尹鴻偉

在過(guò)去的歷史長(zhǎng)河里，中國(guó)到處是記錄著過(guò)往輝煌的紀(jì)念碑式建筑，大到長(zhǎng)城、故宮和兵馬俑，小到各地的樓房廟所?，F(xiàn)在，從繁榮的沿海地帶到廣闊的西部?jī)?nèi)陸，從寒冷的黑龍江到炎熱的海南島，中國(guó)各地的官員們則希望以大興土木，建造更豪華的辦公樓來(lái)“留下歷史的印跡”。

這樣的情況似乎不能自動(dòng)停止了。于是“清理政府部門豪華樓堂館所，已被中紀(jì)委、監(jiān)察部確定為今年的一項(xiàng)重要任務(wù)。”中國(guó)監(jiān)察部有關(guān)官員公開表示：2007年全國(guó)各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)將全面清理政府機(jī)關(guān)近年來(lái)興建辦公樓、培訓(xùn)中心等情況，嚴(yán)肅查處違紀(jì)違規(guī)行為，對(duì)典型案例進(jìn)行曝光。根據(jù)地方上的相應(yīng)工作安排可以看出，“近年來(lái)”基本確定在2003年1月之后。但是“亡羊補(bǔ)牢”式的工作計(jì)劃遭到了一些人的質(zhì)疑，重慶大學(xué)可持續(xù)發(fā)展研究院副院長(zhǎng)蒲勇健說(shuō)：“為什么在大樓建蓋之初，有關(guān)監(jiān)督部門沒(méi)有做到未雨綢繆？不管結(jié)局如何，這樣的尷尬情形是任何中國(guó)高層領(lǐng)導(dǎo)人不得不面對(duì)的。”

斥巨資競(jìng)造大樓

近年來(lái)，各種各樣關(guān)于“中國(guó)豪華辦公樓”的消息和情況不斷被媒體和互聯(lián)網(wǎng)公諸于世。

僅有12名在職職工的重慶市萬(wàn)州區(qū)天城交通局，竟建面積近萬(wàn)平方米的豪華辦公樓兩棟，人均600平方米；而從萬(wàn)州區(qū)前往忠縣，在距離縣城12公里的黃金鎮(zhèn)，一座占地5.95畝宮殿般的建筑奪人眼目，門闕上掛著的牌子證明其為鎮(zhèn)政府的辦公樓；繼續(xù)沿著長(zhǎng)江向東走，“云陽(yáng)縣消防中隊(duì)，只有10多個(gè)人，卻占了9畝地，建設(shè)成本很大”等情況不斷呈現(xiàn)。

在重慶市西南部，江津區(qū)的幾江街道辦事處辦公大樓被中國(guó)網(wǎng)民稱為“國(guó)內(nèi)第一豪華街道辦事處”，另外其德感街道辦事處篆山坪村辦公樓“進(jìn)樓需過(guò)兩扇高約4米、寬可進(jìn)轎車、上面鑲嵌獅子的大鐵門；站在直徑1米多的羅馬柱門框下，需仰頭才能看到房頂；樓內(nèi)有21間房，面積1200平方米，出入的是11名以深藍(lán)色西服為工作服的男女”。

事實(shí)上，要是再把目光投向重慶市更高級(jí)別的政府部門、單位，辦公樓則更是一家賽一家龐大和豪華；如果再把目光從三峽庫(kù)區(qū)、從重慶市投向全中國(guó)，類似的情況是有過(guò)之而無(wú)不及。按照建設(shè)部的說(shuō)法，中國(guó)662個(gè)城市、2萬(wàn)多個(gè)建制鎮(zhèn)中，約有1/5的城鎮(zhèn)建設(shè)存在“形象工程”（寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)、豪華辦公樓等）。

