李海波

2006年北京市海淀區(qū)發(fā)生的一起城管執(zhí)法人員被小商販軋傷致死案引起了全社會的關(guān)注，小商販崔英杰律師的辯護詞也在網(wǎng)上廣為傳播。

今年發(fā)生的兩起案例則更加引起人們對城管執(zhí)法的質(zhì)疑。

2007年2月，極少數(shù)城管收取保護費“窩案”事發(fā)。在海淀區(qū)塔院小區(qū)有一群“地頭蛇”，他們和城管隊員、小區(qū)物業(yè)經(jīng)理、保安隊長勾結(jié)在一起，用“城管抽查”的名義打擊不交保護費的小商販，一個地方大、位置好的攤位每月要收2000元，一個人一年至少能收十幾萬。事發(fā)海淀塔院小區(qū)涉案20余人被警方帶走。

2007年5月到7月不到兩個月的時間里，朝陽城管和平街城管分隊的兩任保安隊長陳剛、張彥軍接連被警方抓獲，其問題均與敲詐和平街附近的無照小販有關(guān)。

當這些人將執(zhí)法權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)橹\取個人私利的手段時，其執(zhí)法目的的正當性、其執(zhí)法行為的合法性自然要受到社會公眾的質(zhì)疑，雖然在整個執(zhí)法隊伍中害群之馬只是極少數(shù)，但卻嚴重影響城管組織在市民心中的形象。近些年來，從來沒有一個執(zhí)法機構(gòu)受到的百姓指責和批評像城管隊伍這樣多。那么，1997年從北京發(fā)端的這個改革是成功了還是失敗了?

2007年5月，北京市綜合執(zhí)法局規(guī)定，今后對“路邊攤”等違法行為，北京城管將不再“一步到罰”，取而代之的是對不同違法行為嘗試告誡制等6項措施。對首次輕微違法行為，城管人員將進行勸誡，并記錄違法者的詳細身份，如果重犯將加重處罰。該局負責人還表示，以前城管人員往往只重罰款，輕預防和監(jiān)管，這種執(zhí)法方式難免會引起違法者的不理解，有可能激化矛盾，甚至引發(fā)暴力抗法與野蠻執(zhí)法事件，不僅不能收到執(zhí)法效果，還對城管執(zhí)法機關(guān)的形象造成了不良影響。

綜合執(zhí)法試點

機構(gòu)龐大、人員臃腫、政出多門、職責不清是我國傳統(tǒng)城市管理體制弊端的基本特點。在實際運行中，有的執(zhí)法部門把執(zhí)法權(quán)當成牟取本部門利益的手段，有利則爭，無利則推，利大的多管，利小的少管或者不管?！熬琵堉嗡?、“十頂大蓋帽管不了一個破草帽”是對這種傳統(tǒng)城市管理方式弊端的生動形容。但深究下去，人們會發(fā)現(xiàn)每一個部門都打著“依法辦事”的旗號，似乎沒有人應該對管理的無序和混亂負責。究其原因，在于我們一貫的部門立法方式。法律草案和規(guī)章的制定和征求意見往往由政府部門來主導，解釋也由部門來進行，在立法和制定規(guī)章的過程中，如何擴大部門權(quán)力，爭取到有利于部門“尋租”的法律規(guī)定成為說不出口但心照不宣的規(guī)則，這樣審批權(quán)、處罰權(quán)這種能直接帶來利益的權(quán)力成為立法中競相爭取的香餑餑，而法律責任、管理責任的規(guī)定成為可有可無的裝飾物。法律條文往往直接將具體的處罰權(quán)授予某一個部門，這就有可能新建一支執(zhí)法隊伍或者擴大原有的人員規(guī)模，慢慢地執(zhí)法隊伍越來越多，人員越來越龐大，遇到利益沖突，便“依法打架”。

1997年，北京市僅市一級執(zhí)法隊伍便有127個，執(zhí)法人員6萬多人，另外還有高達17萬人的群眾協(xié)管人員。當時，龐大的執(zhí)法人員隊伍并沒有帶來真正高效的城市管理秩序，各級政府往往用聯(lián)合執(zhí)法等“運動戰(zhàn)”的方式突擊解決應急問題，而被管理對象則以“游擊戰(zhàn)”應對之，治理城市“臟亂差”成為那時候我們經(jīng)常聽到的新聞報道用語。社會發(fā)展呼喚體制的創(chuàng)新。

1996年10月1日實施的《中華人民共和國行政處罰法》為城市管理體制改革提供了法律的依據(jù)，該法第十六條規(guī)定“國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使。

