“績效預(yù)算與高?？沙掷m(xù)發(fā)展研究”是作者擔(dān)任負(fù)責(zé)人的四川省教育廳社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究課題，本文是該課題的系列文章之一，項(xiàng)目號(hào)是：川教科SA05－055
　　
　　【摘要】本文以提高高等學(xué)校預(yù)算制度創(chuàng)新效益為主線，就高等學(xué)?？冃ьA(yù)算管理模式設(shè)計(jì)和運(yùn)行過程中的制度環(huán)境進(jìn)行探討，以期對(duì)高等學(xué)校預(yù)算管理制度的推廣和應(yīng)用有所幫助。
　　
　　二十一世紀(jì)，高等教育事業(yè)飛速發(fā)展，國家財(cái)政管理體制不斷完善，高等學(xué)校獨(dú)立辦學(xué)主體責(zé)任日益加重，社會(huì)公眾民主和權(quán)利意識(shí)日漸強(qiáng)烈，這使高等學(xué)校理財(cái)環(huán)境發(fā)生了巨大變化。尤其是資金來源渠道的多元化，支出的復(fù)雜化，管理的多樣化，要求高等學(xué)校建立與之相適應(yīng)的科學(xué)管理體系。長期以來，高等學(xué)校所實(shí)行的傳統(tǒng)零基預(yù)算管理模式已愈來愈不能滿足目前高等學(xué)校發(fā)展的需要，在高等學(xué)校建立新的預(yù)算管理體系，就顯得尤為重要。
　　
　　一、績效預(yù)算與高等學(xué)校預(yù)算制度創(chuàng)新
　　
　　績效預(yù)算（Performance Budgeting）是1949年由美國首次提出的一種預(yù)算管理方法，主要運(yùn)用于政府組織的各種活動(dòng)中，是政府部門按所完成的各項(xiàng)職能進(jìn)行預(yù)算，將政府的預(yù)算建立在可衡量的績效基礎(chǔ)上，即干多少事?lián)芏嗌馘X?？冃ьA(yù)算改變了傳統(tǒng)的預(yù)算管理方式，按照企業(yè)化經(jīng)營模式，把政府作為提供公共品的經(jīng)濟(jì)部門，建立起“公共品——公共品成本——預(yù)算”的模式，通過對(duì)公共品的核算，進(jìn)行預(yù)算編制。績效預(yù)算對(duì)目標(biāo)和總額進(jìn)行集中控制，從制度上強(qiáng)化內(nèi)控機(jī)制，采用分權(quán)的手段，充分調(diào)動(dòng)部門的積極性，并對(duì)其預(yù)期結(jié)果負(fù)責(zé)。
　　高等學(xué)校屬事業(yè)單位，其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與行政單位有一定的差別，但都具有社會(huì)公益性和非營利性的特點(diǎn)。考查高等學(xué)校預(yù)算運(yùn)行績效的最好指標(biāo)是“用錢效益”，即投入要有產(chǎn)出，產(chǎn)出必須注重效果，效率和有效性要有機(jī)結(jié)合。效率是衡量完成規(guī)定任務(wù)的單位成本；有效性則是達(dá)到既定目標(biāo)的程度。“用錢效益”分析框架與績效預(yù)算的結(jié)合，就是將預(yù)算過程和政策過程整合起來，事先設(shè)定支出總額，以達(dá)到支出目標(biāo)，使各項(xiàng)支出與其計(jì)劃或活動(dòng)相匹配，最終實(shí)現(xiàn)預(yù)算的目標(biāo)、有效性和效率的統(tǒng)一。
　　隨著高等教育體制改革的不斷深入，高等學(xué)校在很大程度上引入了市場經(jīng)濟(jì)的理念，資金的使用和管理呈現(xiàn)出多元化趨勢，其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不再是由學(xué)校一統(tǒng)到底，而是切塊到各個(gè)部門進(jìn)行管理?？冃ьA(yù)算由上而下確定預(yù)算目標(biāo)和支出計(jì)劃，并與各個(gè)部門業(yè)績掛鉤，符合高等學(xué)校管理的要求，為高等學(xué)校實(shí)行績效預(yù)算管理模式奠定了一定的基礎(chǔ)。
　　
　　（一）高等教育經(jīng)費(fèi)來源的多元化使高等學(xué)校實(shí)行績效預(yù)算管理成為了可能
　　由于國家對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)投入不足，使高等教育成本由一般的納稅人負(fù)擔(dān)向?qū)W生及其父母、慈善家和大學(xué)服務(wù)的購買者負(fù)擔(dān)的轉(zhuǎn)移，這就形成了高等教育經(jīng)費(fèi)投入多元化的格局。高等教育經(jīng)費(fèi)的取得對(duì)高等學(xué)校的生存與發(fā)展有著較大的影響，如何很好地運(yùn)用資金、提高資金的使用效率是高等學(xué)校管理者必須思考的重要問題。多年來，高等學(xué)校預(yù)算按照支出功能設(shè)計(jì)，并將全部收支納入預(yù)算管理，目的就在于有效地控制支出，合理安排和使用資金。但它存在著分散、粗放，預(yù)算內(nèi)容不完整、不規(guī)范等缺陷，注重“投入——效果”兩點(diǎn)控制，以致于不能很好地考核資金的投入、產(chǎn)出和效益。