在國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣山西省渾源縣，2006年縣財(cái)政預(yù)算還不到1億元，但其縣檢察院卻耗費(fèi)1000多萬(wàn)元建起豪華辦公樓；山西省忻州煤礦安全監(jiān)察局僅有10名工作人員，卻有四五十間帶衛(wèi)生間的超大面積的辦公室，有36套超大面積住房。

另外，外觀狀似“白宮”的河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)政府辦公樓，更以其山水景觀式的建筑格局和530畝的占地規(guī)模聞名天下。

“現(xiàn)在，不少地方、部門和單位講排場(chǎng)、比闊氣，花錢大手大腳，奢侈之風(fēng)盛行，群眾反應(yīng)強(qiáng)烈。這種不良風(fēng)氣必須堅(jiān)決制止。要嚴(yán)格控制行政機(jī)關(guān)新建、擴(kuò)建辦公大樓，嚴(yán)禁建設(shè)豪華樓堂館所，切實(shí)規(guī)范公務(wù)接待行為，堵塞管理漏洞，努力降低行政成本，建設(shè)節(jié)約型政府?！?007年3月，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在《政府工作報(bào)告》中確認(rèn)了這些情況的存在和嚴(yán)重性。每年的政府行政管理費(fèi)用已經(jīng)膨脹到7000億元以上。

2007年3月，中國(guó)全國(guó)政協(xié)常委、中國(guó)科學(xué)院院士葉大年在北京展示了一本相冊(cè)，里面的133張照片拍自全國(guó)各地，展示了城鎮(zhèn)化建設(shè)的各種怪相：有地方政府違規(guī)興建的豪華辦公樓，有規(guī)模驚人的開發(fā)區(qū)，有瘋狂占地的“大學(xué)城”。葉大年說(shuō)：“我們并不是不要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，但如果超出了現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平所提供的可能，就潛伏著巨大風(fēng)險(xiǎn)，也給資源、環(huán)境基礎(chǔ)帶來(lái)巨大壓力，這股風(fēng)必須剎一剎?！?/p>

“一些政府官員總認(rèn)為政府辦公大樓應(yīng)該是當(dāng)?shù)刈钇恋慕ㄖ鋵?shí)政府財(cái)政根本就沒(méi)有修建豪華辦公樓的實(shí)力。一些區(qū)縣不惜借錢或拖欠民工工資來(lái)修建。更有甚者，在修建一幢豪華辦公樓的同時(shí)，還要在附近建一個(gè)同樣豪華的行政審批大廳?！?006年4月27日，在審議《重慶市人民政府關(guān)于加強(qiáng)政府自身改革和建設(shè)的意見(jiàn)》時(shí)，重慶市副市長(zhǎng)余遠(yuǎn)牧對(duì)一些區(qū)縣修建豪華辦公樓的做法提出了批評(píng)。

重慶市市長(zhǎng)王鴻舉隨后也表示，不僅一些區(qū)縣政府修建豪華辦公樓，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)也開始修建豪華辦公樓，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，與周圍環(huán)境不協(xié)調(diào)。他說(shuō)：“一些地方靠銀行貸款來(lái)修政府辦公樓，造成政府債務(wù)纏身，甚至拖欠工程款和農(nóng)民工工資，在老百姓中造成不良影響。”

權(quán)力伴生灰色收入

“各地的豪華辦公樓說(shuō)明了政府機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)有大量的灰色收入?！?清華大學(xué)廉政與治理研究中心副主任任建明表示。

事實(shí)也有佐證。2004年10月，中國(guó)公安部警務(wù)督察局在河北省公安廳的協(xié)助下，查處了張家口市公安局經(jīng)偵支隊(duì)大肆罰款創(chuàng)收，繼而蓋起造價(jià)2000萬(wàn)元的宿舍樓和豪華辦公樓的情況；2004年11月，云南省紅河州中級(jí)法院花費(fèi)3000多萬(wàn)元建蓋辦公樓，超出財(cái)政預(yù)算1000萬(wàn)元，由于無(wú)錢支付工程款被建筑公司告上法庭；2006年5月，山西省渾源縣檢察院利用參與公路治超的機(jī)會(huì)，動(dòng)用了上千萬(wàn)元罰沒(méi)款建蓋豪華辦公大樓被查處。

