內(nèi)容提要：如何認(rèn)定行政濫用職權(quán)一直困擾著司法實(shí)踐，而且由于在理論上沒(méi)有形成統(tǒng)一的系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，直接影響到行政審判權(quán)和行政復(fù)議權(quán)的準(zhǔn)確使用。行政濫用職權(quán)的概念、濫用職權(quán)的界定、表現(xiàn)形式以及制約監(jiān)督等問(wèn)題目前是得探究的一個(gè)方面。
　　關(guān)鍵詞：濫用職權(quán) 自由裁量權(quán) 行政違法
　　
　　一、行政濫用職權(quán)的界定
　　
　　目前在我國(guó)，對(duì)于行政濫用職權(quán)的概念說(shuō)法不一，一般認(rèn)為行政濫用職權(quán)是指行政主體在行使行政權(quán)力或者履行行政管理職能的過(guò)程中對(duì)法律賦予的行政職權(quán)不規(guī)范或超常規(guī)的使用。
　　行政濫用職權(quán)是一種違法行為，但由于行政濫用職權(quán)現(xiàn)象本身十分復(fù)雜，國(guó)內(nèi)外在濫用職權(quán)的范圍問(wèn)題上的理解也不盡相同。我國(guó)《行政訴訟法》第54條規(guī)定：濫用職權(quán)的，人民法院可以判決撤銷或者部分撤銷并予以判決被告重新作出具體行政行為。行政處罰顯失公正的可以判決變更。所謂顯失公正是指行政處罰的實(shí)施明顯違反了公正、合理原則的具體要求，表現(xiàn)出明顯不適當(dāng)、不合理。如行政處罰嚴(yán)厲程度與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度不相當(dāng)，表現(xiàn)出畸輕畸重；沒(méi)有正確行使自由裁量權(quán)，沒(méi)有充分考慮一切相關(guān)因素和排除不相關(guān)考慮，反復(fù)無(wú)常，有悖常理，明顯的不公正或不一致，以及任意遲延或不作為以消極地濫用自由裁量權(quán)；執(zhí)法人員對(duì)處罰者帶有偏見(jiàn)，不一視同仁，公正對(duì)待等。行政處罰顯失公正是行政濫用職權(quán)的一種特殊表現(xiàn)形式，法律條文從范圍來(lái)講，僅涉及了行政處罰，其實(shí)其他領(lǐng)域也有顯失公正的問(wèn)題。同時(shí)，顯失公正是濫用行政自由裁量權(quán)的一種表現(xiàn)。因此，從理論上來(lái)講，顯失公正與濫用職權(quán)是從屬關(guān)系，顯失公正屬于濫用職權(quán)的一種，是對(duì)濫用職權(quán)的程度的修飾，屬“明顯”程度最深的一種，或者可稱為“嚴(yán)重濫用職權(quán)”。
　　在英國(guó)，權(quán)力濫用被歸納為三種情況：（1）不符合法律規(guī)定的目的；（2）不相關(guān)的考慮；（3）不合理的決定三種情況。法國(guó)認(rèn)為，權(quán)力濫用是指行政機(jī)關(guān)的決定，雖然沒(méi)有超出其職權(quán)范圍，但不符合法律授予這種職權(quán)的目的，表現(xiàn)為：（1）行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的目的不是出于公共利益，而是出于私人或所屬團(tuán)體的利益；（2）行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的目的符合公共利益，但不符合法律授予這種權(quán)力的特殊目的；（3）程序?yàn)E用。美國(guó)認(rèn)為濫用職權(quán)就是濫用自由裁量權(quán)，包括：（1）不正當(dāng)?shù)哪康模唬?）錯(cuò)誤的和不相干的原因；（3）錯(cuò)誤的法律或事實(shí)依據(jù)；（4）遺忘了其他有關(guān)事項(xiàng)；（5）不作為或遲延；（6）背離了既定的判例或習(xí)慣。在日本，濫用職權(quán)是指“裁量濫有”，即違背授予裁量的法規(guī)目的的情況，表現(xiàn)為行政行為缺乏事實(shí)基礎(chǔ)，恣意專斷，考慮不必要的其他情況及違反平等原則等。
　　國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)于行政濫用職權(quán)范圍的認(rèn)定主要有兩種觀點(diǎn)，一種是認(rèn)為濫用職權(quán)就是濫用自由裁量權(quán)，兩者概念一致。即行政主體在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)不正當(dāng)行使行政權(quán)力達(dá)到一定程度的違法行為。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為濫用職權(quán)不限于濫用自由裁量權(quán)，還包括羈束裁量權(quán)，因此濫用職權(quán)不等于濫用自由裁量權(quán)。國(guó)內(nèi)多數(shù)學(xué)者還是認(rèn)同第一種觀點(diǎn)即濫用職權(quán)就是濫用自由裁量權(quán)，這是學(xué)術(shù)界的主流觀點(diǎn)。