　　高等教育經(jīng)費(fèi)來源的多元化，要求高等學(xué)校以最佳的預(yù)算運(yùn)行績效來回報(bào)國家（政府）和社會(huì)各界的期望，而現(xiàn)行預(yù)算管理模式的運(yùn)行結(jié)果卻不能滿足高等學(xué)校這一預(yù)算管理的要求?？冃ьA(yù)算管理模式以“用錢效益”為理論，著力于“投入——產(chǎn)出——效果”三點(diǎn)的全過程控制。通過大量的信息流對(duì)其預(yù)算投入結(jié)果進(jìn)行考核，并與申請(qǐng)預(yù)算的部門工作業(yè)績和工作效率緊密相連，從而考核資金的有效利用。實(shí)行績效預(yù)算管理可以較大地提高資金的使用效益。對(duì)其預(yù)算投入結(jié)果進(jìn)行考核，并與申請(qǐng)預(yù)算的部門工作業(yè)績和工作效率緊密相連，從而考核資金的有效利用。實(shí)行績效預(yù)算管理可以較大地提高資金的使fMPwRENnntVKN1XsVVORzg==用效益。
　　
　　（二）國家對(duì)高等學(xué)校投入辦學(xué)資金必須對(duì)其進(jìn)行宏觀調(diào)控與管理
　　高等教育經(jīng)費(fèi)的主要來源之一是國家（政府）的撥款資金，包括高等學(xué)校維持正常的支出經(jīng)費(fèi)和根據(jù)高等學(xué)校事業(yè)發(fā)展計(jì)劃撥入的各項(xiàng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，即高等學(xué)校的財(cái)政補(bǔ)助收入和財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助收入兩部分。雖然國家（政府）投入給高等學(xué)校的這部分經(jīng)費(fèi)僅占高等學(xué)?？偸杖氲囊徊糠?，但它體現(xiàn)了國家（政府）對(duì)高等教育的重視與投入，是高等學(xué)校不可缺少的收入。按照效益優(yōu)先原則，國家（政府）總是希望以較少的投入獲取最大的效益，這就必然對(duì)高等學(xué)校投入資金的效益作相應(yīng)的考核。一方面，國家（政府）通過高等學(xué)校的若干績效指標(biāo)和教育資源的利用效率對(duì)高等學(xué)校的投入進(jìn)行總體考核，以達(dá)到平衡和宏觀調(diào)控高等學(xué)校資源的目的；另一方面，國家（政府）對(duì)高等學(xué)校投入資金，雖然實(shí)施了充分的放權(quán)，但仍然要尋求投入的最佳效益。
　　績效預(yù)算是這樣一種預(yù)算，它闡述請(qǐng)求撥款是為了達(dá)到目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而擬定的計(jì)劃需要花費(fèi)多少錢以及用哪些量化指標(biāo)來衡量其在實(shí)施每項(xiàng)計(jì)劃的過程中取得的成績和完成結(jié)果的情況。由此看來，高等學(xué)校要完成國家（政府）下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)，滿足國家（政府）的考核要求，只有不斷協(xié)調(diào)學(xué)校自身發(fā)展的內(nèi)生制度和外生制度，以目標(biāo)管理和項(xiàng)目管理為支柱構(gòu)建適合的效益分析框架和先進(jìn)的績效預(yù)算管理運(yùn)行模式，才能有效地管理資金，并使其發(fā)揮最大效益?？冃ьA(yù)算管理模式的運(yùn)行功效是現(xiàn)行預(yù)算管理模式不可比擬的。
　　
　　二、高等學(xué)校績效預(yù)算制度設(shè)計(jì)的環(huán)境制約與突破
　　
　　高等學(xué)校實(shí)行績效預(yù)算管理模式，首先要對(duì)績效預(yù)算管理機(jī)制進(jìn)行整體系統(tǒng)的設(shè)計(jì)，建立適應(yīng)高等學(xué)校改革和發(fā)展需要的績效預(yù)算新制度和管理模式。
　　
　?。ㄒ唬?shí)行績效預(yù)算管理是提高高等學(xué)校內(nèi)部管理水平的重要措施，必須克服舊制度環(huán)境的困擾
　　長期以來，高等學(xué)校在教育經(jīng)費(fèi)的管理上，按照國家推行的零基預(yù)算管理模式進(jìn)行管理，取得了一定的成效，在很大程度上推動(dòng)了高等學(xué)校的發(fā)展，但是這種預(yù)算管理模式與當(dāng)前高等學(xué)校的快速發(fā)展已不相適應(yīng)。