事實(shí)上，除了正常的稅收外，現(xiàn)在公安、工商、衛(wèi)生、計(jì)生……幾乎每一個(gè)有行政收費(fèi)、罰款等經(jīng)濟(jì)來(lái)源的地方政府部門都在千方百計(jì)“創(chuàng)收”，盡管國(guó)家規(guī)定了“收支兩條線政策”，但是各種部門“總是有辦法把大部分錢要回來(lái)”，除了部分用來(lái)發(fā)放員工福利外，更多的款項(xiàng)都被用來(lái)進(jìn)行各種基礎(chǔ)建設(shè)。

現(xiàn)在，中國(guó)很多地方政府把修建豪華辦公樓當(dāng)作政績(jī)，美其名曰“展現(xiàn)地方形象”，為了“招商投資”。但是各種“形象工程敗壞形象”的事例也在不斷出現(xiàn)，“一些地方向企業(yè)和下級(jí)單位斂錢，甚至擠占挪用農(nóng)村養(yǎng)老金等各種專項(xiàng)資金；有些地方通過(guò)執(zhí)法罰沒(méi)收入，買賣手中審批權(quán)限等方式籌集資金；有些地方是從銀行貸款，還長(zhǎng)期拖欠工程款”。

作為地方政府的第二財(cái)政，通過(guò)土地買賣獲取的收入也有很多部分用于搞形象工程。

除了豪華的辦公樓外，各種政府機(jī)構(gòu)下轄的豪華培訓(xùn)中心也伴隨而生，尤其在北戴河、三亞、桂林、昆明、廬山、黃山、葫蘆島……這些著名的旅游風(fēng)景地，新華社調(diào)查后表示：豪華培訓(xùn)中心可謂遍地開花，目前中國(guó)尚未進(jìn)入商業(yè)酒店序列的各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、大型國(guó)企培訓(xùn)中心至少超過(guò)1萬(wàn)家。與此同時(shí)，這些利用各級(jí)財(cái)政資金所辦的機(jī)關(guān)事業(yè)賓館卻虧損浪費(fèi)嚴(yán)重。

當(dāng)前，中國(guó)各黨政機(jī)關(guān)以及國(guó)有企事業(yè)單位等培訓(xùn)中心的功能已發(fā)生嚴(yán)重異化，培訓(xùn)中心已變相成為相關(guān)部門和機(jī)關(guān)的創(chuàng)收工具、“權(quán)力尋租”的黑洞和滋生經(jīng)濟(jì)犯罪的“溫床”。

以吉林省為例，其共有241家縣以上國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位所屬賓館，累計(jì)投入財(cái)政性資金23.75億元外，從2003年至2005年年均投入達(dá)2.6億元。這些財(cái)政投入資金，有的是財(cái)政直接投入的，有的是挪用專項(xiàng)資金，有的是以減免稅費(fèi)、國(guó)有土地使用權(quán)租金等形式變相用財(cái)政性資金投入的。而經(jīng)過(guò)審計(jì)后表明，由于普遍性的經(jīng)營(yíng)管理不善，截至2005年年末，241家賓館的賬面反映累計(jì)虧損1.95億元，其中僅2003年至2005年賬面虧損就達(dá)1.25億元。

除此之外，更不斷出現(xiàn)“每一棟金碧輝煌的大廈背后都要倒下一批官員”的“中國(guó)特色故事”，因?yàn)橹袊?guó)建筑領(lǐng)域里的黑洞可以說(shuō)深不可測(cè)，3%以上的回扣在大多數(shù)地方早已是公開的秘密。

