摘 要 煤層氣的開(kāi)發(fā)利用一舉多得，但是企業(yè)開(kāi)采成本巨大，經(jīng)濟(jì)效益不高，嚴(yán)重困擾我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。本文將以稅收效率原則為分析基礎(chǔ)，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行針對(duì)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策及現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行具體分析，旨在促進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大。

關(guān)鍵詞 煤層氣 稅收 規(guī)模效率 行政效率 經(jīng)濟(jì)效率

作者簡(jiǎn)介：王淵喆，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)經(jīng)濟(jì)法研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法、金融法。

中圖分類號(hào)：D922.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.155

煤層氣，俗稱煤礦瓦斯，是煤的伴生礦產(chǎn)資源，屬非常規(guī)天然氣。煤層氣中甲烷含量大于90%，發(fā)熱量大于8000千卡/立方米，熱值是通用煤的2-5倍，幾乎不產(chǎn)生任何廢氣，所以煤層氣也是一種優(yōu)質(zhì)、高效、潔凈的氣體能源，是近一二十年在國(guó)際上崛起的潔凈、優(yōu)質(zhì)能源和化工原料。煤層氣用途廣泛，是工業(yè)燃料、也是化工原料和居民生活燃料，同時(shí)可以發(fā)電。但是，煤層氣是一種溫室氣體，將煤層氣直接排放到大氣中，對(duì)臭氧破壞嚴(yán)重。煤層氣的開(kāi)發(fā)利用具有一舉多得的功效：潔凈能源，商業(yè)化能產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益。因此，國(guó)家出臺(tái)了大量財(cái)稅政策鼓勵(lì)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。本文將以稅收效率原則為分析基礎(chǔ)，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行針對(duì)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策及現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行具體分析，旨在促進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大。

一、稅收政策對(duì)煤層氣產(chǎn)業(yè)的意義

我國(guó)具有豐富的煤層氣資源，儲(chǔ)量位于世界前三。截止2016年，我國(guó)每年在煤炭開(kāi)采排放的煤層氣在130億立方米以上，合理利用量不達(dá)30%。開(kāi)發(fā)煤層氣綜合利用具有很大的經(jīng)濟(jì)意義。此外，煤層氣主要成分為甲烷，是一種威力極大的溫室氣體。據(jù)政府間氣候變化委員會(huì)提供的數(shù)據(jù)，甲烷制造溫室效應(yīng)的能力是二氧化碳的21倍，這還未包括煤層氣中含有的其他揮發(fā)性化合物對(duì)溫室效應(yīng)的影響。從2006年起我國(guó)政府開(kāi)始重視此問(wèn)題，推出一系列的產(chǎn)業(yè)法規(guī)政策，推動(dòng)煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

盡管煤層氣作為一種新型能源，有廣闊的發(fā)展前景，但是由于開(kāi)發(fā)技術(shù)的不成熟、政府的優(yōu)惠，政策不完善以及資金投入周期長(zhǎng)，嚴(yán)重制約了煤層氣資源的開(kāi)發(fā)。煤層氣開(kāi)發(fā)存在前期高投入、高風(fēng)險(xiǎn)、高技術(shù)的“三高”特點(diǎn)，嚴(yán)重制約著煤層氣的順利開(kāi)發(fā)。由于煤層氣本身性質(zhì)特殊，開(kāi)采困難，技術(shù)條件復(fù)雜，地質(zhì)要求高等特點(diǎn)，所以技術(shù)瓶頸直接影響了煤層氣產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模。此外，我國(guó)煤層氣開(kāi)發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)效益偏低，國(guó)家補(bǔ)貼政策落實(shí)也降低了企業(yè)開(kāi)發(fā)煤層氣資源的積極主動(dòng)性?，F(xiàn)階段，我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)總體上處于起步階段，規(guī)模小、利用率低，部分關(guān)鍵技術(shù)尚未取得突破。與國(guó)外相比，除技術(shù)原因外，筆者以為這與我國(guó)現(xiàn)行的稅收制度和政策不無(wú)關(guān)系，所以，完善稅收制度并且制定行之有效的財(cái)政稅收政策對(duì)現(xiàn)階段煤層氣產(chǎn)業(yè)具有重要的支持和推動(dòng)作用。

