摘 要：新時(shí)期，加強(qiáng)黨的制度建設(shè)必須做到“各項(xiàng)法規(guī)制度彼此銜接、環(huán)環(huán)相扣，真正發(fā)揮法規(guī)制度的整體合力”，這有利于增強(qiáng)黨的建設(shè)規(guī)律性與合法性的統(tǒng)一。切實(shí)加強(qiáng)黨內(nèi)單項(xiàng)制度內(nèi)部的銜接、黨內(nèi)制度相互間的銜接，以及黨內(nèi)制度與黨外制度的銜接，是建立健全黨的制度的重要環(huán)節(jié)。
　　關(guān)鍵詞：黨內(nèi)制度；黨外制度；制度建設(shè)
　　中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008410X（2007）02002803
　　
　　胡錦濤在中紀(jì)委六次全會(huì)上提出：為“保證制定的各項(xiàng)法規(guī)制度行得通、做得到”，必須“使各項(xiàng)法規(guī)制度彼此銜接、環(huán)環(huán)相扣，真正發(fā)揮法規(guī)制度的整體合力”。黨的制度可分為三個(gè)層次，即根本制度、基本制度和具體制度，但無論哪個(gè)層次的制度最終都涉及三方面的銜接，即黨內(nèi)單項(xiàng)制度內(nèi)部的銜接，黨內(nèi)制度相互間的銜接，黨內(nèi)制度與黨外制度的銜接。因此，全面加強(qiáng)黨內(nèi)制度設(shè)置的銜接，是建立健全黨的制度的重要環(huán)節(jié)。
　　
　　一、關(guān)于黨內(nèi)單項(xiàng)制度內(nèi)部的銜接
　　
　　一般來說，黨內(nèi)單項(xiàng)制度內(nèi)部結(jié)構(gòu)至少應(yīng)包括三個(gè)部分，即實(shí)體性、程序性和保障性規(guī)定。如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》設(shè)置“集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)”為黨內(nèi)監(jiān)督制度時(shí)，明確規(guī)定了第12條、13條和14條，這3條就分別體現(xiàn)了實(shí)體性、程序性和保障性的規(guī)定。
　　應(yīng)當(dāng)說，我們?cè)趩雾?xiàng)制度內(nèi)部的銜接上是有深刻教訓(xùn)的，主要存在著缺位的問題，即沒有處理好實(shí)體性、程序性和保障性三者的相互關(guān)系，存在重視實(shí)體性規(guī)定而輕視其他兩方面規(guī)定的傾向。例如，“要求罷免或撤換不稱職干部”作為黨員的一項(xiàng)基本權(quán)利，早在1980年黨的十一屆五中全會(huì)通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》中就有明文規(guī)定，1982年9月黨的十二大又將這一規(guī)定作為黨員八項(xiàng)權(quán)利之一寫進(jìn)黨章。此后，這一實(shí)體性規(guī)定從十二大黨章到十六大黨章沒有變化?，F(xiàn)實(shí)中，確實(shí)有不少黨員通過各種方式，對(duì)不稱職的干部提出了罷免或撤換，但由于這種實(shí)體性的權(quán)利缺乏相應(yīng)的程序性規(guī)范，在實(shí)際工作中造成無從下手的尷尬局面。因此，如果黨內(nèi)單項(xiàng)制度設(shè)置只停留在實(shí)體性規(guī)定層面而缺乏程序性規(guī)范的話，再好的實(shí)體性規(guī)定也會(huì)落空。
　　在單項(xiàng)制度內(nèi)部銜接上不僅要有程序性的規(guī)定，而且要有保障性的規(guī)定。之所以要有這類規(guī)定，就是要解決發(fā)生違反實(shí)體性或程序性規(guī)定后怎么辦的問題。改革開放以來，黨內(nèi)各種制度的建立與完善是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，其中包括了中央提出的多達(dá)88個(gè)“不準(zhǔn)”的實(shí)體性規(guī)定，但其執(zhí)行的效果不盡如人意。出現(xiàn)這種狀況的原因是多方面的，其中之一就是缺乏保障性規(guī)定。所謂保障性規(guī)定主要有兩個(gè)方面：一方面要加強(qiáng)單項(xiàng)制度內(nèi)在保障性條款的設(shè)置，凡是設(shè)置一項(xiàng)制度，不僅要規(guī)定應(yīng)該如何做，而且要明確不執(zhí)行或違反規(guī)定應(yīng)該如何處置，頒布制度的同時(shí)就要把制定、執(zhí)行、監(jiān)督部門的職責(zé)明確起來，防止有令不行、有禁不止現(xiàn)象的發(fā)生；另一方面，要制定外在配套的保障性措施，尤其是在一些原則性、指導(dǎo)性的基本制度公布后，權(quán)力機(jī)構(gòu)要同時(shí)公布檢查、監(jiān)督和獎(jiǎng)懲措施，執(zhí)行機(jī)構(gòu)要拿出貫徹實(shí)施的細(xì)則，監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)違反黨的制度的行為必須加以處理。
