唐凱娥　魏煉紅　李忠云

摘 要：推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、保障農(nóng)民工進(jìn)城穩(wěn)定，就業(yè)是關(guān)鍵，但農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)要受到現(xiàn)行戶籍制度、就業(yè)選擇與勞動用工制度等制約。目前，制度障礙是農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)困難、就業(yè)保障不足的重要原因。這就要大膽創(chuàng)新推進(jìn)改革，打破現(xiàn)行制度的限制，盡快制定與完善有利于農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的法律制度，為農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)創(chuàng)造良好的法治環(huán)境，切實保障農(nóng)民工進(jìn)城穩(wěn)定就業(yè)，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；就業(yè)；制度障礙；就業(yè)保障制度；法治環(huán)境

中圖分類號：F241.4文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008-6439(2008)01-0028-05

Study of employment insurance system innovation for peasant-workers to work in a city

TANG Kai-e1，WEI Lian-hong2，LI Zhong-yun3

(1. Chongqing Technical School，Chongqing 400043，China；

2. Shenzhen Municipal National Land Resources and Estate Management Bureau，Guangdong Shenzhen 518031，China；

3. Chongqing Municipal Economic Committee，Chongqing 400015，China)

Abstract：The key to promoting overall urban-rural development and guaranteeing peasant-workers stability in a city is their employment，however，peasant-workers are restricted by current household register system，employment selection and system of working and employers and so on. Currently，institutional barrier is an important reason for the difficulty of peasant-workers to work in a city and for their insufficient insurance. Bold innovation and reform for breaking current system barriers is needed，and laws and regulations which are helpful to the peasant-workers to work in a city should be rapidly made and perfected in order to create good legal environment for the peasant-workers to work in a city and for guaranteeing the stable employment of the peasant-workers in the city and for promoting harmonious society development.

Key words：peasant-worker；employment；institutional barrier；employment insurance system；legal environment

農(nóng)民工進(jìn)城既是勞動力市場配置的客觀要求，又是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。農(nóng)民工在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程中作出了巨大貢獻(xiàn)，給農(nóng)村和城鎮(zhèn)帶來了雙重變化。但事實上我國城鎮(zhèn)對農(nóng)民工的態(tài)度是“經(jīng)濟(jì)接納，社會拒入”，農(nóng)民工一直處于城鎮(zhèn)社會的最底層，其應(yīng)有的權(quán)益往往得不到有力的維護(hù)。農(nóng)民工問題已成為改革開放以來的焦點話題與影響深遠(yuǎn)的社會現(xiàn)象，引起了政府與社會的廣泛關(guān)注。有效推進(jìn)和保障農(nóng)民工進(jìn)城穩(wěn)定就業(yè)，不僅會有效緩解農(nóng)村富余勞動力的就業(yè)壓力，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，而且有利于加強城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)交流與統(tǒng)籌發(fā)展。重慶市是全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)之一，筆者以重慶調(diào)查為主，對全國及其他諸如四川、北京、江蘇等地的基本情況進(jìn)行了調(diào)查收集^[1][2][3]，就如何打破現(xiàn)行制度障礙，建立保障農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的有效機(jī)制，進(jìn)行了深入的研究，旨在促進(jìn)農(nóng)民工順利地、穩(wěn)妥地進(jìn)城就業(yè)，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

一、農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的現(xiàn)實困難

進(jìn)城就業(yè)成為農(nóng)民工增加收入的主要來源，雖然農(nóng)民工能吃苦、不怕累，工資低廉，甚至不買社會保險，但農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)仍存在困難。

1.龐雜的主體無組織。據(jù)統(tǒng)計，全國進(jìn)城農(nóng)民工達(dá)1億以上，以重慶市為例，2006年，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移706.3萬人，占農(nóng)村勞動力的51.7%，小學(xué)以下文化占43.2%，初中文化占47.6%，高中及以上文化占9.2%，接受過非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)的僅為6.8%。目前，進(jìn)城農(nóng)民工以非正規(guī)就業(yè)為主，大多數(shù)是沒有經(jīng)過組織的，是以親友老鄉(xiāng)介紹外出就業(yè)為主，在城鎮(zhèn)不同的地方，不同的行業(yè)，不同的單位，各做各的事，各找各的工作，最多是以少數(shù)的鄉(xiāng)緣、地緣、血緣等聯(lián)系在一起。

