【摘要】實行部門預(yù)算是我國預(yù)算管理制度改革的重要內(nèi)容之一。但在執(zhí)行中不夠科學、嚴謹，合理性、前瞻性以及可行性較差。因此，有必要予以改進完善，實行“績效權(quán)責制預(yù)算編制”。
　　實行部門預(yù)算，是我國預(yù)算管理制度改革的重要內(nèi)容之一，也是我國預(yù)算管理民主化的重要步驟。但從其執(zhí)行情況來看，預(yù)決算的編制、審批還沒有完全走上民主化、法制化的軌道，究其根源主要是預(yù)算編制的內(nèi)容、形式還沒有能夠跳出長期以來形成的“內(nèi)行說不清、外行看不懂”的怪圈。
　　要跳出這個怪圈，就必須做到預(yù)算早編，項目細化，權(quán)責明示，績效凸現(xiàn)；做到預(yù)算人人看得懂，個個說得明。照理說，一本政府預(yù)算，就是一面反映政府工作的鏡子，就是一本有關(guān)政府活動的詳細記錄。通過政府預(yù)算，公眾可以了解政府的工作，透視政府的活動，行使當家作主的權(quán)力。為此，設(shè)計一種事先預(yù)防的能夠規(guī)范政府收支行為的機制，才是至關(guān)重要的治本之策——推行“績效權(quán)責制預(yù)算編制”新機制。
　　
　　一、績效權(quán)責制預(yù)算法編制
　　
　　所謂“績效權(quán)責制預(yù)算法”是指在無基數(shù)的前提下，各單位根據(jù)預(yù)算年度事業(yè)發(fā)展實際需要及資金投入所產(chǎn)生的預(yù)期效果，按權(quán)責相結(jié)合的原則來充分反映“投入產(chǎn)出”概念的新型細化預(yù)算編制的一種方法。它有兩層涵義：一是績效當先，即不考慮過去干什么、支多少，只考慮預(yù)算年度實際需要與投入產(chǎn)出怎么樣，一切圍繞人民滿意不滿意、答應(yīng)不答應(yīng)運行；二是權(quán)責結(jié)合，即有權(quán)花錢，更有責花好，不能只管風光一時，不顧未來效益，一切圍繞執(zhí)法責任制運轉(zhuǎn)。它旨在實現(xiàn)“預(yù)算項目細化，財政資金量化，用款職責強化，支出效益硬化”。它要求，預(yù)算編制提早一年，項目責任細化到部門，資金效益落實到工程，花錢辦事保質(zhì)保量，預(yù)算執(zhí)行權(quán)責分明。有量無質(zhì)等于浮夸，有質(zhì)無量等于浪費，有開支無效益等于犯罪，少開支高效益才是工作。
　　
　　二、績效權(quán)責制預(yù)算法編制的作用
　　
　?。ㄒ唬┻m應(yīng)WTO國際規(guī)則的需要
　　“先有預(yù)算，后有支出，支出符合預(yù)算”是各國財政預(yù)算編制管理通行的規(guī)則，也是依法理財原則所要求做到的。在我國，雖然《預(yù)算法》中有“各級政府、各部門、單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行”的明確規(guī)定，卻因沿用過去“陳舊”的預(yù)算制度，預(yù)算草案的批復(fù)、出臺一般要延至當年三、四月份，甚至拖到五、六月份，致使國家嚴肅的法律、法規(guī)在執(zhí)行中大打折扣，一直得不到嚴格地執(zhí)行。要不折不扣地執(zhí)行批準的預(yù)算，預(yù)算方案必須在新預(yù)算年度開始前出臺亮相，收支項目必須細化到具體項目、具體環(huán)節(jié)或部位，并列示預(yù)期效益，才能保證日后資金使用“對號入座”。
　　
　?。ǘ┩晟祁A(yù)算管理機制的需要
　　“績效權(quán)責制預(yù)算法”要求遵照“實際、必要、高效”原則細化預(yù)算編制，且資金投向要體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策。該法打破了沿用多年“?；鶖?shù)加增長”的傳統(tǒng)固化預(yù)算分配模式，有利于從實際出發(fā)，把財政收入安排到最需要資金的地方去，減少或避免用款單位的理想預(yù)算與實際預(yù)算差距過大而形成的“胖豬瘦豬都哼哼”現(xiàn)象，有利于克服暗箱操作下形成的“圍繞數(shù)字造項目，爭取資金纏財政”的人治化的不正之風。
　　
