趙　義

執(zhí)政黨十七大報告在“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”一節(jié)提出“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案”。據(jù)一位曾經(jīng)抽調(diào)到國務(wù)院深化行政管理體制改革聯(lián)席會議綜合組，參與了行政管理體制改革總體方案設(shè)計工作的專家介紹，總體方案的制定工作在十七大召開前已經(jīng)持續(xù)了一段時間?？偟姆较蚴窍蚍?wù)型政府轉(zhuǎn)變，在具體環(huán)節(jié)上，諸如加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制；統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機構(gòu)設(shè)置，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)；精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)；事業(yè)單位進行分類改革等等，有的實際已經(jīng)在做，比如減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，更多的則是有待于未來的實踐。

政府改革向來被認為是中國轉(zhuǎn)型的重中之重。十七大報告重申了政府要減少對微觀經(jīng)濟運行的干預(yù)。著名經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉先生觀察到，20世紀90年代中后期，隨著所有制結(jié)構(gòu)的完善和“從源頭上反腐敗”，各級政府支配資源的權(quán)力和行政審批權(quán)力都有所縮減。但是，世紀之交各級政府介入微觀經(jīng)濟活動，依托自己對土地、信貸等重要資源的配置權(quán)力，大辦“形象工程”、“政績工程”，一些能夠接近于這種權(quán)力的“紅頂商人”也由此暴利發(fā)家。與此同時，許多行政審批和變相的行政審批死灰復(fù)燃，或者假借各種新的名義設(shè)立新的行政許可。在此背景下，近年來企業(yè)家尋租活動有增強的趨勢。

十七大報告在談到“當(dāng)前我國發(fā)展的階段性特征”時，提出“全面認識工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化深入發(fā)展的新形勢新任務(wù)”。世紀之交政府介入微觀經(jīng)濟活動的回潮，與階段性特征的關(guān)系很密切。比如一段時間的重工業(yè)化的爭論中，觀察者就發(fā)現(xiàn)，一些地方推行重工業(yè)化戰(zhàn)略，與政府對要素價格的直接干預(yù)密不可分。在城鎮(zhèn)化擴張包括大規(guī)模新城建設(shè)中，更是離不開政府對土地交易的深度介入。以至于國家最近不得不開展清查囤地的整治運動。

與堅持有限政府的基本目標(biāo)，減少政府對微觀經(jīng)濟運行的干預(yù)相比，如果回顧十五大、十六大的工作報告，可以發(fā)現(xiàn)，政府改革所涉及的變量是越來越多的，其涉及的具體的利益主體也越來越多。簡單羅列一下，比如職責(zé)交叉、政出多門，改革措施的協(xié)調(diào)性如何提高；越來越多垂直管理的部門和地方政府的關(guān)系如何處理；越來越多的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)如何精簡；以領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)膨脹為標(biāo)志的黨政權(quán)力碎片化趨勢如何遏制；事業(yè)單位如何分類；行政執(zhí)法權(quán)集中改革如何進行等等。

有的變量可能在以前并不重要，伴隨著階段性特征而成為改革的焦點。比如事業(yè)單位分類改革已經(jīng)迫在眉睫，說明一段時間內(nèi)蔓延的公共服務(wù)過度市場化或利用公共資源牟利行為引起了民眾的極大不滿。

因此反過來可以說，這些年的政府改革，成效很大，但也確實沒有完全遏制機構(gòu)膨脹、編制膨脹、部門延伸自己的執(zhí)法權(quán)、政府部門在提供公共服務(wù)時“選擇性執(zhí)法”等趨勢。如果說改革者心中有一個關(guān)于好政府的美好設(shè)想，而實際的歷史進程卻按自己的方向在塑造我們的政府。

越來越多改革變量的存在可能產(chǎn)生改革成就相互抵消的后果。比如這些年強化一些部門的垂直管理，如國土部門，意圖解決政令不通問題，這樣的改革也可能賦予了垂直部門更大的自由裁量權(quán)。從中央政府來說，一方面是保證政令貫徹，另一方面對地方政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變施加強烈的外部約束，雖然地方政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的真實動力還有待深入觀察。

但受困于收緊土地申請的約束，地方政府自然會“下有對策”，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的強烈調(diào)整就成了自然的選擇，從另一個方面強化對微觀經(jīng)濟運行的干預(yù)，強化審批，與十七大報告提出的“減少和規(guī)范行政審批”背道而馳。這在一些地方是出現(xiàn)了的。

也正是越來越多改革變量在實際決策中相互影響或制衡，一些大眾期望的政府動作總是要經(jīng)過一段在外圍打轉(zhuǎn)的時期。比如在房地產(chǎn)市場上，按照上海?？ń?jīng)濟預(yù)測研究所的分析，政策終于動了整體機制，在資金的傳導(dǎo)機制上下工夫(比如最近對二次貸款買房者實施懲罰性利率，限制外資進入房地產(chǎn)市場)。問題只是，政策涉及的那些變量，在政策打轉(zhuǎn)期也許已經(jīng)實現(xiàn)了自己的主觀期待。這樣的情況，應(yīng)該越少越好。