2.就業(yè)機(jī)會相對有限。就業(yè)渠道與信息不通，公益性職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)對于農(nóng)民工更多的是擺設(shè)，農(nóng)民工難以自由地進(jìn)入城鎮(zhèn)的勞動力市場，對職業(yè)的選擇性較窄，主要集中在沒有技術(shù)含量的苦力工作。

3.從事職業(yè)危險性較大。農(nóng)民工主要集中在臟、累、險、差、難、苦的崗位中，有1/3從事建筑勞務(wù)，工作條件惡劣，勞動安全衛(wèi)生保護(hù)措施不落實，時刻受到職業(yè)病與工傷事故的威脅。

4.工資待遇不平等。農(nóng)民工工資普遍低下，同工不同酬，缺乏正常的工資增長機(jī)制，至少1/3的農(nóng)民工月工資在1 000元以下，工作時間超長、卻沒有加班工資，被拖欠工資的情況時有發(fā)生，43%的農(nóng)民工有過同工不同酬或沒有基本勞動安全保障等不公正待遇(據(jù)重慶晨報2007年7月31日報道)。

5.就業(yè)不穩(wěn)定。60%以上的用人單位不依法與農(nóng)民工簽訂勞動合同，濫用試用期、把農(nóng)民工作為廉價的臨時工使用，隨時可以解雇；農(nóng)民工經(jīng)常面臨失業(yè)的窘境，一旦突然失業(yè)就會出現(xiàn)全面生活危機(jī)。

6.權(quán)益難保護(hù)。農(nóng)民工的就業(yè)權(quán)、休息權(quán)、獲得報酬權(quán)、傷殘獲得醫(yī)治權(quán)、人身自由權(quán)等屢遭侵害，39%的農(nóng)民工有過被無辜克扣工資或惡意拖欠工資的經(jīng)歷，15.60%的農(nóng)民工則遭遇過打罵等人身攻擊(據(jù)重慶晨報2007年7月31日報道)，但農(nóng)民工受人欺侮、權(quán)益受到侵害難以得到有效的維護(hù)，諸多社會矛盾和社會問題由此產(chǎn)生。

二、農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的制度障礙

農(nóng)民工在城鎮(zhèn)社會中找不到自己的位置，被封閉的城鎮(zhèn)體制拋向城鎮(zhèn)公共政策和城鎮(zhèn)管理的社會邊緣，被限制享有城鎮(zhèn)的公共資源，這種邊緣化的趨勢，有其深刻的歷史背景和多種原因，但最嚴(yán)重的莫過于制度障礙。

1.現(xiàn)行法律缺乏反就業(yè)歧視的具體保障措施。《憲法》和《勞動法》都有“勞動者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利以及禁止勞動就業(yè)歧視”的規(guī)定，但這些都是原則性規(guī)定；新出臺的《就業(yè)促進(jìn)法》明確規(guī)定“農(nóng)村勞動者進(jìn)城就業(yè)享受與城鎮(zhèn)勞動者平等的勞動權(quán)利，不得對農(nóng)村勞動者進(jìn)城就業(yè)設(shè)置歧視性限制”，這對農(nóng)民工消除就業(yè)歧視具有里程碑性質(zhì)，但仍缺乏具體的法律保障和救濟(jì)措施。

