[摘 要]鄧小平同志在改革初期就指出我國行政效率低下的狀況，“制度問題更帶有根本性”。我國行政效率低下的具體的制度性原因：政府職能不清、機構龐雜；行政法制不健全、“人治”現(xiàn)象嚴重；公共服務社會化程度低、競爭動力不足?，F(xiàn)狀的根本性改變只能通過制度性的變革予以實現(xiàn)，包括轉變政府職能，強化行政監(jiān)督、引入激勵機制、更新管理手段。

[關鍵詞]行政效率 低下 制度性原因 制度創(chuàng)新

一、行政效率低下的制度性原因的基本分析

我國的行政效率遠遠低于西方發(fā)達國家這是不爭的事實，行政效率問題主要表現(xiàn)為：機構不順；宗旨不明；決策不優(yōu)；素質不高；權限下侵；手續(xù)過繁；工作懈怠；人事不和；文山會海；手段落后等。與西方發(fā)達國家相比，我國更缺少完備的制度和法治。決定行政效率高低的根本原因不是人，而是制度。

（一） 政府職能不清，機構龐雜

在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，政府統(tǒng)管一切社會事務，承擔的功能很多，這就必然導致政府機構龐雜。機構龐雜了，對各部門的工作性質、范圍、程序、方式等又界定不清，這是法制不健全的產(chǎn)物，由此又產(chǎn)生了職能不清的問題了。我國長期實行黨政不分的體制，黨委和政府內部都重復設有對口的職能部門，機構重疊，必然影響行政效率。

政府機構龐雜、職能不清弱化了其服務、監(jiān)督、保障等功能，不利于市場經(jīng)濟的建立與發(fā)展。以前政府職能中有相當一部分是專業(yè)經(jīng)濟管理職能，政府過多的承擔此類職能，既扼制了企業(yè)和地方的積極性，又不利于公平競爭的市場秩序的形成。政府機構龐雜、職能不清不光造成行政本身的低效率，而且不利于經(jīng)濟的發(fā)展。

（二）行政法制不健全，“人治”現(xiàn)象嚴重

法制的作用在于創(chuàng)造和維護一種社會秩序，使各機構和相關人員按章行事，從而提高行政效率。而我國有著幾千年的“人治”傳統(tǒng)，在計劃經(jīng)濟時代，由于過多地強調中央集權，民主法制進程極其緩慢，長期缺少嚴格的自上而下的行政法規(guī)，行政監(jiān)督往往流于形式。在國家權力的行使中，必然要出現(xiàn)以人治代法治的現(xiàn)象，致使一些行政人員依法行政觀念淡薄，蔑視法制，濫用權力，從而導致腐敗現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。腐敗的形式之一就是有些官員利用延宕政策執(zhí)行、拖延辦事時間來進行敲詐勒索，所以腐敗也能導致政府辦事效率低下。

由于我們缺乏有效的競爭激勵機制和完善的公務員制度，公務員的錄用、培訓、晉升、獎懲等事項不是按法規(guī)辦事，往往是按上級機關或少數(shù)人甚至個別領導人的意志辦事，公務員的德能勤績不能真正與個人利益掛鉤，獎懲制度難以兌現(xiàn)，勢必影響一些公務員的積極性，從而不利于高效率地處理行政事務。行政法制缺損也意味著對行政權力的行使缺乏有效監(jiān)督，行政部門也就感受不到要提高行政效率的外在壓力。

（三）公共服務社會化程度低，競爭動力不足

政府管理的高效率離不開社會化，這是西方國家行政管理的成功經(jīng)驗。政府公共服務本身具有公共性、壟斷性而缺乏競爭性，政府部門感受不到提高行政效率的外部競爭動力。政府開支來源于預算撥款，缺乏降低服務成本的內在動力，他們的目標很可能不是利潤的最大化而是自身利益的最大化，他們都想追求較小的工作負擔和較大的經(jīng)濟利益。所以西方行政改革強調用市場力量改造政府的功能，把推行公共服務社會化作為提高行政效率的重要途徑。