根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，北京市政府辦公廳就開展城市管理綜合執(zhí)法試點工作向國務(wù)院致函請示(京政辦函[1997]2號)，國務(wù)院法制局下發(fā)了(國法函[1997]12號)《關(guān)于在北京市宣武區(qū)開展城市管理綜合執(zhí)法試點工作的復函》，批準在北京市宣武區(qū)成立全市第一支城市管理監(jiān)察大隊，率先開展城市管理綜合行政執(zhí)法試點工作。一年后，北京市城市管理綜合執(zhí)法的試點區(qū)域擴大到城八區(qū)，2000年試點工作擴大到全市。

北京市城管監(jiān)察大隊最初行使的處罰職能有市容環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化方面的全部處罰權(quán)，城市規(guī)劃管理方面對無證違法建設(shè)的處罰權(quán)，道路交通秩序管理方面對違法占路的處罰權(quán)和工商行政管理方面對無照商販的處罰權(quán)等五個方面。2002年又擴大了市政管理、公用事業(yè)管理、城市節(jié)水管理、停車管理、園林綠化管理環(huán)境保護管理、施工現(xiàn)場管理(含拆遷工地管理)、城市河湖管理等七個方面。2004年，市政府又將非法從事出租汽車(含旅游客運汽車)、小公共汽車和人力三輪車行為以及原由旅游行政管理部門行使的對無導游證進行導游活動的行政處罰權(quán)劃轉(zhuǎn)城管監(jiān)察組織。現(xiàn)在，城管執(zhí)法組織的職能基本涉及城市管理的各個方面，可以這樣講，首都的“臉面”如何，很大程度上就是由這支執(zhí)法隊伍來決定的。

城市管理體制改革的效果

像北京這樣的特大型城市遠非傳統(tǒng)意義上的城市概念可比。新中國成立以來北京市區(qū)建成區(qū)擴大了4.9倍，市區(qū)人口增加了近4倍。這些人口，多數(shù)集中在主城區(qū)。上一版北京城市規(guī)劃是1993年國務(wù)院批準的《北京城市總體規(guī)劃(1991～2010年)》，其中預測2010年北京市的總?cè)丝趯⑦_到1500萬，而實際上到2004年底，北京市總?cè)丝谝呀?jīng)達到了1492.7人，提前6年實現(xiàn)目標。除人口之外，城鎮(zhèn)建設(shè)用地提前8年超過原來預測的2010年的924平方公里，北京市機動車保有量也是提前7年達到200萬輛。城市的快速擴張給城市管理帶來了極大的挑戰(zhàn)，交通、環(huán)境、水資源、居住條件、醫(yī)療、就業(yè)都等方面的壓力都給城市的和諧運轉(zhuǎn)造成沖擊。

改革的出發(fā)點就是為了提高城市管理效率。改革者希望通過城管這支隊伍的組建，“集中優(yōu)勢兵力”打擊城市管理中的違法行為，從實施效果來看，改革是很有成效的。

北京市八個城區(qū)的城管監(jiān)察大隊上崗執(zhí)法的第一年，就依法查處各類違法行為共80.6萬多起，比較好地解決了沿街私搭亂建、亂設(shè)攤點無照經(jīng)營、出行難等人民群眾多年來反映強烈但總是難以解決的老問題。同時，通過試點，實現(xiàn)了城市管理執(zhí)法的經(jīng)?；?，改變了過去各部門分散執(zhí)法時期的“突擊”執(zhí)法、“運動式”執(zhí)法的狀況；部門之間因責任不清而造成的執(zhí)法推諉扯皮、有利爭著管、無利都不管的問題，也在一定程度上得到了解決。初步解決了城市管理領(lǐng)域多頭執(zhí)法、重復處罰和執(zhí)法擾民的問題，明顯地提高了行政執(zhí)法的效率和力度。

城市管理體制改革也伴隨著機構(gòu)和人員的調(diào)整與精簡。北京市在將環(huán)境衛(wèi)生管理局、公用事業(yè)管理局、市政工程管理處等部門的行政處罰權(quán)集中由城管監(jiān)察大隊行使后，又在機構(gòu)改革中進一步將它們的行政

審批和其他行政管理權(quán)集中到市政管理委員會，同時撤銷了這三個機構(gòu)。

現(xiàn)有城市管理體制改革不足

城市管理體制改革并不是在一開始就有一個比較成熟可行的方案，因此不能指望它能徹底解決城市管理的所有深層矛盾和問題。改革的過程也伴隨著指責和質(zhì)疑的過程。

1、關(guān)于改革的合法性問題。

根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十四條第二款之規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請國務(wù)院批準，并報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。政府部門的成立和取消涉及國家行政管理的根本，其基本程序必須符合組織法的相關(guān)規(guī)定，這種規(guī)定應當是一個剛性的要求，不存在能層層授權(quán)的問題。從這個角度看，城管執(zhí)法組織的成立并不具備這樣的法律要件。