2.缺乏建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場法律規(guī)定。城鄉(xiāng)勞動力市場分割依然嚴(yán)重，現(xiàn)行的有關(guān)制度在招工程序、比例、領(lǐng)域、行業(yè)工種等方面仍傾向城鎮(zhèn)居民，就業(yè)與促進(jìn)就業(yè)政策大多針對城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員，那些好的工作都要求本地城鎮(zhèn)戶口，把臟的、累的、難的、險的、苦的留給農(nóng)民工，農(nóng)民工不能平等地獲得就業(yè)。如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)環(huán)境工作的通知》(國辦發(fā)[2004]92號)只是要求“探索”建立城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場，《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》(2006年1月18日)只要求“逐步”實行城鄉(xiāng)平等的就業(yè)制度，《勞動力市場管理規(guī)定》(勞動和社會保障部[2000]第10號令)規(guī)定城鎮(zhèn)失業(yè)人員應(yīng)當(dāng)進(jìn)行失業(yè)登記、并享受相關(guān)就業(yè)扶持政策，對農(nóng)民工沒有這樣的規(guī)定。

3.就業(yè)服務(wù)援助制度不覆蓋農(nóng)民工。就業(yè)信息的建立與發(fā)布、就業(yè)免費服務(wù)和培訓(xùn)、就業(yè)與再就業(yè)扶持政策、困難群體就業(yè)援助制度等基本上不把農(nóng)民工納入服務(wù)范圍。如勞動和社會保障部《關(guān)于加強就業(yè)服務(wù)制度化、專業(yè)化和社會化工作的通知》(勞社部函[2004]103號)、《關(guān)于印發(fā)金保工程勞動力市場信息系統(tǒng)指導(dǎo)意見的通知》(勞社會信息函[2004]05號)、《關(guān)于全面推進(jìn)零就業(yè)家庭就業(yè)援助工作的通知》(勞社部發(fā)[2007]24號)、《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于下崗失業(yè)人員再就業(yè)稅收政策問題的通知》(財稅[2005]186號)等都沒有覆蓋農(nóng)民工。

4.農(nóng)民工主要的就業(yè)形式——非正規(guī)就業(yè)也無法律規(guī)定?！秳趧臃ā泛汀秳趧雍贤ā氛{(diào)整的是用人單位與勞動者形成的勞動關(guān)系，保姆、家政服務(wù)等勞務(wù)關(guān)系不在此調(diào)整之列。非正規(guī)就業(yè)包括在非正規(guī)部門中的就業(yè)和在正規(guī)部門中的非正規(guī)就業(yè)，是農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的主要形式，但突出的問題是非正規(guī)就業(yè)的勞動者不能獲得法律的保護(hù)，至今沒有對非正規(guī)就業(yè)進(jìn)行立法。

5.勞動合同制度仍不完善、可規(guī)避的空間大。有些用人單位不直接與農(nóng)民工簽訂勞動合同，用簽訂集體合同或與包工頭簽訂合同來代替與農(nóng)民工的勞動合同，現(xiàn)在又出現(xiàn)與勞務(wù)公司簽訂勞務(wù)派遣合同代替與農(nóng)民工簽訂合同以規(guī)避《勞動合同法》的規(guī)定，有的用人單位迫于《勞動合同法》的壓力只要求員工簽上姓名與身份證號碼，不告訴員工聘用期限與權(quán)利等，聘期可以隨時填寫即可以隨時解聘。勞動者尤其是農(nóng)民工仍處于弱勢，為了暫時保住或獲得工作，他們不得不簽訂那些極不規(guī)范的勞動合同，當(dāng)他們的權(quán)益受到侵害時至少20%的人自認(rèn)倒霉。

6.許多制度都不把農(nóng)民工當(dāng)作用人單位的職工?，F(xiàn)行制度對于“就業(yè)主體”缺乏明確而科學(xué)的法律界定，都未能明確農(nóng)民工也屬于單位職工，于是，實踐中一些地方政府與用人單位都認(rèn)為農(nóng)民工不是企業(yè)職工，而只是臨時工。如《國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》、《失業(yè)保險條例》、《集體合同規(guī)定》(勞動和社會保障部[2003]第22號令)等都把農(nóng)民工排斥在企業(yè)職工之外。