　　自由裁量權(quán)是行政主體依據(jù)賦予其權(quán)力的法律、法規(guī)所確定的法律目的、精神、原則、范圍和行政合理的法治原則，基于客觀實(shí)際情況自行決定行政行為的權(quán)力，其內(nèi)容包括：法律要件上的確認(rèn)權(quán)；行為程序上的選擇權(quán)；是否行為的自主權(quán)；法定種類和幅度范圍內(nèi)的選擇權(quán)等。隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，行政權(quán)涉及的范圍也越來(lái)越大，在制定行政法律時(shí)不可能對(duì)行政管理的各個(gè)方面做到巨無(wú)細(xì)遺的全面規(guī)范，迫于這種原因，國(guó)家立法機(jī)關(guān)不得不授予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，使行政權(quán)的基本內(nèi)容從羈束行政轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂刹昧俊Ｒ虼?，正如美?guó)行政法學(xué)家伯納德?施瓦茨所說(shuō)：“自由裁量權(quán)是行政權(quán)的核心”。所以濫用職權(quán)其實(shí)就是濫用自由裁量權(quán)。
　　
　　二、行政濫用職權(quán)的表現(xiàn)形式
　　
　?。ㄒ唬┻`背法定宗旨
　　違背法定宗旨是指行政主體因受不當(dāng)動(dòng)機(jī)和目的支配致使行政行為背離法定目的和利益。它有兩個(gè)構(gòu)成要件：主觀上，行政主體有不正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)和目的，或雖無(wú)惡意，但因疏忽、過(guò)于自信等導(dǎo)致行為目的與法定目的不一致；客觀上，造成了背離法定目的和利益的結(jié)果。具體包括：（１）行政主體出于私人利益或所屬小集團(tuán)的利益而使行為目的與法定目的不一致。（２）行政主體考慮了不相關(guān)的因素或者沒(méi)有考慮相關(guān)的因素而導(dǎo)致了與法定目的不一致。（３）行政主體的目的雖是為了公共利益，但不符合法律授予這項(xiàng)權(quán)力的目的。如市政府為了改進(jìn)街道和交通有權(quán)強(qiáng)制征購(gòu)?fù)恋?，但如利用?qiáng)制征購(gòu)?fù)恋氐臋?quán)力以達(dá)到取得土地增值的利益，則不符合法律授予該項(xiàng)職權(quán)的目的。
　?。ǘ┎蛔鳛榛蚬室馔涎?br/>　　行政不作為是指行政主體不履行公共義務(wù)或者拖延履行公共義務(wù)。依我國(guó)行政訴訟法第四條第三項(xiàng)的規(guī)定，如果法律沒(méi)有明文規(guī)定行政行為期限，或規(guī)定了一定的行為幅度，致使行政主體享有一定的自由裁量權(quán)，而在這種自由裁量范圍內(nèi)，行政主體有不正當(dāng)?shù)倪t延或不作為，這便屬于行政濫用職權(quán)。法律法規(guī)對(duì)行政主體辦理某一事項(xiàng)通常規(guī)定一定的時(shí)限，在這個(gè)時(shí)限內(nèi)，行政主體何時(shí)辦理有自由栽量的權(quán)力。但在某種特殊的情況下，相對(duì)人的某種事項(xiàng)必須緊急辦理，否則將給相對(duì)人或國(guó)家、社會(huì)利益造成不可彌補(bǔ)的損失。在這種情況下，如果行政主體故意拖延，一定要等到時(shí)限屆滿之日或等到某種損失已經(jīng)或不可避免地發(fā)生之時(shí)再辦理，即是對(duì)職權(quán)的濫用。
　?。ㄈ?duì)彈性法律用語(yǔ)任意作不一致的解釋
　　不一致的解釋是指行政主體對(duì)不確定法律概念的解釋不符合該項(xiàng)立法的精神和價(jià)值目的，不符合社會(huì)公認(rèn)的基本準(zhǔn)則，比如對(duì)不確定的概念作前后矛盾的解釋或者是任意擴(kuò)大或縮小的解釋。法律法規(guī)采用彈性法律用語(yǔ)，意味著授予行政機(jī)關(guān)一定的解釋自由。行政機(jī)關(guān)在解釋這些彈性用語(yǔ)時(shí)，必須根據(jù)法律法規(guī)制定的本來(lái)日的，以及社會(huì)公認(rèn)的基本規(guī)則，否則就是對(duì)職權(quán)的濫用。
　?。ㄋ模┓磸?fù)無(wú)常，違反同一性和平等性
　　反復(fù)無(wú)常是指行政主體在事實(shí)和其他情況沒(méi)有變化的情況下，因其他因素的影響，經(jīng)常變化自己的主張和目的，以達(dá)到非法的目的。法律法規(guī)授權(quán)行政主體實(shí)施某種行政行為，有時(shí)會(huì)同時(shí)賦予行政主體在一定條件下變更或撤銷相應(yīng)行為的自由裁量權(quán)。即使法律法規(guī)沒(méi)有明確的規(guī)定，根據(jù)行政法總體原則，行政主體因一定條件的變化也可自行改變或撤銷自己原已作出的行政行為。但是這種改變應(yīng)有正常的理由，并遵循適當(dāng)?shù)某绦?。有些部門在作出變更行為時(shí)隨意性很大，反復(fù)無(wú)常，往往令行政相對(duì)人無(wú)所適從，這實(shí)際上也是對(duì)行政自由裁量權(quán)的濫用。
