摘要：我國從2001年開始實(shí)行“以縣為主”的義務(wù)教育財(cái)政體制，雖然在一定程度上緩解了農(nóng)村義務(wù)教育投入中的一些矛盾，但是并不能使農(nóng)村義務(wù)教育所面臨的問題得到根本解決。這與我國的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制投很大的關(guān)系。
　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村義務(wù)教育；財(cái)政體制；經(jīng)費(fèi)
　　
　　一、我國農(nóng)村義務(wù)教育現(xiàn)行財(cái)政體制中的問題
　　
　　以縣級(jí)政府作為投資主體的現(xiàn)行農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制，之所以沒能獲得預(yù)期效果，主要是因?yàn)樵擉w制存在著一些問題:
　　在農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制發(fā)展過程中，政府分擔(dān)主體過低，中央和省級(jí)政府在農(nóng)村義務(wù)教育中承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任不夠。我國農(nóng)村義務(wù)教育現(xiàn)行公共投資體制把農(nóng)村義務(wù)教育投資的責(zé)任過分集中在縣級(jí)政府，而縣級(jí)政府的財(cái)源又在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。也就是說，我國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要來源于鄉(xiāng)和村。據(jù)1998年國家教育發(fā)展中心“義務(wù)教育財(cái)政體制改革課題組”在7省市26個(gè)縣的抽樣調(diào)查結(jié)果表明，在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總支出（含預(yù)算外）中，地級(jí)以上政府的教育支出（補(bǔ)助專款）只占9.8％，其余78.2％為鄉(xiāng)一級(jí)政府負(fù)擔(dān)。我國政府各級(jí)財(cái)政能力與對義務(wù)教育應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任明顯不匹配，中央和省級(jí)財(cái)政能力最強(qiáng)，承擔(dān)義務(wù)教育的責(zé)任卻很?。秽l(xiāng)級(jí)政府財(cái)政能力最弱，承擔(dān)的責(zé)任卻最重，而且是主要承擔(dān)者。與各級(jí)政府財(cái)政能力不符，重心偏低的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制勢必會(huì)造成農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)來源不穩(wěn)定，教育質(zhì)量水平低的局面，不利于義務(wù)教育的均衡發(fā)展。事實(shí)上，隨著財(cái)政體制的轉(zhuǎn)變，中央財(cái)政收入逐年上升，地方財(cái)政變得薄弱的現(xiàn)狀，教育投入體制也應(yīng)做出相應(yīng)的調(diào)整，使各級(jí)政府對農(nóng)村義務(wù)教育承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。
　　在農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制發(fā)展過程中，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足一直存在。1993年國務(wù)院發(fā)布的《中國教育改革與發(fā)展綱要》指出，在國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)方面，要逐步提高國家財(cái)政性支出占國民生產(chǎn)總值的比重，20世紀(jì)末達(dá)到4％。根據(jù)聯(lián)合國教科文組織的統(tǒng)計(jì)，自1980年以來，公共教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例，世界平均穩(wěn)定在4.7％－5.1％，欠發(fā)達(dá)地區(qū)為3.8％－3.9％，而我國則一直在百分之二點(diǎn)幾徘徊，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平，甚至低于發(fā)展中國家的平均水平。稅費(fèi)改革帶來的是中央財(cái)政收入有所增長，但教育事業(yè)費(fèi)支出則基本保持不變，而且，中央財(cái)政的教育支出重點(diǎn)是投向國家教育部所屬高校，義務(wù)教育特別是農(nóng)村義務(wù)教育投資相當(dāng)少。“九五”與“八五”期末，普通高校和高中階段各渠道經(jīng)費(fèi)收入總和5年來的增長幅度為239.54％和156.88％，而義務(wù)教育的各種經(jīng)費(fèi)總和5年來的增長幅度為72.69％，其中農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的增長幅度為50.49％。[4]1986年頒布的《義務(wù)教育法》規(guī)定：“實(shí)施義務(wù)教育所需事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)投資，由國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)籌措，予以保證?！北M管我國各級(jí)政府都在努力增加投入，但是政府公共投資不足一直以來都是制約農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的一個(gè)突出問題。教育費(fèi)附加和學(xué)雜費(fèi)一直以來是除財(cái)政撥款之外義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的兩大來源。在實(shí)行稅費(fèi)改革后，農(nóng)村教育費(fèi)附加和教育集資被取消，貧困縣的農(nóng)村中小學(xué)開始實(shí)行“一費(fèi)制”，也造成了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足。
