摘要：文章通過對比分析方法，系統(tǒng)地分析了國內(nèi)各地典型的城市土地儲備模式，總結(jié)出各種模式的優(yōu)缺點，在充分考慮不同經(jīng)濟發(fā)展水平的城市和土地儲備制度發(fā)展的不同階段的基礎(chǔ)上，提出在土地儲備初期階段宜采用“政府主導(dǎo)為主，土地交易許可為輔”或者“間接儲備”的過渡模式，而在成熟期階段則應(yīng)該轉(zhuǎn)型為政府主導(dǎo)的強制性土地儲備。
　　關(guān)鍵詞：土地儲備；模式比較；模式創(chuàng)新
　　
　　城市土地儲備制度的建立是城市政府為培養(yǎng)和規(guī)范土地市場，盤活企業(yè)存量土地資產(chǎn)，有效解決土地?zé)o償使用制度下產(chǎn)生的諸多歷史遺留問題而進行制度創(chuàng)新的產(chǎn)物，現(xiàn)已成為推進土地制度和土地使用制度改革的新的突破點。然而，目前所建立起來的城市土地收購儲備模式在實踐中都出現(xiàn)一些問題，因此隨著改革的進一步深化，城市土地儲備模式的研究就成為了學(xué)術(shù)界與政策層關(guān)注的焦點。有鑒于此，本文嘗試在比較我國目前幾類典型的土地儲備模式的基礎(chǔ)上，對城市土地儲備模式進行一些探討，以期為深化土地使用制度改革和土地管理改革提供借鑒。
　　
　　一、土地儲備模式
　　
　　我國于1996年在上海建立了第一家城市土地儲備機構(gòu)，隨后杭州、南通等城市相繼建立了城市土地儲備機構(gòu)，截至2003年，全國已建立各級土地儲備中心1600多家。由于國家并未對此做任何原則性的規(guī)定，各城市紛紛結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋毓芾韺嶋H，自主創(chuàng)新，嘗試建立土地儲備制度，并在實踐中加強理論研究，不斷完善城市土地儲備制度的運作模式。由于各城市間的差異，各地建立的城市土地儲備制度的功能定位和目標(biāo)不同，實際運作模式也有所不同。綜合分析目前國內(nèi)正在實施的城市土地儲備制度的運作模式及機構(gòu)設(shè)置特點，可以將其分為三大類：市場主導(dǎo)型、政府主導(dǎo)型和政府市場混合型。
　?。ㄒ唬┦袌鲋鲗?dǎo)型——上海
　　1996年8月，我國第一家土地儲備機構(gòu)——上海市土地發(fā)展中心成立，其主要職能是協(xié)助政府建立土地收購、儲備、出讓機制，根據(jù)城市土地利用總體規(guī)劃以及經(jīng)濟發(fā)展的需求，適時儲備土地，并將經(jīng)過開發(fā)的儲備土地投放市場。上海模式的特點在于土地發(fā)展中心根據(jù)自己的儲備計劃和市政府的要求，通過與被收購單位協(xié)商，確定土地收購價格或約定土地收益分成，并由發(fā)展中心支付收購金，從而取得土地并按現(xiàn)行規(guī)定辦理土地過戶手續(xù)。儲備機構(gòu)取得土地后負責(zé)對土地進行簡單基礎(chǔ)設(shè)施配套，由土地管理部門出讓給新的土地使用者。在土地收購儲備機制設(shè)置上，屬于單一結(jié)構(gòu)模式，即只有隸屬于土地管理部門的土地儲備中心負責(zé)土地收購儲備的全過程，并按“兩級政府、兩級管理”的體制建立市、區(qū)兩級，以市為主的土地儲備網(wǎng)。
　?。ǘ┱鲗?dǎo)型——杭州
　　杭州市土地儲備工作其運作方式為在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮市場機制配置土地資源的功能，以實現(xiàn)行政主導(dǎo)與市場運行有效結(jié)合。其土地儲備機構(gòu)由兩部分組成，屬于雙結(jié)構(gòu)模式。杭州市的土地收購儲備委員會是由分管市長牽頭，主要職責(zé)為制定有關(guān)土地儲備和出讓的政策、協(xié)調(diào)各有關(guān)部門的關(guān)系、落實資金、審查年度計劃執(zhí)行和資金運作情況以及監(jiān)管國有土地資產(chǎn)的運作等。杭州市土地儲備中心是土地儲備體系的執(zhí)行機構(gòu)，受土地收購儲備管委會的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管，主要職責(zé)為根據(jù)委員會制定的收購計劃適時進行土地收購，根據(jù)規(guī)劃及市場需求儲備土地，經(jīng)營管理依法收回的違法用地并納入土地儲備體系，多渠道、多途徑地籌措資金，以及儲備土地的前期開發(fā)、投放市場的準(zhǔn)備工作等。其主要特點在于政府壟斷收購和儲備，土地儲備中心代表政府依法收購?fù)恋?。在土地收購的眾多方面帶有明顯的強制性特點。
