吳立明，湖南省人民檢察院黨組副書記、副檢察長，曾任部隊干部處長、軍分區(qū)政委。1998年轉(zhuǎn)業(yè)至檢察機(jī)關(guān)以來，致力于檢察理論及實務(wù)研究，先后有《論瀆職侵權(quán)檢察在反腐敗格局中的地位和作用》、《完善刑罰執(zhí)行監(jiān)督的幾個問題》、《涉檢信訪與執(zhí)法為民》、《檢務(wù)保障的法理基礎(chǔ)》等多篇論文在中央和省級刊物上發(fā)表。
　　
　　內(nèi)容摘要：利益驅(qū)動問題之所以長期難以解決，是因為其特定生長機(jī)理而形成的頑固性。執(zhí)法者個人———執(zhí)法單位———執(zhí)法條件———執(zhí)法環(huán)境，構(gòu)成了滋生“利益驅(qū)動”的生態(tài)鏈。其中，公仆意識淡薄是問題產(chǎn)生的思想根源，執(zhí)法工作的價值錯位是問題產(chǎn)生的直接成因，執(zhí)法保障的不盡人意是問題產(chǎn)生的氣候條件，對此類問題查究不力是“利益驅(qū)動”的生存空間。要解決利益驅(qū)動問題，首先要牢固樹立社會主義法治理念，夯實執(zhí)法為民的思想基礎(chǔ)；其次要加大檢務(wù)保障力度，鏟除利益驅(qū)動的滋生土壤；最后要加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督制約，堵住“利益驅(qū)動”的生存空間。
　　關(guān)鍵詞：利益驅(qū)動 檢察執(zhí)法 法治理念
　　
　　
　　“利益驅(qū)動”是一個具有特定含義的詞匯，它是人民群眾對執(zhí)法中“為錢辦案、辦案為錢”現(xiàn)象的概括，特指執(zhí)法人員利用手中的執(zhí)法權(quán)來為本單位、本部門或個人謀取利益的主觀意識和客觀行為。從上世紀(jì)八十年代中期改革開放以來，伴隨著打擊經(jīng)濟(jì)犯罪和懲治職務(wù)犯罪工作的深入，檢察機(jī)關(guān)就一直沒有停止對這一違法現(xiàn)象的整治，并取得了一定成效，但毋庸置疑，“利益驅(qū)動”現(xiàn)象在一些地方已成為反復(fù)出現(xiàn)的頑癥，極大的影響著檢察機(jī)關(guān)正確有效的行使法律監(jiān)督職責(zé)。因此，我們必須對“利益驅(qū)動”問題進(jìn)行深入的考量，對其屢禁不止的發(fā)生機(jī)理進(jìn)行透析，鏟除其賴以成長的生態(tài)環(huán)境，有效防止“利益驅(qū)動”問題的發(fā)生。
　　
　　一、利益驅(qū)動的表現(xiàn)形式及主要特征
　　
　　利益驅(qū)動表現(xiàn)形式五花八門，或以追贓為名違法違規(guī)收取資費(fèi)；越權(quán)收取保證金，之后以各種借口轉(zhuǎn)為罰沒收入；或違紀(jì)違規(guī)到案發(fā)單位報銷費(fèi)用、開支或其它圖利性質(zhì)的行為；或利用職權(quán)違規(guī)拉取贊助；或權(quán)錢交易、徇利枉法等等。
　　在執(zhí)法和辦案的不同的環(huán)節(jié)、不同的階段，具有不同的外在表現(xiàn)形式：一是在案件管轄方面，對有重大經(jīng)濟(jì)效益的案件，有的超越檢察職權(quán)，插手經(jīng)濟(jì)糾紛；有的超管轄辦案；將職務(wù)侵占、挪用資金、部分商業(yè)賄賂等犯罪作為貪污、受賄、挪用公款案件來辦，再在審查起訴階段改變定性；有的幾個檢察院對同一起案件同時立案，造成一案多立。而對于一些執(zhí)法難度大、無經(jīng)濟(jì)效益的案件，有案不立，壓案不查，互踢“皮球”，相互推諉、扯皮；二是在初查和立案階段，對于一些明顯構(gòu)成犯罪的案件，為了小集體或小團(tuán)體的經(jīng)濟(jì)利益，只管初查收錢而不立案查處；有的搞假立案，收了錢就撤案；對于一些處于罪與非罪邊緣的案件，有的故意混淆違紀(jì)與犯罪的概念，把違紀(jì)當(dāng)作違法，不該立案而立案；有的動不動就抓人、搜查，甚至在初查階段就查封、扣押、凍結(jié)涉案款物強(qiáng)制措施，通過立案或采取強(qiáng)制措施，逼使當(dāng)事人“退贓”；三是在審查批捕和起訴環(huán)節(jié)，利用不捕不訴權(quán)作交易，非法收取費(fèi)用。