7.權(quán)益保障制度不健全?，F(xiàn)行制度規(guī)定“同命不同價”、受傷或死亡賠償數(shù)額因農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口相差很懸殊，并且軟弱無力地使農(nóng)民工被拒于公共組織的大門之外，多數(shù)公共組織以農(nóng)民工維權(quán)“不屬于自己的管轄范圍”而置身事外，全國加入工會的農(nóng)民工不到10%；工傷認(rèn)定把用人單位提出申請作為傷殘者直接提出申請的前提，嚴(yán)重?fù)p害了對傷殘者的保護(hù)，因為一些無良知的單位領(lǐng)導(dǎo)故意不簽字或拖過認(rèn)定時間再簽字、使工傷無法認(rèn)定，而且不到1年的申請期限太短，農(nóng)民工工傷者很容易錯過認(rèn)定時間；法律制度在解決農(nóng)民工工資拖欠方面仍然存在責(zé)任不明確、清償制度不健全、手段欠缺、處理的行政程序時間過長等弊端；仲裁與訴訟制度存在環(huán)節(jié)過多、程序復(fù)雜、審理時間過長、時效過短、費用較高、仲裁保全制度無規(guī)定等缺陷，法律援助也無力，農(nóng)民工權(quán)益缺乏有力的法律保護(hù)。

8.戶籍制度限制。戶籍壁壘是農(nóng)民工身上的最大枷鎖，是“農(nóng)民工”概念產(chǎn)生的根源，也是農(nóng)民工無法與城鎮(zhèn)居民處于同等地位、享受同等權(quán)利的最終根源^[4]?，F(xiàn)行戶籍制度人為地劃分出農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，并附加戶籍制度以外的一些社會功能，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民在就業(yè)、培訓(xùn)教育、勞動用工、醫(yī)療、稅賦等方面的經(jīng)濟(jì)和社會政策不同，使農(nóng)民工只能作為城鎮(zhèn)的暫住人口，不能享受與城鎮(zhèn)居民平等的權(quán)利，人為地制造了等級和利益差別，加深了城鄉(xiāng)分割的裂痕，造成了對農(nóng)民工的歧視，無法使農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)。

9.其他制度制約。對農(nóng)民工的行政管理機(jī)構(gòu)不確定、政出多門，公共財政預(yù)算安排主要傾斜于城鎮(zhèn)而未能體現(xiàn)農(nóng)民工的需求，農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)制度難以落實、培訓(xùn)機(jī)會少；為農(nóng)民工服務(wù)的中介組織較少且不規(guī)范，黑中介仍屢禁不止，整頓治理不力，農(nóng)民工常常受害；部分法律限制了農(nóng)民工的政治權(quán)利從而導(dǎo)致農(nóng)民工的其他權(quán)利也被限制或剝奪，參軍轉(zhuǎn)業(yè)優(yōu)待不覆蓋農(nóng)民工子女；職業(yè)病防治制度未能建立與執(zhí)行，農(nóng)民工基本享受不到公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)；對農(nóng)民工權(quán)益規(guī)定本來就不多的法律制度無法得到有效的、不折不扣的實施，等等，這些都在不同程度上阻礙了農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)安居。

三、農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)保障制度創(chuàng)新

實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，解決農(nóng)民工問題則是當(dāng)務(wù)之急，必須立即著手行動，不能有任何猶豫，要努力實現(xiàn)農(nóng)民工“上崗有培訓(xùn)，勞動有合同，工資有保障，傷病有保險，維權(quán)有渠道，環(huán)境有改善”的目標(biāo)，確保農(nóng)民工共享改革發(fā)展成果、穩(wěn)定就業(yè)，為構(gòu)建和諧社會打下堅實基礎(chǔ)。

1.統(tǒng)一農(nóng)民工就業(yè)管理。改革城鄉(xiāng)分割的就業(yè)管理體制，改變多頭管理的現(xiàn)象，確定農(nóng)民工就業(yè)工作由勞動保障部門負(fù)責(zé)實施，加大財政投入，集中政府分散的就業(yè)扶持經(jīng)費、發(fā)揮其最大效應(yīng)，并且健全“培訓(xùn)—就業(yè)—維權(quán)”三位一體的工作模式，其他相關(guān)部門切實配合、協(xié)助，要消除部門利益之爭，以大局為重，切實為解決農(nóng)民工問題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步做出成效。