　　農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政自身利用效率不高。目前農(nóng)村義務(wù)教育既存在投入不足，又存在資源浪費(fèi)、利用效率不高的問題。具體表現(xiàn)在學(xué)校布點(diǎn)過多。農(nóng)村義務(wù)教育是依據(jù)行政區(qū)劃分的，只要是行政自然村，不管適齡兒童的多少，一律設(shè)立辦學(xué)層次齊全的教學(xué)機(jī)構(gòu)。[8]這無疑會(huì)使稀缺的教育資源難以得到合理的配置，造成浪費(fèi)。其次是教師人力資源的配置不合理。從總體上看，中國義務(wù)教育階段的生師比較之其他發(fā)展中國家明顯偏低。根據(jù)聯(lián)合國教科文組織的數(shù)據(jù)，1995年我國小學(xué)生師比為23：1，而世界平均水平小學(xué)為27：1。這說明我國義務(wù)教育階段教師資源總體利用效率不高。由于我國農(nóng)村義務(wù)教育沒有建立或者說沒有認(rèn)真實(shí)行嚴(yán)格的教師配置制度和教師合理流動(dòng)制度，因此形成了教師分布不平衡卻又無法調(diào)劑的局面。在一個(gè)縣的范圍內(nèi)出現(xiàn)了一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校教師超編，而另一些鄉(xiāng)村學(xué)校教師又嚴(yán)重短缺，不得不招聘代課教師的矛盾。在教師的合理流動(dòng)方面，缺少嚴(yán)格而又可行的制度，教師的余缺即使在縣鄉(xiāng)內(nèi)部也不能有效調(diào)節(jié)。這些問題的存在嚴(yán)重影響了教師資源的使用效率。
　　
　　二、完善我國現(xiàn)行農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制的建議
　　
　　強(qiáng)化政府責(zé)任，重點(diǎn)加強(qiáng)中央和省級(jí)政府對農(nóng)村義務(wù)教育公共投資的責(zé)任和財(cái)政供給水平，并遵循“主管者負(fù)責(zé)”的原則。在農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制中遵循“主管者負(fù)責(zé)”的原則而非“主管者負(fù)擔(dān)”的原則。在我國現(xiàn)行的財(cái)政管理體制下，即“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”，于是縣級(jí)政府承擔(dān)了主要的投資責(zé)任。事實(shí)上，義務(wù)教育投資中不是要遵循“主管者負(fù)擔(dān)”的原則，而是要遵循“主管者負(fù)責(zé)”的原則。縣級(jí)政府成為主管人，負(fù)責(zé)全面落實(shí)農(nóng)村義務(wù)教育中各項(xiàng)問題，當(dāng)然這是在中央和省級(jí)政府加大投入力度的前提下，監(jiān)督各級(jí)政府投資責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。所以在農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制中，不僅負(fù)有主要管理責(zé)任的基層地方政府負(fù)有投資責(zé)任，而且中央和省級(jí)政府也負(fù)有投資責(zé)任，甚至負(fù)有比基層政府更大的投資責(zé)任。
　　建立合理規(guī)范的義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度并加大支付力度。政府間的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度是解決義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總量不足和地區(qū)間不平衡的有效措施，但是在我國現(xiàn)行的財(cái)政體制下，許多落后的農(nóng)村地區(qū)因?yàn)椤榜R太效應(yīng)”的作用得不到必需的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，因此有必要建立義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付既要超過一般轉(zhuǎn)移支付的力度，又要避免專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付的時(shí)限性、不穩(wěn)定性，由政府拿出一部分資金直接用于農(nóng)村義務(wù)教育并規(guī)定下級(jí)政府必須將該項(xiàng)資金用于義務(wù)教育。這樣能夠給予農(nóng)村義務(wù)教育較大的優(yōu)先權(quán)，有效防止義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)被地方政府挪作他用，有利于義務(wù)教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也便于監(jiān)督和管理。
　　發(fā)展民辦教育，實(shí)現(xiàn)教育主體投資多元化，拓寬農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政渠道。短期內(nèi)我國教育經(jīng)費(fèi)的投入不可能有很大的提高，因此，在加強(qiáng)中央和省級(jí)政府對農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任的同時(shí)，為了緩解政府財(cái)政壓力可以積極依靠社會(huì)力量，促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育的多渠道投入。在農(nóng)村義務(wù)教育中發(fā)展民辦教育，動(dòng)員社會(huì)各種力量辦學(xué)，形成“以政府為主，公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展”的格局。發(fā)展民辦教育，政府應(yīng)允許和鼓勵(lì)私人投資興辦高質(zhì)量的義務(wù)教育階段的學(xué)校，通過加強(qiáng)管理引導(dǎo)其促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。國家要制定法規(guī)，明確民辦學(xué)校和公辦學(xué)校是一種平等的社會(huì)關(guān)系，調(diào)整各種辦學(xué)主體之間的利益關(guān)系。國家要把民辦教育列入教育發(fā)展的統(tǒng)一規(guī)劃，教育部門對民辦學(xué)校一視同仁，政策上保證公辦、民辦學(xué)校享有平等的競爭機(jī)會(huì)。另外要制定社會(huì)辦學(xué)的激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量的辦學(xué)積極性。當(dāng)然，辦學(xué)主體多元化并不取代義務(wù)教育階段以政府為主辦學(xué)，不削弱國家和政府承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育投資主體的責(zé)任。
　　作者單位：黃岡師范學(xué)院教育科學(xué)與技術(shù)系
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　[1]劉鴻淵.論農(nóng)村義務(wù)教育投入機(jī)制的創(chuàng)新[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2004，9：45-47.
　　[2]賀春蘭.義務(wù)教育誰買單[M].蘇州：蘇州大學(xué)