如有的違規(guī)越權(quán)收取取保候?qū)彵ＷC金；有的利用不捕不訴權(quán)向當(dāng)事人拉取贊助費(fèi)；有的私分涉案贓款；有的對交錢的當(dāng)事人隨意降低標(biāo)準(zhǔn)，消化處理，對沒錢交的當(dāng)事人拔高標(biāo)準(zhǔn)，頂格查辦；有的為達(dá)到獲利目的，違法采取強(qiáng)制措施，以拘代偵、以捕代偵，有的超審限辦案，刑訊逼供等等；四是在實體處理方面，辦案為錢，收錢了案。有的人為地對案件進(jìn)行降格處理，收了錢就不捕、不訴、撤案，大案化小、小案化了；有的該退的錢不退，該賠償?shù)牟毁r償，知錯不改，導(dǎo)致上訪不斷；有的小題大做，疑罪從有、有罪推定，結(jié)果導(dǎo)致緩刑適用率偏高甚至導(dǎo)致無罪判決；五是在辦案紀(jì)律方面，有的借辦案之機(jī)向發(fā)案單位吃、拿、卡、要；有的利用辦案權(quán)力借用、占用發(fā)案單位的交通和通訊工具；有的向企業(yè)和發(fā)案單位拉贊助、報銷有關(guān)費(fèi)用；有的辦私案，私自收取嫌疑人贓款后貪污、挪用，甚至索賄、受賄；有的大搞權(quán)錢交易，“以情換法”、“以權(quán)濫法”、“以錢賣法”，利用執(zhí)法之權(quán)謀取私利。
　　利益驅(qū)動的最基本特征有以下四個方面：一是執(zhí)法辦案的目的具有明顯的圖利性。沒錢的案子不愿辦，有油水的案子爭著辦，不給好處不辦案，給了好處亂辦案。二是執(zhí)法形式合法性與違法違規(guī)性交織，具有邊緣性和隱蔽性。往往以執(zhí)法辦案為名，行收費(fèi)謀利之實，以合法形式掩蓋非法目的。有的打法律擦邊球，明為追贓，實為違法違規(guī)收費(fèi)；有的代替紀(jì)檢和財政部門直接將違規(guī)資金作為贓款追繳罰沒；有的事后找有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門溝通，將違法違紀(jì)收取的錢“洗白”，通過一定渠道再轉(zhuǎn)為合法等等。三是執(zhí)法的手段和案件處理方式具有隨意性。為達(dá)到獲取利益的終極目的，濫用執(zhí)法手段。有的濫用強(qiáng)制措施，不交錢就關(guān)人，交了錢才放人；有的初查就使用傳喚等措施，不立案就收錢；有的以聯(lián)合辦案為名，隨意借用紀(jì)檢“兩規(guī)”辦案，規(guī)避辦案期限，以達(dá)到逼當(dāng)事人就范，最終獲取利益的目的等等。執(zhí)法目的扭曲，必然導(dǎo)致執(zhí)法行為的違法違規(guī)，主要表現(xiàn)在案件處理上過于簡單、草率和隨意，辦案質(zhì)量不高，社會效果不好等。如有的檢察院錢收了不少，立案數(shù)也很多，但撤案率和不起訴率卻高達(dá)90％以上；有的檢察院一年才立一二件案件，但追贓收入?yún)s達(dá)數(shù)十萬元甚至數(shù)百萬元；有的案件已經(jīng)處理完畢，本應(yīng)退回單位或企業(yè)的贓款卻一直沒有退回。四是執(zhí)法的后果具有嚴(yán)重危害性。利益驅(qū)動從實質(zhì)說是以犧牲國家和社會整體利益來換取部門或個人的利益，造成的危害無疑是相當(dāng)嚴(yán)重的。一方面，它嚴(yán)重?fù)p害了黨和國家形象，降低了黨和國家政策、方針和行政職能的社會評價，造成較為嚴(yán)重的社會負(fù)面影響。另一方面，它嚴(yán)重?fù)p害了法律的嚴(yán)肅性和公正性，影響了檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法形象，使檢察權(quán)失去公信力。同時傷害了人民群眾對檢察機(jī)關(guān)的感情和信賴度，尤其是給檢察工作的深入開展以及以后的執(zhí)法辦案工作帶來被動。同時，利益驅(qū)動惡化當(dāng)?shù)胤ㄖ苇h(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，形成惡性循環(huán)，阻礙當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。
　　
　　二、“利益驅(qū)動”問題的生態(tài)透析
　　
　　利益驅(qū)動問題之所以長期難以解決，是因為其特定生長機(jī)理而形成的頑固性。執(zhí)法者個人———執(zhí)法單位———執(zhí)法條件———執(zhí)法環(huán)境，構(gòu)成了滋生“利益驅(qū)動”的生態(tài)鏈，只要我們在任何一個環(huán)節(jié)對“利益驅(qū)動”問題抵制、防范不力，都可能誘發(fā)執(zhí)法者的犯意，導(dǎo)致問題的發(fā)生。其中，公仆意識淡薄是問題產(chǎn)生的思想根源，執(zhí)法工作的價值錯位是問題產(chǎn)生的直接成因，執(zhí)法保障的不盡人意是問題產(chǎn)生的氣候條件，對此類問題查究不力是“利益驅(qū)動”的生存空間，四者相互聯(lián)系，相互依存，形成了危害檢察執(zhí)法活動的頑固“病灶”。