　　(五) 不正當(dāng)?shù)牟襟E方式和比例失衡
　　不正當(dāng)?shù)某绦蛑饕ㄊ÷员匾牟襟E，顛倒必要的步驟以及隨意增加步驟，或者采用了不該采用的程序。我國(guó)行政法中有個(gè)平衡原則，指的是在自由裁量過(guò)程中各種利益、價(jià)值的權(quán)量與平衡。行政主體可在法定范圍、幅度內(nèi)自由選擇行為的適當(dāng)方式和度，行政主體在適用這一規(guī)定時(shí)就應(yīng)該注意標(biāo)準(zhǔn)基本統(tǒng)一、合理公正，對(duì)相對(duì)人的處罰不能畸輕畸重，不能在法定范圍、幅度內(nèi)作出顯失公正的選擇。
　　
　　三、行政職權(quán)的制約監(jiān)督從以下幾個(gè)方面著手
　　
　　（一）深入推進(jìn)行政體制改革，建立一個(gè)有限責(zé)任政府
　　由于受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期影響，對(duì)行政職權(quán)進(jìn)行制約和監(jiān)督，必須進(jìn)行行政體制改革，建立一個(gè)全新的有限責(zé)任政府。有限政府是指政府的權(quán)力和職能是有限的，由過(guò)去的運(yùn)動(dòng)員轉(zhuǎn)變?yōu)椴门袉T，建立法律控制行政權(quán)、人大監(jiān)督行政權(quán)、司法審查行政權(quán)的權(quán)力制約體制，從源頭上最大程度地控制行政職權(quán)的濫用現(xiàn)象。責(zé)任政府就是指行政主體濫用行政職權(quán)要負(fù)法律責(zé)任和償還責(zé)任。
　　 （二）建立健全內(nèi)部制約監(jiān)督機(jī)制
　　完善內(nèi)部制約監(jiān)督機(jī)制，就要從行政合理性原則出發(fā)，按照平等、公平、公開(kāi)的三項(xiàng)原則制定出濫用職權(quán)的客觀標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)程序制度審查自由裁量的行政行為是否符合行政合理性原則的要求，使之規(guī)范化、制度化。并且全面履行情報(bào)公開(kāi)制度，行政主體在行使行政職權(quán)，作出行政行為時(shí)應(yīng)清楚地告知行政相對(duì)人作出決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并充分告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。
　?。ㄈ┘訌?qiáng)立法和司法的監(jiān)督
　　 要最終防止行政濫用職權(quán)，必須建立起強(qiáng)有效的權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制。從西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，對(duì)行政職權(quán)進(jìn)行制約和監(jiān)督的是議會(huì)或國(guó)會(huì)的監(jiān)督、司法審查和專門的獨(dú)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)不受政府約束，獨(dú)立于政府部門，權(quán)力大。而在我國(guó)由于監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性，因此還不能有效的制約監(jiān)督行政職權(quán)的濫用，所以首先應(yīng)該充分發(fā)揮人大權(quán)力機(jī)關(guān)在監(jiān)督中的作用，因?yàn)楦鶕?jù)憲法的規(guī)定，人大才是最高、最具權(quán)威的權(quán)力機(jī)構(gòu)。其次應(yīng)深化司法體制改革，我國(guó)憲法規(guī)定，審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，但實(shí)際情況是司法機(jī)關(guān)在人事管理和財(cái)政經(jīng)費(fèi)上還依賴于同級(jí)政府，這就不能確保審判和檢察的獨(dú)立性，因此必須把司法機(jī)關(guān)從政府部門中獨(dú)立出來(lái)，不再受行政機(jī)關(guān)的干涉，這樣才能使司法機(jī)關(guān)真正具有獨(dú)立性，從而真正對(duì)行政濫用職權(quán)進(jìn)行制約和監(jiān)督。
　　
　　參考文獻(xiàn)
　　[1] 羅豪才：《行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社198