人們對于政府行為包括中央政府行為提出合法性的質(zhì)疑，這本身就是社會的一大進步，這說明依法治國的觀念深入人心，質(zhì)疑政府不再和“反革命”“敵對分子”等政治概念聯(lián)系在一起了。將觀念化為制度，將口號化為原則，將政治宣言具體化為政府不得不履行的法定義務(wù)，這才是一個法治社會逐步完善的標志。

2、關(guān)于管理方式的問題。

城市管理綜合執(zhí)法體制改革是一種制度的創(chuàng)新，但這并不意味著一種文化的創(chuàng)新和人員素質(zhì)的創(chuàng)新。這項改革是在官員們加強城市管理力度的思路下開始進行的，改革制訂者首要關(guān)注的是，是否收到了管理的效果，即街道是否干凈了、小商販是否少了、拆除違章建筑是否方便了等等。雖然在任何一個部門成立之初都會有加強人員素質(zhì)培訓、加強法制觀念之類的要求，但是在實踐中“沖鋒陷陣”的還是那幫人，只是方式變了。城管組織履行以前多個部門的職責，執(zhí)行的法律有幾十件，這對執(zhí)法人員提出了更高的法律素質(zhì)，但體制的改革并不能馬上帶來人員素質(zhì)的提高。

如果在網(wǎng)絡(luò)上搜索一下“城管野蠻執(zhí)法”這個主題詞，那么會有數(shù)萬個類似的條目，有新聞媒體的正式報道、有網(wǎng)民的博客和帖子、有法院判決，甚至還有城管“打砸搶”的照片和視頻。

從客觀的角度看，城管為大家所關(guān)注是正常的，因為其管理范圍和我們每一個人息息相關(guān)，看得見、摸得到。城管機關(guān)也會講：管理的事情執(zhí)法難度大，對于小商販、小廣告這些城市管理的頑疾來講，簡單的處罰根本起不到威懾作用。有人提出要加強執(zhí)法就要賦予城管隊員限制人身自由的權(quán)力或者在執(zhí)法的時候配備公安人員同時執(zhí)法以增加威懾力，這種思路是完全違背改革的目的的，當城管可以隨意抓人的時候，也就是這個改革失敗的時候。崔英杰案可以作為一個社會情緒的爆發(fā)點，改革者應當對此予以重視。

3、現(xiàn)有改革并未根本解決職責不清的問題。

現(xiàn)有改革僅僅限于相對集中行政處罰權(quán)方面，其他的行政許可審批等職能還在原有的行政部門。行政職能部門行使行政許可權(quán)，相對集中行政處罰權(quán)的實施機關(guān)行使行政處罰權(quán)，因而兩者之間出現(xiàn)了一個巨大的監(jiān)管階段，也即監(jiān)督檢查階段。行政職能部門作為主管部門，應當對該領(lǐng)域的事務(wù)行使日常的監(jiān)督檢查職責，相對集中行政處罰權(quán)的實施部門為了行使行政處罰權(quán)，也必須對該領(lǐng)域的社會事務(wù)進行監(jiān)督檢查，由此出現(xiàn)了監(jiān)督檢查職責的交叉。在有利益可圖的情況下出現(xiàn)了“監(jiān)督檢查擾民”，在沒有利益的情況下又都不愿履行監(jiān)督檢查職責，認為監(jiān)督檢查職責都是對方的職責，實踐中也存在誰都可以管、誰也都可以不管的局面。

4、在維護城市環(huán)境秩序和保護弱勢人群權(quán)益的問題上，城管組織遇到管與不管的悖論。

大量的流動人口，尤其是進城謀生的農(nóng)村務(wù)工人員在給城市創(chuàng)造財富的同時也給城市管理帶來很大的壓力。喪失土地的農(nóng)民為了改變自己的境遇進城發(fā)展，他們總要選擇自己的謀生之路，而我們的城市并沒有準備好給他們提供更多的機遇，對于生活無著落者也沒有健全的保障措施，他們的醫(yī)療、子女教育、社會保險等方面沒有城里人的待遇，在許多方面受到歧視。正是這些人成為小商販、小廣告、黑摩的、私搭亂建等所謂城市頑疾的主要違法主體。作為執(zhí)法者，根據(jù)法律規(guī)定維護城市環(huán)境秩序是他們義不容辭的責任，但由于城管執(zhí)法對象的特殊性以及國家變革期社會矛盾的加劇，也使得城管隊員經(jīng)常面對管與不管都很難處置的尷尬境地。

這些問題僅僅通過執(zhí)法來解決是本末倒置的，這需要社會保障、教育、醫(yī)療、農(nóng)村土地改革等方面的綜合協(xié)調(diào)發(fā)展。目前的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展試點等改革實際上已涉及這樣的深層次問題，是一個好的思路。但在未來相當長的改革階段，城市管理所面臨的困境仍將持續(xù)。