　　第一，執(zhí)法思想不正與“利益驅(qū)動”的關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法宗旨是“立檢為公，執(zhí)法為民”，本質(zhì)和目的是保障在全社會實現(xiàn)公平正義，維護(hù)廣大人民群眾的根本利益。這也是衡量檢察工作成功與否的最高標(biāo)準(zhǔn)。一旦離開這個執(zhí)法理念和標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法行為必生亂象，利益驅(qū)動就是其中亂象之一；一旦動搖這個執(zhí)法理念和標(biāo)準(zhǔn)，就會產(chǎn)生執(zhí)法目的本末倒置，就容易導(dǎo)致執(zhí)法觀的扭曲，使執(zhí)法失去方向，陷入利益執(zhí)法、盲目執(zhí)法甚至執(zhí)法犯法的泥沼。利益驅(qū)動正是這種執(zhí)法為民理念樹得不牢的直接后果。當(dāng)前，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，地區(qū)與地區(qū)、行業(yè)與行業(yè)、部門與部門、機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)、個人與個人之間的經(jīng)濟(jì)收入逐漸拉開。檢察機(jī)關(guān)尤其是檢察干警的收入福利待遇相對于電力、通訊、財政、金融等單位和少數(shù)個體經(jīng)營戶而言，是比較低的。而當(dāng)前形勢下尤其是對于擁有自偵案件偵查權(quán)、批捕權(quán)和公訴權(quán)等剛性法律監(jiān)督權(quán)力的檢察機(jī)關(guān)來說，其執(zhí)法資源和執(zhí)法權(quán)力無疑是比較大的。這種權(quán)力和利益的不對稱，極容易使執(zhí)法者產(chǎn)生心理失衡和落差。而這種失衡和落差反過來刺激權(quán)力物化和攫取經(jīng)濟(jì)利益的欲望，從而產(chǎn)生利益驅(qū)動。
　　
　　第二，執(zhí)法工作的價值取向錯位與“利益驅(qū)動”的關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，也是執(zhí)法部門，價值追求的最大化是在全社會實現(xiàn)公平正義，所體現(xiàn)的是社會效益，而不是經(jīng)濟(jì)效益。市場經(jīng)濟(jì)的法則是利益導(dǎo)向，執(zhí)法部門的法則是社會價值導(dǎo)向，是公平正義。市場經(jīng)濟(jì)的利益法則是執(zhí)法部門的天敵。若把市場經(jīng)濟(jì)的利益原則運(yùn)用到執(zhí)法活動中，必然發(fā)生利益驅(qū)動，必然會損害群眾利益。在執(zhí)法實踐中，少數(shù)檢察機(jī)關(guān)和檢察干警將市場經(jīng)濟(jì)利益法則混同于執(zhí)法的社會效益法則，把經(jīng)濟(jì)利益置于社會效益之上，把辦經(jīng)濟(jì)案件擺到了辦案的突出位置，以達(dá)到實現(xiàn)部門和個人經(jīng)濟(jì)利益最大化的目的，致使利益驅(qū)動的觀念很難從執(zhí)法者頭腦中根除。有些表面上看似打著經(jīng)費(fèi)不足，靠追贓保運(yùn)轉(zhuǎn)的幌子，其實根源和動機(jī)還在于此。
　　第三，經(jīng)費(fèi)困難、財政保障不足與“利益驅(qū)動”的關(guān)系。我省地處中部內(nèi)陸，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，特別是在基層，財政普遍困難，絕大多數(shù)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案受到來自經(jīng)費(fèi)緊張的巨大壓力：工資不能及時足額發(fā)放；業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能保障辦案所需，裝備不能及時更新?lián)Q代；辦公和辦案用房陳舊、功能單一；信息化建設(shè)起步晚，現(xiàn)代化辦公辦案水平落后等。