　?。ㄈ┰鰪妵邑斦毮艿男枰?br/>　　現(xiàn)行預(yù)算管理透明度低，公開性差，層層留機動財力，各部門不知道財政有多少錢，也更不知道落到自己頭上能花多少錢，于是“會哭的孩子有奶吃”便成了“跑錢”的同義語。各級領(lǐng)導(dǎo)的條子，部門追加預(yù)算的申請報告，用款單位領(lǐng)導(dǎo)者的面子便接踵地涌向財政，財政部門苦于對各項事業(yè)發(fā)展的支持，不得不將主要精力放在不斷追加預(yù)算，不斷變動審核的平衡上。日復(fù)一日，年復(fù)一年忙追加；預(yù)算中調(diào)整，調(diào)整中平衡。這樣，不僅削弱了預(yù)算的嚴肅性，加大了預(yù)算執(zhí)QiLALN/Qe1rWkyj/oE9E+A==行的難度，而且削弱了財政職能，影響了分配的公正。要克服這些舊的預(yù)算編制方法不公的弊病，就要變過去資金分配的“暗箱操作”為今天財政預(yù)算的“陽光作業(yè)”；變過去各部門纏著財政要錢花為現(xiàn)在的財政盯著各部門怎樣花錢；變過去講消費頭頭是道為今天談效益精打細算，使財政騰出更多的精力檢查資金運行情況，強化財政的監(jiān)督職能。
　　
　?。ㄋ模娀舜蟊O(jiān)督的需要
　　預(yù)算編制須遵循真實、合法、效益原則。預(yù)算草案是人大審查監(jiān)督預(yù)算的載體，預(yù)算報告充其量是草案編制的說明，草案是主體，說明是附件，起解釋作用。可目前的預(yù)算草案過于簡化，項目無論證，工程無規(guī)劃；收入和支出只有大盤子，沒有中小盤子；數(shù)字只列到大類，大塊資金很少落實到具體項目或具體環(huán)節(jié)，使本來應(yīng)該非常具體的東西，變成了沒有形狀的輪廓。每年審議時，人大代表看到的實際上是預(yù)算報告而不是預(yù)算草案。預(yù)算草案成了報告的附件，該附件也只是把報告中所列的數(shù)字編成一個簡表，且表中數(shù)字都是大類數(shù)字，人大代表面對這簡單的幾頁紙，一大堆排列整齊的阿拉伯數(shù)字所形成的預(yù)算方案，內(nèi)行看了說不清，外行瞧了弄不懂，只能審議其大概，而不知其詳，只能審議要花多少錢，而不清楚究竟怎么花錢，花到哪，辦什么事，能產(chǎn)生怎樣的效果。這種狀況給人大履行憲法和法律賦予的審批財政預(yù)決算并監(jiān)督其執(zhí)行的神圣職責帶來了很多不便，在客觀上造成了預(yù)算審查只是程序性的舉手表決，沒有實現(xiàn)實質(zhì)意義上的監(jiān)督。
　　
　?。ㄎ澹┥罨斦徲嫷男枰?br/>　　納稅人的錢被稅務(wù)部門征繳稱為稅收，轉(zhuǎn)到國庫稱為財政收入，財政部門編入支出預(yù)算且經(jīng)批準后就稱為經(jīng)費或資金，用于公共事業(yè)、維持社會正常運轉(zhuǎn)。這一征繳分配過程也就是財政審計之監(jiān)督對象，其審計依據(jù)就自然為國家稅法和人大批準后的預(yù)算方案，審計目標主要考查是否按照批準的預(yù)算執(zhí)行，監(jiān)督運行情況是否達到了預(yù)期目標并產(chǎn)生了應(yīng)有效益。而現(xiàn)行預(yù)算編制由于先天不足，后天變來變?nèi)?，審計的尺度變成了“橡皮筋”。主要表現(xiàn)為：一是預(yù)算出臺太晚，往往是收支發(fā)生已開始幾個月甚至半年，預(yù)算方案才姍姍來遲，試問這段時間內(nèi)無預(yù)算卻先行支出的根據(jù)何在？二是預(yù)算調(diào)整無序，常常是“預(yù)算動手搞，調(diào)整序幕開，資金早花干，年終補批忙”。審計面對這種“年終對照決算調(diào)整預(yù)算，調(diào)整方案說說算”的人為目標只能望而興嘆！三是預(yù)算編制過粗，財政部門習慣于先定支出類別，執(zhí)行中再定支出項目，隨用隨批的管理辦法。對這樣的預(yù)算執(zhí)行進程進行審計，無法按“對號入座”的標準對支出合法性進行界定，不得已只能掌握在“八九不離十”之間，給預(yù)決算審計設(shè)置了不應(yīng)有且又無法清除的阻礙。為掃清深化審計道路上的絆腳石，細化預(yù)算就首屈一指成為預(yù)算審計的“清道夫”，“績效權(quán)責制預(yù)算法”就成了財政審計尺度的“規(guī)正器”。
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