　　1.過去高等學(xué)校規(guī)模較小，教育資源不能很好地得到整合與利用，辦學(xué)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益不高，管理相對(duì)比較簡單。在市場經(jīng)濟(jì)的沖擊下，高等教育以追求規(guī)模效益為目的，形成了高等學(xué)校的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，大大地提高了教育資源的利用率。特別是隨著高等教育規(guī)模的擴(kuò)大，過去比較罕見的“萬人大學(xué)”，現(xiàn)在成了普遍存在的現(xiàn)實(shí)。在此狀況下，高等學(xué)校雖然在行政建制上是一個(gè)完整的體系，但其自身內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置較為龐雜，管理出現(xiàn)復(fù)雜化和多樣化，部門之間的責(zé)權(quán)相互銜接和交叉，這與零基預(yù)算模式要求的機(jī)構(gòu)設(shè)置精簡、責(zé)任明確不相吻合。如果繼續(xù)單一地采用零基預(yù)算管理模式，必然導(dǎo)致政出多門、盲目支出、資金使用效率低下等現(xiàn)象的發(fā)生。
　　2.高等學(xué)校內(nèi)部的預(yù)算分配權(quán)較為分散，在預(yù)算的分配和控制上學(xué)校很難集權(quán)實(shí)行統(tǒng)一管理，一般會(huì)形成學(xué)校一級(jí)財(cái)務(wù)預(yù)算和部門二級(jí)財(cái)務(wù)預(yù)算的格局。高等學(xué)校一級(jí)財(cái)務(wù)預(yù)算主要是對(duì)學(xué)校基本支出和一部分專項(xiàng)支出進(jìn)行預(yù)算分配，部門二級(jí)財(cái)務(wù)預(yù)算則是對(duì)另一部分專項(xiàng)支出進(jìn)行預(yù)算分配。學(xué)校一級(jí)財(cái)務(wù)在編制預(yù)算時(shí)，較多注重一般性支出，注重賬面上的平衡，預(yù)算的系統(tǒng)性較差，對(duì)于預(yù)算內(nèi)外資金的合理安排尺度把握不準(zhǔn)，項(xiàng)目確立滯后，預(yù)算指標(biāo)遲遲不能到位，影響了預(yù)算的編制與落實(shí)；由于權(quán)利過分下移，加上預(yù)算時(shí)間不一致，部門二級(jí)財(cái)務(wù)在編制預(yù)算時(shí)，往往忽視預(yù)算的依據(jù)，隨意性較強(qiáng)，很難與學(xué)?？傮w規(guī)劃相銜接。
　　
　　為了突破舊制度環(huán)境的羈絆，績效預(yù)算在制度設(shè)計(jì)中必須以目標(biāo)管理和項(xiàng)目管理為支柱，以項(xiàng)目的績效（效益）為目的，以成本為基礎(chǔ)，以協(xié)調(diào)學(xué)校自身發(fā)展的內(nèi)生制度和外生制度為條件，將預(yù)算過程和政策過程有機(jī)整合。它必須與高等學(xué)校內(nèi)部管理體制的要求相一致，具有較強(qiáng)的可操作性，從而引發(fā)了系統(tǒng)性制度創(chuàng)新，可以合理配置資源，提高資金使用效益，促進(jìn)高等學(xué)?？沙掷m(xù)發(fā)展。
　　
　?。ǘ┲贫仍O(shè)計(jì)與制度環(huán)境創(chuàng)設(shè)
　　1.完善高等學(xué)校預(yù)算管理委員會(huì)
　　為了規(guī)范管理，部分高等學(xué)校已建立了學(xué)校預(yù)算管理委員會(huì)，以此來牽頭管理學(xué)校的資金預(yù)算及其預(yù)算分配。從目前高等學(xué)校的發(fā)展?fàn)顩r來看，由于管理的復(fù)雜化和多樣化，學(xué)校預(yù)算管理委員會(huì)履行職責(zé)呈現(xiàn)出一定的局限性，這就需要進(jìn)一步對(duì)其管理內(nèi)容和職責(zé)進(jìn)行拓展。規(guī)模較大的高等學(xué)校的預(yù)算管理委員會(huì)應(yīng)該4a0a21f57174f21c949013c4623f3ff4改進(jìn)過去的組建方式，擴(kuò)大其履行的職責(zé)范圍。以學(xué)校本級(jí)預(yù)算管理委員會(huì)為主體，建立相應(yīng)的部門二級(jí)預(yù)算管理委員會(huì)，部門二級(jí)預(yù)算管理委員會(huì)在學(xué)校預(yù)算管理委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，行使管理職責(zé)。