據(jù)不完全統(tǒng)計，我省92％以上的基層院的辦案經(jīng)費(fèi)靠追贓來彌補(bǔ)。一些地方對檢察經(jīng)費(fèi)預(yù)算缺口太大，僅保證四項基本工資，辦公辦案經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。在現(xiàn)階段，全省檢察機(jī)關(guān)各地雜糧為主、皇糧為輔的財政狀況普遍存在。對此，許多檢察院認(rèn)為存在就是合理，并理所當(dāng)然地在執(zhí)法指導(dǎo)思想中把經(jīng)濟(jì)利益擺到了辦案的重要位置，把為錢辦案、辦案收錢、收錢保運(yùn)轉(zhuǎn)促發(fā)展作為一條彼此心照不宣的不成文的潛規(guī)則。這就是當(dāng)前利益驅(qū)動現(xiàn)象屢查屢犯、屢禁不止的根源。
　　檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)實行的是塊塊管理的同級財政保障機(jī)制。由于本地經(jīng)濟(jì)不發(fā)展，財政困難，給檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)也力不從心，只好在政策上開口子，對違規(guī)收費(fèi)也睜一只眼閉一只眼。有的甚至將檢察機(jī)關(guān)作為罰沒收入單位，以收定支，贓款上交后按比例返還，定追繳指標(biāo)，下罰沒任務(wù)。不少檢察機(jī)關(guān)不得不自己找米下鍋，把追繳贓款作為執(zhí)法和辦案的出發(fā)點，有的檢察院還給反貪、反瀆等部門下達(dá)辦案任務(wù)和指標(biāo)，因而出現(xiàn)了濫用執(zhí)法權(quán)隨意執(zhí)法，不嚴(yán)格依程序辦案等違法辦案問題，以及為了爭取政府多撥付經(jīng)費(fèi)而不履行法律監(jiān)督職責(zé)或者怠于履行法律監(jiān)督職責(zé)，有案不立、立而不查、久拖不決等不作為現(xiàn)象。
　　第四，查處追究不力與“利益驅(qū)動”的關(guān)系。同級黨委紀(jì)檢監(jiān)察、財政、審計部門出于對檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)的同情和同級權(quán)力的尊重，以及礙于工作關(guān)系等因素，往往對檢察機(jī)關(guān)的利益驅(qū)動默許認(rèn)可，即使查處也大多流于形式，更談不上追究責(zé)任。上級檢察機(jī)關(guān)雖然近年來加大了對利益驅(qū)動的查處力度，并將其納入了執(zhí)法質(zhì)量考評范疇。但由于經(jīng)費(fèi)不屬同級財政保障，上級檢察機(jī)關(guān)一方面要呼吁黨委政府給基層院以相當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)保運(yùn)轉(zhuǎn)，另一方面又要規(guī)范其經(jīng)費(fèi)來源，確保合法合規(guī)，其本身就存在底氣不足的成份，所以往往是措施有余，剛性不足，對利益驅(qū)動的單位很難作出實質(zhì)性的處罰，導(dǎo)致一些基層院名義上應(yīng)付上級檢查、實質(zhì)上老調(diào)重彈。利益驅(qū)動往往此伏彼起，重復(fù)反彈，難以根除。
　　
　　三、“利益驅(qū)動”問題的生態(tài)矯治
　　
　　利益驅(qū)動是與執(zhí)法為民的社會主義法治理念格格不入、水火不容的，也是阻礙檢察機(jī)關(guān)正確履行法律監(jiān)督職責(zé)和檢察工作發(fā)展的絆腳石，必須切實采取有力措施堅決加以整治和根除。