　　分析黨內(nèi)單項(xiàng)制度內(nèi)部銜接還有一層含義，就是要在實(shí)體性、程序性、保障性等規(guī)定本身找問題。在實(shí)體性方面，應(yīng)防止可能發(fā)生的相互矛盾。如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨基層組織選舉工作暫行條例》第6條規(guī)定：“選舉應(yīng)尊重和保障黨員的民主權(quán)利”，并“體現(xiàn)選舉人的意志”。但第15條又規(guī)定：“上級(jí)黨的組織認(rèn)為有必要時(shí)，可以調(diào)動(dòng)或者指派下級(jí)黨組織的負(fù)責(zé)人。”顯然，如果上級(jí)黨的組織經(jīng)常這樣做的話，又如何體現(xiàn)選舉人的意志呢？當(dāng)然，并不是說上級(jí)黨組織不能這樣做，而是說在實(shí)體性規(guī)定上要更加嚴(yán)謹(jǐn)。同時(shí)，在程序上要防止缺位。程序通常由方式、步驟、順序、時(shí)限等要素構(gòu)成。如果這些要素不全或存在缺陷的話，這個(gè)制度就是不健全的。以時(shí)限為例，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》多次提到：對(duì)署真實(shí)姓名反映的情況，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)“及時(shí)轉(zhuǎn)達(dá)”。這里的“及時(shí)”是多久？如果時(shí)限不清的話，在實(shí)際工作中不僅難以操作，而且還會(huì)給所述情況涉及的相關(guān)人為求自保以可乘之機(jī)。因此，時(shí)限一定要具體，必須由實(shí)施細(xì)則來解決，其重要性是毋庸置疑的。此外，保障性規(guī)定也不可缺位，這種規(guī)定可分為自身保障和實(shí)施保障兩種。前者指在制度內(nèi)部確定相應(yīng)保障條款，后者指由黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或職能部門制定的配套保障性制度或?qū)嵤┘?xì)則。
　　
　　二、關(guān)于黨內(nèi)制度相互間的銜接
　　
　　在黨內(nèi)制度相互間的銜接上，應(yīng)盡可能使制度之間彼此協(xié)調(diào)。古語云：傾國(guó)宜統(tǒng)體，誰來獨(dú)掌眉。這里是說人的五官單個(gè)雖好，但互不協(xié)調(diào)，還是丑八怪。同樣道理，盡管每項(xiàng)制度的建立初衷是好的，但管用不管用，不能看每個(gè)單項(xiàng)制度，單項(xiàng)制度再好，如果與其他制度撞車，不能發(fā)揮合力效應(yīng)，不僅是不管用，而且是有害的?！饵h章》規(guī)定：黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，除派出的代表機(jī)關(guān)和非黨組織中的黨組外，都由選舉產(chǎn)生。《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員工作條例（試行）》規(guī)定：上級(jí)黨委有權(quán)“調(diào)動(dòng)或指派”下一級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)成員，“其數(shù)額在下一級(jí)黨的委員會(huì)任期內(nèi)一般不得超過常委會(huì)委員職數(shù)的二分之一”?？梢酝普摚谔厥馇闆r下，這種“調(diào)動(dòng)或指派”可以超過二分之一。如果這樣的話，就容易使黨內(nèi)的民主選舉制度打折扣。
　　制度間不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，在以往干部選舉任期制與干部交流制度的實(shí)施中體現(xiàn)得比較突出。領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制，是指規(guī)定干部在領(lǐng)導(dǎo)職位的任職屆(期)數(shù)和任職年限，任職期滿后必須退出現(xiàn)崗位、轉(zhuǎn)任其他職務(wù)或免去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的制度。該制度的精神包括：凡是經(jīng)過選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)干部，除特殊情況外，在任期屆滿之前一般不得調(diào)動(dòng)，以尊重和體現(xiàn)選舉人的選舉意志。但長(zhǎng)期以來，雖然黨章、憲法規(guī)定了我國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部每屆任期5年，但由于沒有嚴(yán)格執(zhí)行任期的相關(guān)規(guī)定，以至于選舉產(chǎn)生的干部在任期內(nèi)頻繁調(diào)動(dòng)很常見，在個(gè)別地方出現(xiàn)地級(jí)的市委書記10年中換了7任，縣委書記5年中換了3任，甚至近年來在某省只有1名縣委書記干滿1屆。