2.建立統(tǒng)一的勞動力市場。消除勞動力市場分割局面，認(rèn)真構(gòu)建勞動力統(tǒng)一市場，所有的勞動力市場、行業(yè)、工種、企業(yè)、事業(yè)、機(jī)關(guān)對農(nóng)民工免費開放，農(nóng)民工只要憑身份證就可以進(jìn)入任何一家勞動力市場，各行業(yè)和工種尤其是特殊行業(yè)和工種要求的技術(shù)資格、健康等條件，對進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民一視同仁，不得以城鄉(xiāng)身份設(shè)置門檻。

3.建立廣覆蓋的信息公開制度。信息交流不暢已成為制約農(nóng)民工就業(yè)的一個瓶頸，各級勞動力市場信息中心、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以及正規(guī)的職業(yè)中介機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的信息網(wǎng)絡(luò)以減少信息不對稱的負(fù)作用；建立覆蓋農(nóng)民工的就業(yè)信息服務(wù)系統(tǒng)，構(gòu)建勞動力供需信息公共網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一集中各職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的就業(yè)信息，完善信息發(fā)布渠道，不僅要在勞動力市場和互聯(lián)網(wǎng)上公布，而且要在報刊等媒體上公布，還可以發(fā)送各種宣傳資料，使農(nóng)民工普遍能夠平等獲取可靠、有效、優(yōu)質(zhì)的就業(yè)信息。

4.建立一視同仁的就業(yè)服務(wù)制度。構(gòu)建以區(qū)縣級職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)為主，覆蓋鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村的三級職業(yè)介紹服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，扶持發(fā)展為農(nóng)民工提供專門化服務(wù)的非營利組織，現(xiàn)有的所有合法職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)為農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)，且必須依照規(guī)定對包括農(nóng)民工在內(nèi)的所有求職者一視同仁提供就業(yè)服務(wù)。

5.建立平等的就業(yè)激勵制度。鼓勵用人單位招用農(nóng)民工，根據(jù)招用農(nóng)民工的人數(shù)給予融資擔(dān)保和一定數(shù)額的稅收減免，繳納社會保險費的給予社會保險補貼，對小企業(yè)給予小額貸款，對重點企業(yè)給予貸款貼息，就業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費計入成本在稅前列支；采取補貼或獎勵等辦法鼓勵公共職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)對農(nóng)民工免費提供職業(yè)介紹服務(wù)；鼓勵農(nóng)民工自謀職業(yè)或回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，對農(nóng)民工從事個體經(jīng)營的，給予定額的稅收減免，免繳登記類、證照類和管理類的各項行政事業(yè)性收費，自籌資金不足的，還提供小額擔(dān)保貸款與貼息。

6.建立公平的就業(yè)援助制度。將進(jìn)城符合一定條件的農(nóng)民工分別納入現(xiàn)行的再就業(yè)政策扶持范圍、困難就業(yè)援助范圍、殘疾就業(yè)援助范圍、零就業(yè)家庭就業(yè)援助范圍等，依照城鎮(zhèn)居民的相關(guān)規(guī)定相應(yīng)享受再就業(yè)政策，按比例安排殘疾人就業(yè)，對困難人群免費進(jìn)行技能培訓(xùn)、免費提供就業(yè)崗位及生活救助等援助。

7.建立開放的就業(yè)培訓(xùn)制度。向農(nóng)民工發(fā)放“技能培訓(xùn)券”，建立一站式就業(yè)培訓(xùn)與多種模式技能培訓(xùn)相結(jié)合的全員培訓(xùn)教育制度，加強對農(nóng)民工進(jìn)行技能培訓(xùn)，允許農(nóng)民工低息或全額貼息貸款參加培訓(xùn)，對通過技能鑒定或獲得技能資格證書的給予補助或獎勵，對技能培訓(xùn)合格的優(yōu)先推薦就業(yè)。