二、稅收效率原則與我國(guó)煤層氣稅收制度存在的主要問(wèn)題

我國(guó)就煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展出臺(tái)了很多扶持政策，其中包括由國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快煤層氣煤礦瓦斯抽采利用的若干意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的意見(jiàn)》，國(guó)家能源局發(fā)布的《煤層氣產(chǎn)業(yè)政策》等，此類文件對(duì)煤層氣稅收制度做出宏觀指導(dǎo)性規(guī)定。另外，國(guó)家稅務(wù)總局、財(cái)政部、海關(guān)總署也公布相關(guān)文件通知，這些文件從技術(shù)層面對(duì)煤層氣稅收制度進(jìn)行具體規(guī)定。各地方政府也出臺(tái)有關(guān)配套政策，如山西省政府、河北省政府、江西省政府、陜西省政府、云南省政府等均對(duì)當(dāng)?shù)孛簩託忾_(kāi)發(fā)稅收制度作出了規(guī)定，個(gè)別資源豐富的地市政府也出臺(tái)相應(yīng)政策支持煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

即使國(guó)家對(duì)煤層氣產(chǎn)業(yè)稅收制度進(jìn)行了超出同類型能源產(chǎn)業(yè)的具體細(xì)化規(guī)定，但是仍然有許多問(wèn)題制約煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展，煤層氣勘探艱難，企業(yè)前期投入巨大，煤層氣采掘成本高，企業(yè)利潤(rùn)微薄，地方政府與企業(yè)利益分配不合理，“棄煤采氣”對(duì)資源造成極大浪費(fèi)，后期恢復(fù)生態(tài)成本高等諸多問(wèn)題。筆者將以稅收效率原則為基礎(chǔ)，對(duì)現(xiàn)行煤層氣稅收法律制度進(jìn)行分析：

（一）稅收規(guī)模效率與煤層氣稅收制度

目前，煤層氣行業(yè)雖然受到多年扶持，但因其“三高”特點(diǎn)，煤層氣行業(yè)總體尚仍處于嬰兒期。根據(jù)拉弗曲線原理，如果在“十三五”期間調(diào)整稅率，可能造成殺雞取卵的結(jié)果，打擊企業(yè)的積極性。即使開(kāi)征資源稅，調(diào)高企業(yè)稅率，根據(jù)目前的產(chǎn)量，參照天然氣或者煤炭的征稅辦法，也不可能得到可觀的稅收，反而打擊市場(chǎng)積極性，造成企業(yè)總投入的減少，采氣總量的降低。

綜上所述，從稅收規(guī)模效率角度分析，煤層氣稅率的降低，稅種的減免有利于煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。據(jù)公開(kāi)資料顯示，十二五期間，我國(guó)煤層氣年產(chǎn)量突破140億立方。根據(jù)中國(guó)工程院編制的《我國(guó)煤層氣開(kāi)發(fā)利用戰(zhàn)略研究》顯示，到2030年，我國(guó)煤層氣產(chǎn)量有望達(dá)到900億方。由數(shù)據(jù)分析可知，五年內(nèi)不適合增加煤層氣的稅率稅種，應(yīng)大力鼓勵(lì)煤層氣發(fā)展，當(dāng)基數(shù)擴(kuò)大后，才有利于稅收的增加。

（二）稅收行政效率與煤層氣稅收制度

根據(jù)《關(guān)于“十二五”期間煤層氣勘探開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)口物資免征進(jìn)口稅收的通知》有關(guān)規(guī)定，煤層氣企業(yè)在我國(guó)境內(nèi)進(jìn)行煤層氣勘探開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，進(jìn)口國(guó)內(nèi)不能生產(chǎn)或國(guó)內(nèi)產(chǎn)品性能不能滿足要求，直接用于勘探開(kāi)發(fā)作業(yè)的設(shè)備、儀器、零附件、專用工具免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅，但是在實(shí)際操作中除中聯(lián)煤層氣公司外，其他公司申報(bào)手續(xù)復(fù)雜、免稅退稅時(shí)間長(zhǎng)，嚴(yán)重影響正常的生產(chǎn)活動(dòng)的開(kāi)展。可以說(shuō)，這一規(guī)定沒(méi)有公平的惠及所有市場(chǎng)投資者，也在一定層面上對(duì)煤層氣企業(yè)造成了時(shí)間上的損失。同時(shí)因?yàn)閳?bào)批手續(xù)的復(fù)雜，也造成了稅收征管費(fèi)用的提高，影響稅務(wù)部門(mén)工作效率。稅務(wù)工作人員并非煤層氣專業(yè)技術(shù)人員，對(duì)于煤層氣稅務(wù)抵扣問(wèn)題缺乏專業(yè)知識(shí)，國(guó)家稅收政策不容易落實(shí)，對(duì)企業(yè)生產(chǎn)難以起到支持作用。