　　高等學(xué)校要根據(jù)自身特點(diǎn)確立各級(jí)預(yù)算管理委員會(huì)的職責(zé)。學(xué)校預(yù)算管理委員會(huì)按照國家宏觀政策制定學(xué)校具體管理辦法，并對(duì)學(xué)校資金實(shí)施管理和監(jiān)督，其主要職責(zé)包括：傳統(tǒng)預(yù)算管理模式下和績效預(yù)算管理模式下應(yīng)履行的雙重職責(zé)以及對(duì)部門二級(jí)預(yù)算管理委員會(huì)實(shí)行指導(dǎo)和監(jiān)督的職責(zé)。由于學(xué)校范圍內(nèi)各個(gè)部門的預(yù)算管理主要是對(duì)專項(xiàng)資金的預(yù)算管理，部門二級(jí)預(yù)算管理委員會(huì)的主要職責(zé)是績效預(yù)算管理模式下應(yīng)履行的職責(zé)以及接受學(xué)校預(yù)算管理委員會(huì)的指導(dǎo)與監(jiān)督。
　　2.建立高等學(xué)校新的預(yù)算管理體制
　　以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算模式應(yīng)該是我國預(yù)算改革的最終目標(biāo)。目前，高等學(xué)校要實(shí)行完全的績效預(yù)算管理，還需要有一個(gè)過程，較長的時(shí)間內(nèi)會(huì)出現(xiàn)傳統(tǒng)預(yù)算管理和績效預(yù)算管理并行的現(xiàn)象。績效預(yù)算作為一種重效果的預(yù)算，在一定程度上可以說是零基預(yù)算的補(bǔ)充，因此高等學(xué)校建立新的預(yù)算管理體制應(yīng)該是既涵蓋傳統(tǒng)預(yù)算管理，又兼顧績效預(yù)算管理，但重心應(yīng)在績效預(yù)算管理上。也就是說，對(duì)學(xué)?；局С鰧?shí)行傳統(tǒng)的零基預(yù)算管理，對(duì)各個(gè)專項(xiàng)支出實(shí)行績效預(yù)算管理，最終過渡到完全的績效預(yù)算管理。
　　3.創(chuàng)設(shè)高等學(xué)?？冃ьA(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)
　　高等學(xué)校實(shí)行績效預(yù)算管理必須設(shè)立相應(yīng)的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)。由于績效預(yù)算管理模式在高等學(xué)校不可能一步到位，所設(shè)立的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)在實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”的預(yù)算管理體制下，只能設(shè)立學(xué)校一級(jí)預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理學(xué)校范圍內(nèi)的所有資金預(yù)算。同時(shí)，履行傳統(tǒng)和績效雙重預(yù)算管理模式下的預(yù)算管理職責(zé)，實(shí)行統(tǒng)一預(yù)算管理。高等學(xué)校在實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的預(yù)算管理體制下，在設(shè)置學(xué)校一級(jí)預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的同時(shí)，可按其各職能管理部門管理權(quán)限設(shè)置相應(yīng)的二級(jí)預(yù)算管理機(jī)構(gòu)；學(xué)校一級(jí)預(yù)算管理機(jī)構(gòu)除履行本級(jí)預(yù)算管理職責(zé)外，還應(yīng)通過簽訂績效合同、績效目標(biāo)考核以及總額集中控制等方式，對(duì)二級(jí)預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的資金預(yù)算進(jìn)行宏觀調(diào)控與管理。
　　總之，“績效”是高校管理和發(fā)展的靈魂，是預(yù)算制度創(chuàng)新的根本目的和宗旨。只有通過整體設(shè)計(jì)，把預(yù)算委員會(huì)強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、管理體制的適應(yīng)性變革、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的創(chuàng)造性勞動(dòng)結(jié)合起來，才能共同營造績效預(yù)算在高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理中實(shí)施的制度環(huán)境。