8.完善勞動合同制度。所有用人單位實行法定代表人或負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制，必須依照法定程序直接與農(nóng)民工本人訂立并履行勞動合同，不得以勞務(wù)派遣合同、集體合同或與包工頭的合同代替與農(nóng)民工個人的勞動合同；明確與之建立了勞動關(guān)系的農(nóng)民工也是用人單位的職工，實行同工同酬和“一金一卡”制度，必須將農(nóng)民工工資按月足額直接發(fā)放到農(nóng)民工本人。

9.實施勞動用工備案制度。用人單位自用工之日起即與勞動者建立勞動關(guān)系，應(yīng)當(dāng)建立包括農(nóng)民工在內(nèi)的職工名冊備查，并應(yīng)到登記注冊地的縣級以上勞動保障行政部門如實辦理勞動用工備案手續(xù)。

10.建立城鄉(xiāng)真正統(tǒng)一的戶籍制度。除保留戶口簿、居民身份證、居住證外，其他證件一律取消，依據(jù)合法固定住房與出生地來決定戶口所在地，切斷戶口與利益之間的關(guān)聯(lián)，從根本上消除對農(nóng)民工的歧視。

四、農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)法治環(huán)境的改善

保障農(nóng)民工權(quán)益的最有效手段是法律手段，為農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)安居建立有序和有效的法治環(huán)境，這既是解決農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)問題的治本之策，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建社會主義和諧社會的應(yīng)有之義。

1.清理并修改已有的法律法規(guī)規(guī)章。國家要對全國人大及其常委會制定的法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)及頒布的決定、各部委制定的規(guī)章及文件進(jìn)行全面清理，各地要對本地制定的地方性法規(guī)、政府規(guī)章及一般規(guī)范性文件進(jìn)行徹底清理，清除對農(nóng)民工就業(yè)的歧視性規(guī)定和不平等性規(guī)定

第一，修改有關(guān)職工權(quán)益保障規(guī)定，將農(nóng)民工納入其調(diào)整與保護(hù)的范圍，并補充相關(guān)規(guī)定。

第二，修改就業(yè)與再就業(yè)規(guī)定，將農(nóng)民工納入其調(diào)整與扶持的范圍。

第三，完善法律援助制度。在我國訴訟制度暫時不變的情況下，建立與完善法律援助機(jī)構(gòu)，專門針對農(nóng)民工提供法律援助。司法、工會以及其他社會團(tuán)體要不斷完善法律援助制度，設(shè)立農(nóng)民工法律援助站、求助熱線和維權(quán)舉報電話，為經(jīng)濟(jì)困難和不懂法律的農(nóng)民工及時提供服務(wù)；探索建立律師與法學(xué)專業(yè)學(xué)生無償為農(nóng)民工與其他弱勢群體每年提供若干個小時法律援助服務(wù)的制度。

第四，完善救濟(jì)制度。修改程序法律制度，制定切實可行、高效的程序規(guī)定。精簡勞動爭議仲裁機(jī)構(gòu)、加強隊伍建設(shè)，對農(nóng)民工申訴的勞動爭議案件依法簡化程序、減少環(huán)節(jié)、縮短時限，及時受理，快速審理，減免費用；涉及農(nóng)民工的訴訟案件原則上適用簡易程序快速審理，減免訴訟費，降低農(nóng)民工訴訟的資金和時間成本，及時采取必要的訴前與訴訟保全措施，確保農(nóng)民工的合法權(quán)益能得到及時有效維護(hù)。探索業(yè)余仲裁員審理仲裁案件的制度，聘請一些退休的法官或司法人員、在職的大學(xué)教授、律師等利用業(yè)余時間仲裁一些糾紛和案件，可大大降低被侵權(quán)者的維權(quán)成本，培養(yǎng)社會公德。

2.加緊制定新的法律法規(guī)規(guī)章。建立和完善保障農(nóng)民工就業(yè)的法律法規(guī)規(guī)章體系，讓進(jìn)城農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利、就業(yè)過程和權(quán)益保護(hù)等有法可依。