根據(jù)以上的分析可以清晰發(fā)現(xiàn)，我國(guó)煤層氣稅收法律制度雖然已經(jīng)超出其他非常規(guī)能源的稅收制度規(guī)定，但是還有細(xì)化完善的空間，提高稅收行政效率，既可以使國(guó)家稅收成本降低，也可以降低煤層氣從業(yè)者的非必要納稅稅費(fèi)用。（到現(xiàn)在為止，讀者對(duì)煤層氣的具體稅收比例及與其他行業(yè)稅收比例的不同尚無(wú)概念，所以也無(wú)法深入理解進(jìn)行問(wèn)題剖析。）

（三）稅收經(jīng)濟(jì)效率與煤層氣稅收制度

稅收的經(jīng)濟(jì)效率，是指政府向企業(yè)和個(gè)人征稅不但是收入分配，也是資源轉(zhuǎn)移，是對(duì)市場(chǎng)所決定資源進(jìn)行重新配置，它既會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率或者效益提高，也會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率的損失。我國(guó)目前資源配置尚未能達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)，還需要多運(yùn)用稅收杠桿對(duì)資源配置進(jìn)行調(diào)節(jié)，在稅收過(guò)程中盡可能避免造成較大的經(jīng)濟(jì)效率損失，改善資源配置，提高稅收的經(jīng)濟(jì)效率，檢驗(yàn)稅收經(jīng)濟(jì)效率的標(biāo)準(zhǔn)，是使稅收的額外負(fù)擔(dān)最小化和額外收益最大化。

曾經(jīng)對(duì)煤層氣企業(yè)企業(yè)所得稅實(shí)行的“兩免三減半”的優(yōu)惠政策，這一政策缺乏長(zhǎng)期性或者周期性。放眼國(guó)際，印度煤層氣開(kāi)發(fā)利用的政策規(guī)定，從商業(yè)投產(chǎn)之日起，7年內(nèi)免征所得稅；美國(guó)在開(kāi)發(fā)煤層氣頁(yè)巖氣的初期，政府制定的高額補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策。但是我國(guó)對(duì)于煤層氣的稅收扶持政策還是很模糊。再如地方政府的強(qiáng)制干預(yù)，例如山西省晉城市政府印發(fā)了《關(guān)于市區(qū)煤層氣供應(yīng)問(wèn)題的協(xié)調(diào)會(huì)議紀(jì)要》（晉政〔2011〕26號(hào)），不僅要求相關(guān)企業(yè)向指定用戶供氣指定數(shù)量，還規(guī)定了到貨價(jià)格為1.00元/立方米。單從經(jīng)濟(jì)成本收益角度，以及企業(yè)發(fā)展角度，煤層氣產(chǎn)業(yè)遇到的問(wèn)題十分嚴(yán)峻。

從稅收經(jīng)濟(jì)效率成本來(lái)看，現(xiàn)行的煤層氣稅收制度，并沒(méi)有充分發(fā)揮最大化地?cái)U(kuò)大新興煤層氣產(chǎn)業(yè)的額外收益最大化，反而在有些方面由于稅率稅種問(wèn)題，可能給納稅人造成“額外負(fù)擔(dān)”。而且因?yàn)槁鋵?shí)有困難，可能將目前已經(jīng)制定的優(yōu)惠政策難以兌現(xiàn)。目前，我國(guó)正處于鼓勵(lì)發(fā)展煤層氣產(chǎn)業(yè)的時(shí)期，因此從經(jīng)濟(jì)效率角度應(yīng)該繼續(xù)加大煤層氣產(chǎn)業(yè)的稅費(fèi)優(yōu)惠力度。運(yùn)用稅收杠桿調(diào)節(jié)，激活煤層氣采掘市場(chǎng)活力，改革能源結(jié)構(gòu)，保持社會(huì)穩(wěn)定，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制和稅收機(jī)制雙重作用，實(shí)現(xiàn)煤層氣開(kāi)發(fā)的資源最優(yōu)配置。