　　（三）政府市場混合型——武漢
　　武漢的土地儲備將統(tǒng)一征用集體土地、土地收購儲備、土地供應(yīng)、土地交易和土地開發(fā)整理等多項聯(lián)系緊密的業(yè)務(wù)工作組合在一起，逐步形成了“雙核心雙支撐一紐帶”的運作模式。其特點在于以土地整理儲備供應(yīng)中心和土地交易中心這兩個中心為核心、土地儲備制度和土地交易許可制度這兩個制度為支撐，以市場為紐帶，實現(xiàn)了土地整理、收購儲備、土地交易“一條龍”的管理體系。通過“三個進口”和“一個出口”，以實現(xiàn)土地市場的規(guī)范化管理。武漢土地使用者可以通過土地交易許可制度來處理部分土地，允許土地使用者提交交易申請，獲得許可后在土地有形市場進行交易，而政府可以采用先買權(quán)購買其中部分土地作為儲備。交易許可和先買權(quán)的使用是武漢模式的鮮明特色。
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　　市場主導(dǎo)型的重點在于通過土地儲備來實現(xiàn)土地的保值、增值，力求土地資產(chǎn)價值的最大化，其優(yōu)勢在于程序簡單，土地進入市場速度較快，政府在土地的開發(fā)投資可以較少。市場主導(dǎo)型模式規(guī)定了儲備土地的范圍，但是對于范圍內(nèi)的土地收購并不具有強制性，且土地儲備機構(gòu)的職能定位明確，權(quán)利義務(wù)的設(shè)定都基本在當(dāng)前法律框架范圍內(nèi)。但是由于過于強調(diào)市場化，類似于一般開發(fā)商的買地行為，若與被收購單位在價格等方面協(xié)商不成，土地儲備將無法進行；并且更重要的一方面是不能有效地抑制“隱形土地市場”，削弱了政府對土地市場的調(diào)控能力，不利于實現(xiàn)土地一級市場的集中管理。
　　政府主導(dǎo)型將土地儲備作為一種政府對市場的宏觀調(diào)控手段，增強了政府對土地一級市場的壟斷。其模式最突出的優(yōu)勢在于，土地儲備委員會作為決策層充分研究各項政策，能有效協(xié)調(diào)各部門關(guān)系，對土地儲備機構(gòu)起到領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的作用，而土地儲備機構(gòu)作為具體實施的單位，更能起到連接政府和土地市場的橋梁作用。但是，這一模式由于政府的壟斷，制約了土地的市場化進程，而且強制要求儲備范圍內(nèi)的土地全部要求納入儲備體系，在一定程度給儲備中心帶來了巨大的資金壓力和金融風(fēng)險。
　　在混合型模式中，土地儲備與土地交易許可得到無縫的鏈接。土地交易許可制度的出臺，活躍了土地二級市場，并且很好地解決了非經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)用地以及屬于儲備范圍但不宜收購?fù)恋氐膯栴}，這種有選擇的儲備大大減輕了儲備機構(gòu)的金融壓力。但其缺點則與市場主導(dǎo)型一樣，削弱了政府對土地一級市場的實際控制力，不利于實現(xiàn)土地一級市場的政府壟斷。
　　
　　二、模式創(chuàng)新
　　
　　經(jīng)過國內(nèi)各種土地儲備制度模式的比較，無論從土地儲備產(chǎn)生的背景還是土地儲備的意義來看，城市土地儲備制度的建立應(yīng)以強化政府對土地市場調(diào)控和實現(xiàn)國有土地資產(chǎn)保值增值為最終目標(biāo)，以行政指導(dǎo)和市場運行相結(jié)合的政府主導(dǎo)型作為土地儲備的運行模式是毋庸置疑的。
　　（一）土地儲備初期的模式選擇
　　考慮到不同經(jīng)濟發(fā)展水平的城市和土地儲備制度發(fā)展的不同階段，在土地儲備的初期發(fā)展階段，盤活存量土地和建設(shè)市場機制為其主要任務(wù)，而儲備機構(gòu)的資金有限，如果采用政府統(tǒng)一收購儲備范圍內(nèi)的土地，會形成資金供求嚴(yán)重失衡的局面。因此在城市土地儲備初級階段的可以結(jié)合武漢模式中的交易許可制度，一方面將一級市場規(guī)范在適當(dāng)范圍內(nèi)，并活躍了二級市場；另一方面，有選擇的儲備土地大大減輕了儲備機構(gòu)的資金壓力。反之，如不顧資金缺乏的事實硬性實施，將難以保證土地儲備制度目標(biāo)的實施，甚至走到目標(biāo)的反面。
　　（二）土地儲備成熟期的模式優(yōu)化
　　土地儲備成熟期的模式優(yōu)化的對象主要是針對經(jīng)濟發(fā)展水平較高的城市，具體的優(yōu)化路徑如下：