第一，制定《就業(yè)促進(jìn)法》實施辦法。根據(jù)《就業(yè)促進(jìn)法》(2008年1月1日起施行)，將各級政府近年來行之有效的農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、勞動待遇、戶籍管理等方面的政策和行政措施加以總結(jié)、分析和論證，將其上升為法律制度。

第二，制定《非正規(guī)就業(yè)管理條例》。非正規(guī)經(jīng)濟(jì)是相對于正規(guī)經(jīng)濟(jì)而言的，國際勞工組織對非正規(guī)就業(yè)的特征做過如下概括：容易進(jìn)入或沒有進(jìn)入障礙；主要依賴于本地資源；家庭所有制或自我雇傭；經(jīng)營規(guī)模小；采用勞動密集型的適用性技術(shù)；勞動技能不需要在正規(guī)學(xué)校獲得；較少管制和競爭比較充分。非正規(guī)就業(yè)具有靈活、自由、進(jìn)退成本相對較低等特點^[5]，可以為農(nóng)民工提供巨大的就業(yè)和生存空間，農(nóng)民工轉(zhuǎn)移到非農(nóng)領(lǐng)域，在很大程度上和較長時期內(nèi)，要以非正規(guī)就業(yè)方式來實現(xiàn)其充分就業(yè)，因而有必要就非正規(guī)就業(yè)進(jìn)行立法。

第三，制定《工資支付規(guī)定》。建立用人單位法定代表人或負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制，實行同工同酬和“一金一卡”制度，加強對用人單位支付工資情況的日常巡查、舉報專查和專項檢查，對發(fā)生工資拖欠的用人單位、要依法從嚴(yán)處罰，保障農(nóng)民工及其他勞動者及時足額取得其應(yīng)得的報酬。

第四，制定《社會保障法》。建立全面的社會保障制度，切實落實工傷保險，實行“同命同價”政策，農(nóng)民工受傷或死亡，賠償標(biāo)準(zhǔn)與城鎮(zhèn)居民一樣；解決農(nóng)民工的大病醫(yī)療保險和疾病住院醫(yī)療保險，確保農(nóng)民工看得起??；根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點的指導(dǎo)意見》，取消戶籍限制，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點范圍；將符合一定條件的農(nóng)民工納入最低生活保障與失業(yè)保險范圍。

第五，制定《農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)條例》，對農(nóng)民工的就業(yè)、勞動報酬、休息、文化教育、健康、生命、人格尊嚴(yán)、居住、民主政治等權(quán)益做出全面具體規(guī)定，明確農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管主體、監(jiān)督職責(zé)及監(jiān)管失職的法律后果，以及農(nóng)民工權(quán)益救濟(jì)機(jī)構(gòu)及方式、途徑等。

第六，盡快制定《戶籍法》，統(tǒng)一戶籍，結(jié)束農(nóng)業(yè)戶口對農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的束縛。

3.強化農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的執(zhí)法力度。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，這是我國當(dāng)前社會問題突出的首要原因，也是我國法治社會難以實現(xiàn)的根源所在，更是政府信用缺失的根本原因。不僅僅是農(nóng)民工也包括社會其他組織與個人都盼望政府的政策與承諾要穩(wěn)定、要兌現(xiàn)。因此，政府必須采取建立有效的管理體制與責(zé)任機(jī)制、加強監(jiān)督檢查、依法嚴(yán)厲懲罰違法行為等各種有效措施，確實履行職責(zé)，確保法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的有效實施，為全社會尤其是農(nóng)民工的就業(yè)創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

結(jié)論

推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，保障農(nóng)民工進(jìn)城穩(wěn)定就業(yè)是關(guān)鍵，但農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)要受到現(xiàn)行戶籍制度、就業(yè)選擇與勞動用工制度等制約，這就要大膽創(chuàng)新推進(jìn)改革，打破現(xiàn)行制度的限制，盡快制定與完善有利于農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的法律制度，為農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)創(chuàng)造良好的法治環(huán)境，切實保障農(nóng)民工進(jìn)城穩(wěn)定就業(yè)，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。

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(責(zé)任編校：周祖德)