（四）稅收社會(huì)生態(tài)效率與煤層氣稅收制度

稅收的社會(huì)生態(tài)效率原則就是通過(guò)稅收政策的制定，影響那些與環(huán)境有關(guān)的經(jīng)濟(jì)行為主體的活動(dòng)，誘導(dǎo)其產(chǎn)生正外部效應(yīng)的最大化和負(fù)外部效應(yīng)的最小化。稅收應(yīng)當(dāng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終目的在于提高人民的生活水平。如果單從企業(yè)成本收益分析以及供求關(guān)系市場(chǎng)均衡角度分析，煤層氣開(kāi)采無(wú)疑不具有經(jīng)濟(jì)效率，而且在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐利性的趨勢(shì)下，目前這個(gè)行業(yè)應(yīng)該說(shuō)沒(méi)有企業(yè)效益可言。但是從煤礦開(kāi)采角度，先采氣后采礦可以避免煤礦瓦斯安全事故，降低煤炭開(kāi)采成本。此外，將煤層氣產(chǎn)業(yè)放在能源改革以及預(yù)防全球變暖上進(jìn)行分析，無(wú)疑意義重大。從社會(huì)生態(tài)價(jià)值角度分析，就不難發(fā)現(xiàn)煤層氣的一系列稅收優(yōu)惠政策，雖然橫向與天然氣，煤炭，石油開(kāi)采享受的優(yōu)惠頗多，但是作為溫室氣體的廢氣，變廢為寶，保護(hù)資源環(huán)境來(lái)看，還是意義深遠(yuǎn)，值得繼續(xù)加大財(cái)稅扶持力度。

三、優(yōu)化煤層氣稅收制度的建議

根據(jù)以上問(wèn)題，筆者建議對(duì)于優(yōu)化煤層氣稅收制度提出以下方案：

第一，保障退稅制度落實(shí)。煤層氣抽采企業(yè)增值稅繼續(xù)實(shí)行先征后退，加快退稅時(shí)間，保證企業(yè)的資金充足到位。由于煤層氣是一個(gè)前期投入大的行業(yè)，從勘探開(kāi)始就對(duì)資金需求量大，現(xiàn)行退稅體制為先征收增值稅，一年之后進(jìn)行退稅，嚴(yán)重制約企業(yè)資金流，影響擴(kuò)大再生產(chǎn)。

第二，煤層氣抽采企業(yè)再次享受所得稅“兩免三減半”優(yōu)惠方案。雖然近年來(lái)煤層氣技術(shù)不斷成熟、市場(chǎng)強(qiáng)勁需求，煤層氣開(kāi)發(fā)已經(jīng)產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化，但是，無(wú)論橫向與國(guó)外大型煤層氣企業(yè)比較還是縱向與天然氣、石油等能源行業(yè)比較，煤層氣還如同一個(gè)脆弱的嬰兒。發(fā)展煤層氣產(chǎn)業(yè)于國(guó)于民都有很大好處，所以政府應(yīng)該再次對(duì)煤層氣企業(yè)執(zhí)行所得稅“兩免三減半”優(yōu)惠方案。

第三，加大抵扣力度。對(duì)獨(dú)立核算的煤層氣抽采企業(yè)購(gòu)進(jìn)的專用設(shè)備，可以采用雙倍余額遞減法或加速折舊，從原來(lái)的二倍折舊可以再加大力度，并且細(xì)化折舊表，對(duì)高科技，對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)有幫助的設(shè)備與一般設(shè)備區(qū)分開(kāi)，執(zhí)行更高倍數(shù)的折舊，鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新，產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)。為提高產(chǎn)業(yè)效率，加快氣化工作，出于對(duì)環(huán)境的保護(hù)，可以規(guī)定高于其項(xiàng)目所需國(guó)產(chǎn)設(shè)備投資的 40%的比例的費(fèi)用從前一年新增的企業(yè)所得稅中抵免，以鼓勵(lì)企業(yè)技術(shù)升級(jí)。

第四，應(yīng)當(dāng)開(kāi)征資源稅，以示公平。但是資源稅可以減免，也可以與“煤氣一體，先采氣，后采煤”政策配套使用，綜合減免煤炭及煤層氣的總體資源稅，以防“棄煤采氣”。在采氣過(guò)程中破壞了煤層和頂板等采煤條件，違背了“先氣后煤”資源開(kāi)采順序，不利于資源一體開(kāi)發(fā)、綜合高效利用。

第五，臨時(shí)征地的土地使用稅減免問(wèn)題。現(xiàn)行政策允許石油天然氣臨時(shí)征地減免土地使用稅政策卻不適用于煤層氣。從煤層氣的性質(zhì)以及能源改革角度，煤層氣臨時(shí)征地也應(yīng)減免土地使用稅。

此外，煤層氣政策還要加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，完善市場(chǎng)定價(jià)模式，按照有關(guān)碳排放標(biāo)準(zhǔn)對(duì)煤層氣抽采予以市場(chǎng)性補(bǔ)貼，以多層次、多角度的財(cái)政稅收政策鼓勵(lì)煤層氣產(chǎn)業(yè)的健康快速發(fā)展。

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