　　顯然，上述現(xiàn)象是很不正常的。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因很多，其中就有干部交流制度未能嚴(yán)格執(zhí)行。這種制度未能嚴(yán)格執(zhí)行，是指各級(jí)黨委（黨組）及其組織（人事）部門按照干部管理權(quán)限，通過調(diào)任、轉(zhuǎn)任對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的工作崗位進(jìn)行調(diào)整的制度。干部交流是一項(xiàng)重要的干部管理任用制度，也是培養(yǎng)鍛煉干部的重要方式。推行干部交流制度，可以增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子的整體功能，使領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間達(dá)到德、識(shí)、才、學(xué)等方面的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，從而實(shí)現(xiàn)最佳領(lǐng)導(dǎo)整體功能的發(fā)揮；也可以克服干部的部門局限性，防止干部成為部門所有制的傾向。問題在于領(lǐng)導(dǎo)干部交流過于頻繁，不僅容易誘發(fā)浮躁情緒，助長(zhǎng)所謂政績(jī)工程的不良政風(fēng)，甚至擾亂了經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常發(fā)展的連續(xù)性，還可能使干部任期制流于形式。
　　毫無疑問，黨內(nèi)選舉干部任期制度和干部交流制度都是必要的。問題是要正確處理好二者的關(guān)系，防止可能出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)傾向，特別是要防止出現(xiàn)那種人們反映強(qiáng)烈的所謂“群眾不要黨要，黨不要領(lǐng)導(dǎo)要”的現(xiàn)象。應(yīng)當(dāng)說，2006年8月6日中共中央辦公廳發(fā)布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》，是加強(qiáng)黨內(nèi)制度銜接的“組合拳”，前者明確規(guī)定干部在任期內(nèi)保持穩(wěn)定，不要頻繁調(diào)動(dòng)交流；后者則明確規(guī)定干部在任期結(jié)束后加快流動(dòng)，防范產(chǎn)生利益結(jié)合。這些規(guī)定較好地處理了干部交流制度與干部任期制的關(guān)系，有利于把干部任期制落到實(shí)處。
　　
　　
　　三、關(guān)于黨內(nèi)制度與黨外制度的銜接
　　
　　在黨內(nèi)制度與黨外制度銜接上，應(yīng)充分考慮到二者的聯(lián)系與區(qū)別。應(yīng)當(dāng)說，黨內(nèi)制度與黨外制度是相互聯(lián)系的，這為彼此的銜接提供了可能性。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其黨內(nèi)制度是黨外制度建設(shè)的重要保證。正如鄧小平所說：“沒有黨規(guī)黨法，國(guó)法也就很難保障?！睋Q句話說，黨內(nèi)制度是否健全，對(duì)于黨外制度的遵守和執(zhí)行有著決定性的影響。同時(shí)，健全黨外制度也有助于推動(dòng)黨內(nèi)制度的建設(shè)。對(duì)此，我們黨注意到了黨內(nèi)外制度的協(xié)調(diào)配合。如在基層民主問題上，黨中央多次要求“推行村黨支部選舉的‘兩推一選’辦法”。這樣做有助于黨內(nèi)民主與黨外民主的良性互動(dòng)，即不僅要以黨內(nèi)民主帶動(dòng)黨外民主，而且要以黨外民主促進(jìn)黨內(nèi)民主。又如在監(jiān)督問題上，黨內(nèi)監(jiān)督條例明文規(guī)定：“黨內(nèi)監(jiān)督要與黨外監(jiān)督相結(jié)合”，其目的就是要使黨組織對(duì)來自黨外的監(jiān)督做出靈敏的反映，并及時(shí)將黨外監(jiān)督轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)監(jiān)督，使外部的監(jiān)督在黨內(nèi)得到有效落實(shí)。
