揭韵缕缫暎阂皇莵y收費(fèi)、亂攤派致使農(nóng)用土地使用出現(xiàn)了與生產(chǎn)不相適應(yīng)的土地收益。二是農(nóng)地生產(chǎn)勞動(dòng)強(qiáng)度極大而收益極低，這是因?yàn)檗r(nóng)民沒(méi)有屬于自己所有權(quán)的土地，根本無(wú)法對(duì)自己的土地進(jìn)行處置。
　　
　　三、地方政府與農(nóng)民的博弈分析
　　
　　參與人：代表國(guó)家權(quán)益的地方政府相關(guān)部門(mén)，村級(jí)集體組織和農(nóng)民。
　　參與人行動(dòng)：地方政府可采取的行動(dòng)為：Dl——合法征地和D2——非法征地。其中，在當(dāng)前制度下，地方政府合法征地的行為一般包括：通報(bào)征地方案和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，廣泛征求村民意見(jiàn)，村民會(huì)議形成決議同意后，依法實(shí)施征地和補(bǔ)償；地方政府非法征地行動(dòng)是指超越法律規(guī)定的行為規(guī)范所采取的行動(dòng)，如更改土地利用現(xiàn)狀，屏蔽群眾知情權(quán)和參與權(quán)、壓制、分化等行動(dòng)策略。
　　農(nóng)民可采取的行動(dòng)包括：P1——合作和P2——對(duì)抗。農(nóng)民的合作行動(dòng)是依照規(guī)定參與協(xié)商以表達(dá)利益訴求；而對(duì)抗行動(dòng)則包括集體上訪、消極抵制以及過(guò)激行動(dòng)。
　　參與人支付：土地征用中地方政府、農(nóng)民以及集體的效用函村數(shù)分別用Du，Pu以及Qu來(lái)表示，在征地中，每個(gè)參與者都力求實(shí)現(xiàn)自己效用函數(shù)的最大值，而每個(gè)參與者的效用函數(shù)都包括兩個(gè)部分，一個(gè)是收益，另一個(gè)是成本。
　　對(duì)于地方政府的效用函數(shù)Du而言，征地收益有一般包括：土地增值中的市場(chǎng)收益和政績(jī)收益，前者是地方政府通過(guò)征用和出讓土地獲得土地出讓金與土地征用補(bǔ)償之間的收益差，已經(jīng)成為地方政府財(cái)政收入的重要補(bǔ)充；后者是地方通過(guò)建成漂亮、整潔的現(xiàn)代化住宅小區(qū)、商業(yè)區(qū)或者工廠等積累下政府的政績(jī)，并進(jìn)而獲得升遷等潛在收益。直接的市場(chǎng)收益以及政績(jī)收益為基層政府進(jìn)行大規(guī)模征地提供了強(qiáng)大的動(dòng)力。其所付出的可能成本主要集中在對(duì)村民的補(bǔ)償費(fèi)用、村民不合作行為中產(chǎn)生的可能對(duì)地方政府造成的各種風(fēng)險(xiǎn)以及征地過(guò)程中的其他日常開(kāi)支成本。
　　農(nóng)民的收益函數(shù)Pu中的收益主要是來(lái)自地方政府的補(bǔ)償費(fèi)用。而其付出的成本則包括：土地征用后的基本生計(jì)問(wèn)題以及養(yǎng)老保障問(wèn)題；在抵制行動(dòng)中所承受的可能風(fēng)險(xiǎn)。村集體的收益函數(shù)Qu中的征地收益主要是：來(lái)自征地中對(duì)村集體的補(bǔ)償費(fèi)用以及可能占用村民的一部分土地補(bǔ)償費(fèi)用機(jī)會(huì)；來(lái)自地方政府的獎(jiǎng)勵(lì)以及爭(zhēng)取地方政府的支持。其所付出的可能代價(jià)則是村民的不信任，不配合地方政府征地。
　　雙方博弈過(guò)程中可形成的基本策略一般包括：強(qiáng)制剝奪；協(xié)商合作；適當(dāng)沖突；以及執(zhí)行國(guó)家政策。且不同策略下雙方可獲得的收益均將出現(xiàn)變異，為此，假定地方政府有如下的“偏好”結(jié)構(gòu)：強(qiáng)制剝奪>協(xié)商合作>適當(dāng)沖突>執(zhí)行政策；農(nóng)民有如下的“偏好”結(jié)構(gòu)：適當(dāng)沖突>執(zhí)行政策>協(xié)商合作>強(qiáng)制剝奪。模型假定使用1-4這個(gè)范圍的效益量進(jìn)行衡量上述雙方的偏好，可得如下收益矩陣：
　　
　　在完全信息靜態(tài)博弈條件下，可以分析得出博弈的納什均衡為D2P2，即地方政府非法征地、農(nóng)民對(duì)抗的結(jié)果；此結(jié)局正反映出現(xiàn)行我國(guó)征地制度的運(yùn)行現(xiàn)狀。
　　
　　四、土地征用出讓過(guò)程的博弈改進(jìn)
　　
　　通過(guò)上述博弈分析表明，地方政府具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益傾向，并與開(kāi)發(fā)者結(jié)盟作為博弈共同主體成為土地征用博弈的核心，即對(duì)上形成與中央政府的博弈，對(duì)下形成與農(nóng)民的博弈，這是造成土地征用社會(huì)沖突的根本因素。
　　地方政府之所以成為土地征用出讓的核心博弈主體，一是地方政府大量的政府行為，尤其在社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，存在著片面強(qiáng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)工作指令性參與的現(xiàn)象，在工作方式上，延續(xù)“壓制-服從”模式，從而將許多政府指導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)行為，變?yōu)橹噶钚孕袨?，這在土地征用上往往表現(xiàn)為強(qiáng)制剝奪農(nóng)民的土地，政府要保持“壓制-服從”的權(quán)威格局，就必須在重大經(jīng)濟(jì)事件中發(fā)揮主導(dǎo)作用，完成土地征用工作，是對(duì)權(quán)威的一種強(qiáng)化；如果不能完成征用，將極大地削弱政府在其他事務(wù)上的權(quán)威地位。二是政府維持運(yùn)行要有必要的經(jīng)費(fèi)保障，用來(lái)發(fā)放大量財(cái)政供養(yǎng)人員的工資，而中國(guó)當(dāng)前實(shí)行的是分級(jí)財(cái)政，數(shù)額較大、質(zhì)量較好的稅源大部分被上收到中央財(cái)政，地方財(cái)政比較吃緊，使開(kāi)發(fā)土地資源成為充實(shí)地方財(cái)政的重要途徑。地方政府要在經(jīng)濟(jì)方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，還需要將積累的財(cái)政資金投入到更多的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目上，從而又需要占用更多的土地。三是從政策法律環(huán)境上，我國(guó)現(xiàn)行的法律，規(guī)定土地必須先征用后開(kāi)發(fā)，政府成為土地交易中的必不可少的中間環(huán)節(jié)，從而保證了政府可以?xún)?yōu)先獲得土地開(kāi)發(fā)增值的利益。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、中國(guó)土地政策改革課題組.中國(guó)土地政策改革:一個(gè)整體行動(dòng)框架[J]