　　（一）牢固樹立社會主義法治理念，夯實執(zhí)法為民的思想基礎(chǔ)。理念決定執(zhí)法行為。要從根本上解決利益驅(qū)動問題，首先必須從端正執(zhí)法思想著手，堅持教育在先。只有通過教育，牢固樹立執(zhí)法為民的觀念，才能從執(zhí)法思想層面解決“相信誰、依靠誰、為了誰”，以及“為誰執(zhí)法、靠誰執(zhí)法、怎樣執(zhí)法”的問題，才能確保廣大檢察人員公正執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法，從而從根本上解決利益驅(qū)動問題。一是要認(rèn)真清理執(zhí)法辦案觀念中與執(zhí)法為民觀念不相符合的思想和理念。要結(jié)合這次教育活動，認(rèn)真組織進(jìn)行思想清理。教育廣大干警始終把維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益放在執(zhí)法辦案的首位，始終牢記檢察權(quán)是人民賦予的，是用來為人民謀利益的，是用來為國家和社會穩(wěn)定發(fā)展服務(wù)的，是用來為社會公平和正義服務(wù)的，絕不能作為謀取部門和個人利益的工具。二是要認(rèn)真查擺各級檢察機(jī)關(guān)中存在的利益驅(qū)動問題。要通過檢務(wù)督察、調(diào)查走訪、座談、執(zhí)法質(zhì)量檢查、不捕、不訴案件和贓款贓物專項清查等多種方式對存在的利益驅(qū)動問題進(jìn)行查擺，著力進(jìn)行整改。三是積極探求解決利益驅(qū)動問題的途徑與方法。要對利益驅(qū)動問題進(jìn)行專題的調(diào)研，摸清情況，查明原因，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，有針對性采取相關(guān)措施，建立健全相關(guān)制度，確保從源頭上遏制利益驅(qū)動問題的產(chǎn)生。
　?。ǘ┘哟髾z務(wù)保障力度，鏟除利益驅(qū)動的滋生土壤。各級政府要逐年增加檢察機(jī)關(guān)的財政預(yù)算，切實保證檢察機(jī)關(guān)正常的辦公、辦案經(jīng)費(fèi)，改善執(zhí)法條件。要徹底改變財政預(yù)算、經(jīng)費(fèi)保障與罰沒收入、追繳贓款掛鉤的作法，不再發(fā)生只給政策不給經(jīng)費(fèi)的局面。要制定并落實全省各級檢察院公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)，尤其是對貧困地區(qū)檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)保障，上級財政要加大轉(zhuǎn)移支付力度，以保證貧困地區(qū)各項檢察業(yè)務(wù)工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。要建立和完善檢察執(zhí)法保障機(jī)制，各級政府要將檢察機(jī)關(guān)“兩房”的基礎(chǔ)設(shè)施、科技裝備和信息化建設(shè)納入同級政府國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃和財政預(yù)算，加大專項資金投入，不斷提高科技化、信息化水平，從而從實體根除利益驅(qū)動問題。
　?。ㄈ┘訌?qiáng)內(nèi)外監(jiān)督制約，堵住“利益驅(qū)動”的生存空間。一是細(xì)化辦案流程，嚴(yán)格按程序執(zhí)法、辦案，減少執(zhí)法隨意性；加強(qiáng)檢務(wù)督察，將整治和防止利益驅(qū)動問題納入辦案質(zhì)量考評體系，從執(zhí)法程序上減少發(fā)生利益驅(qū)動的機(jī)會；二是落實責(zé)任制，建立查處和責(zé)任追究機(jī)制。要建立用一把手負(fù)責(zé)的責(zé)任追究制度。要成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，加大查處力度。發(fā)現(xiàn)一起從嚴(yán)查處一起。要明確責(zé)任，將責(zé)任落實到人。一旦發(fā)生利益驅(qū)動問題，違者必查，查必到人，究必到位。同時，圍繞容易發(fā)生利益驅(qū)動問題的重點執(zhí)法環(huán)節(jié)和重要執(zhí)法崗位，有針對性地開展執(zhí)法檢查和整治活動，及時發(fā)現(xiàn)并解決執(zhí)法辦案中的利益驅(qū)動問題。三是要進(jìn)一步完善外部監(jiān)督機(jī)制，自覺接受人民群眾及社會各界的監(jiān)督。要通過人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、執(zhí)法監(jiān)督員監(jiān)督等多種途徑、多種形式加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法活動的監(jiān)督，共同促進(jìn)利益驅(qū)動問題的解決。
　　
　　湖南省人民檢察院黨組副書記、副檢察長［400001］