公共服務社會化程度低，社會多元投資主體難以進入公共服務領域，而社會需求是無限的，政府財力又有限，許多需要政府投資的緊迫的事情因缺乏財力資源而不能辦理，資源配置難以合理。政府管理的約束機制、競爭機制和激勵機制缺乏，行政權力得不到約束和控制，行政人員缺少降低服務成本、提高行政效率的內在沖動和熱情，政府提供的公共服務質量差，浪費了社會資源。

二、以制度創(chuàng)新提高我國的行政效率

我國行政效率低下的主要原因是制度缺陷、行政法制不健全和制度執(zhí)行不力等，那么提高行政效率的根本出路是要在制度創(chuàng)新上下功夫，其途徑：

（一）轉變政府職能，精簡行政機構

按照社會主義市場經(jīng)濟的要求重新定位我國的政府職能是提高行政效率的關鍵所在。政府職能的轉變和調整要堅持市場化的取向，把“市場失靈”作為界定政府的基本依據(jù)。在市場經(jīng)濟體制下，政府的職能應嚴格限制在宏觀調控、提供公共服務、監(jiān)督、保障等方面，而把該由社會和企業(yè)承擔的功能統(tǒng)統(tǒng)交還給社會和企業(yè)，使政府能用好有限的財力資源，把大的方面管住管好。

轉變政府職能當然要和精簡行政機構緊密聯(lián)系在一起，以職能定機構、定崗位、定人員編制。重要的是要把政府職能轉變和機構精簡的成果用法規(guī)形式固定下來，避免反彈，走出行政機構改革的怪圈。要強化政府開支的硬性預算約束，迫使政府機構及其工作人員增強節(jié)約成本的意識。要在行政機關及其工作人員當中形成“違反編制就是違法，違法就是犯罪”的意識，遏制行政機構自我膨脹的傾向。

（二）強化行政監(jiān)督，推行依法行政

由于行政主體都是“理性的經(jīng)濟人”，都追求個人效用的最大化，在缺乏監(jiān)督的情況下，極易導致行政行為異化和以權謀私現(xiàn)象的出現(xiàn)，并由此造成行政資源浪費和行政效率低下。所以，為了及時發(fā)現(xiàn)處理上述問題，必須建立廣泛而強大的行政監(jiān)督機制，通過強制的手段，提高行政主體實施不良或不法行政行為的心理成本；并加大對不良或不法行政行為的懲罰力度，減少行政主體選擇不良或不法行政行為時的預期收益，迫使行政主體依法行政，服從國家和人民利益，提高行政效率。

（三）引入行政激勵機制

為了保證使行政主體的利益與人民利益及國家利益盡量一致，減少行政異化行為，并鼓勵行政主體努力工作，我們應引入行政激勵機制，充分調動行政人員的積極性。我國受平均主義影響很深，行政人員工資分配基本是吃“大鍋飯”，干多干少一樣，干好干壞一樣。行政人員的培訓、晉升、獎懲等沒有真正與德勤能績掛鉤，而大多由上級部門甚至少數(shù)人乃至個別領導人說了算，以致大部分行政人員的工作動力不足，辦事效率不高。

（四）更新行政管理手段

行政管理技術和工具是提高行政效率的物質基礎。如果行政機關的公文處理還停留在陳舊的手工抄寫、人工傳遞階段，大量行政人員陷入日常文犢事務之中，必然要浪費大量的人力物力和寶貴的時間資源，談不上效率。隨著當今科技的迅猛發(fā)展，信息空前膨脹，質量高、速度快、準確性好的信息系統(tǒng)，將為迅速的行政決策和果斷的行政執(zhí)行創(chuàng)造有利的條件，所以行政機關應充分運用計算機信息系統(tǒng)處理公文、傳遞信息、貯存信息以至進行行政決策，各類行政人員應熟練掌握計算機操作技能。積極推行政府上網(wǎng)，實行政務公開，隨時接受社會監(jiān)督。

參考文獻

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作者簡介：孔令娟（1975-），女，漢族，泰山醫(yī)學院管理學院教師；趙京國，男，漢族，泰山學院教師。