　　1、機構(gòu)設(shè)置與職能定位。土地儲備機構(gòu)應(yīng)作為一種公共機構(gòu)，其主要目的不是賺取利潤，而是為了公共利益。而政府則應(yīng)從具體事務(wù)中解脫出來，分清政府與土地儲備機構(gòu)的職能權(quán)限。因此土地儲備模式應(yīng)采用雙結(jié)構(gòu)模式，實行分層管理，第一層是成立作為決策機構(gòu)的土地儲備委員會，主要職責(zé)是協(xié)調(diào)各有關(guān)部門的關(guān)系，研究制定土地收購儲備計劃、審查和監(jiān)控。第二層是成立作為執(zhí)行機構(gòu)的土地儲備中心，具體實施土地收購、儲備以及供應(yīng)的前期準(zhǔn)備工作。
　　
　　2、土地儲備的性質(zhì)。對于儲備范圍內(nèi)土地，實行土地統(tǒng)一收購、統(tǒng)一供應(yīng)的強制性政策是發(fā)揮調(diào)控土地市場和實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的前提和關(guān)鍵（歐陽安蛟，2002）。只有這樣，才能使政府在調(diào)控土地市場供需上有了主動權(quán)，避免出現(xiàn)多頭供地的現(xiàn)象，這樣政府能夠根據(jù)市場變化、用地需求變化情況，有計劃地供應(yīng)土地，保證土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的實施。
　　3、土地運作方式。在土地收購方面，必須強制要求儲備范圍內(nèi)的土地全部要求納入儲備體系。由于土地收購的基本特征具有強制性，收購價格以補償為基礎(chǔ)，不敵收購補償按原用途和利用方式確定其補償標(biāo)準(zhǔn)，不包括土地發(fā)展權(quán)引起的土地增值。在土地儲備方面，對已收購的土地，根據(jù)兩規(guī)的要求，由土地儲備機構(gòu)負責(zé)組織前期開發(fā)或再開發(fā)，將“生地”變?yōu)椤笆斓亍薄Ａ硗?，隨著土地儲備量的增加，對于一些儲備期較長的土地，可以進行出租、抵押或臨時改變用途，以防止出現(xiàn)新的土地閑置或浪費。在土地出讓方面，機構(gòu)應(yīng)重點加強土地公開市場的監(jiān)管，完善和落實土地招標(biāo)、拍賣、掛牌的程序，并且根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃對土地市場需求合理制定土地供應(yīng)計劃，更好地掌握出讓時機以取得合適價格。
　　4、土地儲備融資管理。資金和土地是土地儲備機制運作中的兩大基本要素。土地儲備過程既是土地的流轉(zhuǎn)過程，也是資金的循環(huán)過程。在實際運作中，沒有巨額資金加以支撐和驅(qū)動，是難以有效運作的。土地的收購儲備耗資如此巨大，應(yīng)逐步建立起“多元融資、自我發(fā)展、良性循環(huán)”的資金運作循環(huán)系統(tǒng)?？梢試L試如發(fā)行土地債券、發(fā)行城市建設(shè)債券、建立土地投資基金等。就目前而言，對于土地債券和城市建設(shè)債券的發(fā)行，由于面臨制度、法律的障礙，短時間內(nèi)很難實施，盡快建立土地投資基金是解決土地儲備資金的現(xiàn)實選擇。
　　因此，創(chuàng)新的城市土地儲備模式的綜合運作如圖1，對于未建立土地儲備制度或建立時間不久的城市，建議采用備選模式，即“政府主導(dǎo)為主，土地交易許可為輔”或者“間接儲備”。待土地儲備機構(gòu)發(fā)展已有一定程度，則必須轉(zhuǎn)型為政府主導(dǎo)的強制性土地儲備，做到“一個龍頭進出水”。
　　
　　
　　三、結(jié)束語
　　
　　經(jīng)過對國內(nèi)土地儲備制度的研究與對比，現(xiàn)有的土地儲備模式都存在一定程度的缺陷?？紤]到我國的特殊國情，經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)平衡性較差，對于不同的城市或同一城市的不同發(fā)展階段，采用唯一的模式是不適合我國實際情況的。但是在土地儲備不同階段其基本的原則是應(yīng)該一致的，即必須在土地開發(fā)的過程中，以市場機制為基礎(chǔ)，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置與節(jié)約與集約利用。
　　
　　參考文獻：
　　1、楊遴杰等.我國土地儲備機構(gòu)發(fā)展?fàn)顩r分析[J].經(jīng)