　　當(dāng)然，黨內(nèi)制度與黨外制度又是相互區(qū)別的。一方面，國(guó)家法律制度比黨內(nèi)法規(guī)層次更高、約束力更強(qiáng)、涉及面也更加廣泛。在反腐敗上，有學(xué)者提出要建立“黨內(nèi)的彈劾制度”。實(shí)際上，這里就有一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的區(qū)別問題。彈劾屬于國(guó)家法律范疇，彈劾的前提條件是違反國(guó)家法律，而違反國(guó)家法律就要交司法部門處理，而不是黨內(nèi)所要解決的問題了，黨內(nèi)最高的處分就是開除黨籍，故不應(yīng)提黨內(nèi)的彈劾制。另一方面，黨內(nèi)制度在內(nèi)容要求上應(yīng)突出其先進(jìn)性，即黨內(nèi)制度對(duì)黨員的要求應(yīng)高于法律對(duì)公民的要求。例如，憲法規(guī)定公民有信仰宗教的自由。然而，憲法的規(guī)定是對(duì)一般公民而言的，允許群眾信教，不等于允許黨員信教。根據(jù)目前黨內(nèi)有關(guān)規(guī)定，共產(chǎn)黨員應(yīng)當(dāng)是無神論者，決不能信仰宗教和參加宗教活動(dòng)，否則，就可能受到黨紀(jì)的追究。同時(shí)，既然黨內(nèi)制度與黨外制度是有所區(qū)別的，就要在彼此銜接上防止相互錯(cuò)位。在黨內(nèi)違反制度通常有兩種情況：一種是黨內(nèi)許多不觸犯國(guó)家法律制度的行為卻違反了黨內(nèi)制度，如家長(zhǎng)制是對(duì)集體領(lǐng)導(dǎo)原則的否定和破壞，對(duì)于造成損失的一般要受到黨紀(jì)的追究而不能受到法律的制裁；另一種是黨員違反了國(guó)家法律制度，必然也是違反了黨內(nèi)的有關(guān)規(guī)定，因而對(duì)違法黨員除法律懲治外，還必須首先受到黨的紀(jì)律處分?？傊?，既不能以黨紀(jì)代替國(guó)法，也不能以國(guó)法代替黨紀(jì)。
　　黨內(nèi)制度與黨外制度的銜接還有一個(gè)重要方面，就是要善于把黨內(nèi)制度轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律法規(guī)。2006年8月3日，吳官正在紀(jì)檢監(jiān)察干部培訓(xùn)班上的講話中提出：“要努力使黨內(nèi)制度與國(guó)家法律相銜接”，并“要適時(shí)將經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)、適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的黨內(nèi)制度轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律法規(guī)，增強(qiáng)約束力和強(qiáng)制力”。以黨內(nèi)反腐倡廉制度來說，我們?cè)谶@方面不斷取得新進(jìn)展，截止到目前，各級(jí)黨委制定的黨風(fēng)廉政建設(shè)法規(guī)和涉及反腐敗內(nèi)容的法律法規(guī)超過2000部。然而，其中現(xiàn)行的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政、廉潔自律的規(guī)定，還主要停留在黨內(nèi)法規(guī)層面上，在依法治國(guó)、依法行政的大背景下，必須提高反腐倡廉的制度化法制化水平。因此，不僅要及時(shí)制定、調(diào)整和充實(shí)反腐倡廉的黨內(nèi)法規(guī)，而且要通過法定程序使那些經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)、比較成熟的規(guī)定上升為國(guó)家法律法規(guī)，更好地用制度和法律規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行。
　　總之，搞好黨內(nèi)制度與黨外制度的銜接，關(guān)鍵是要處理好黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系。我國(guó)的憲法和法律，是黨的路線、方針、政策的體現(xiàn)，它把人民的意志、黨的主張轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志。中國(guó)共產(chǎn)黨是人民利益的忠實(shí)代表，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的憲法和法律，是人民的根本利益所在。黨應(yīng)當(dāng)以嚴(yán)格的紀(jì)律和健全的制度，保證國(guó)家法律的貫徹實(shí)施，黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。因此，黨的制度設(shè)置必須與國(guó)家法制建設(shè)協(xié)調(diào)一致，即黨的各項(xiàng)制度的制定，不僅不能違背憲法和法律，而且必須有助于黨的各級(jí)組織和每個(gè)黨員遵守國(guó)家憲法和法律。
　　責(zé)任編輯：李 放