2007年1月，決策建造外觀狀似“白宮”的豪華辦公樓而出名的原河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)區(qū)委書記馮劉成因貪污受賄670余萬(wàn)元被判處無(wú)期徒刑，成了鮮明的例證。更有甚者，一些地方城市里的“黨風(fēng)廉政教育中心”竟然是紀(jì)委的豪華辦公樓和紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的高檔住宅。

辦公樓應(yīng)該怎么建？

中央政府一直在探尋如何遏制地方政府熱衷于基礎(chǔ)建設(shè)引發(fā)的困境，甚至已經(jīng)開始借助衛(wèi)星圖像發(fā)現(xiàn)邊遠(yuǎn)省份的非法建筑項(xiàng)目。但是前者過(guò)去常用的行政性指令──下令國(guó)有銀行停止貸款、限制土地出售以及暫停政府對(duì)大型項(xiàng)目的批準(zhǔn)，不再像以往那么有效，一定程度上是因?yàn)楹笳咴缬袘?yīng)對(duì)之術(shù)了。

已有“熱心人士”為對(duì)付這些情況而“出謀劃策”：制訂相關(guān)法律嚴(yán)格控制政府機(jī)關(guān)辦公采購(gòu)，行政大樓建設(shè)和內(nèi)部改造必須經(jīng)上級(jí)人大批準(zhǔn)；立即停止對(duì)政府大樓項(xiàng)目的審批；制訂政府辦公條件標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁超標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)和建設(shè)；立即制訂計(jì)劃，有計(jì)劃地變賣現(xiàn)有的超標(biāo)準(zhǔn)政府大樓，變現(xiàn)收入應(yīng)用于改善醫(yī)療、教育和科研等等領(lǐng)域條件；對(duì)違反規(guī)定的有關(guān)責(zé)任人應(yīng)給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，甚至追究刑事責(zé)任。

但是情況也許不再那么簡(jiǎn)單，因?yàn)榻ㄉw政府大樓已經(jīng)不僅僅是一種政治行為和需要了。中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)展到一個(gè)龐大而復(fù)雜的程度，很難靠政府指令進(jìn)行調(diào)控。蒲勇健說(shuō)：“現(xiàn)在，中國(guó)高層領(lǐng)導(dǎo)人要解決的最大難題之一是如何讓那些執(zhí)行其具體政策的下級(jí)官員服從命令聽從指揮。”

整頓樓堂館所的歷史其實(shí)可以追溯到上世紀(jì)80年代。2003年以來(lái)這一波興建豪華辦公樓的風(fēng)潮卻與規(guī)范政府收入和支出有關(guān)。任建明認(rèn)為，灰色收入透明化以后，錢用不出去，相關(guān)單位就把收入用來(lái)蓋辦公樓和購(gòu)置辦公設(shè)備。

一些地方政府能夠斥巨資來(lái)建豪華辦公樓，監(jiān)督缺位的原因是顯然易見(jiàn)的。政府對(duì)大量預(yù)算外資金的使用是在人大監(jiān)督之外的，人大無(wú)法監(jiān)管預(yù)算外資金，監(jiān)管上的缺失使得地方的一些領(lǐng)導(dǎo)官員“放開了手腳”。而在西方大多數(shù)國(guó)家，地方行政管理比較透明，例如從法國(guó)財(cái)政部的網(wǎng)站上可見(jiàn)一斑：任何人可從網(wǎng)站上查到所在市鎮(zhèn)、省和大區(qū)一年的收支詳情。

“問(wèn)題的癥結(jié)似乎已經(jīng)找到?！逼延陆≌f(shuō)，“政府的預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金必須要納入人大和社會(huì)的監(jiān)督視野之內(nèi)，特別要真正賦予人大監(jiān)督權(quán)和決定權(quán)?！?/p>

在許多人看來(lái)，清理政府機(jī)關(guān)豪華辦公樓的實(shí)質(zhì)應(yīng)該是究責(zé)。盡管媒體對(duì)于各種政府豪華大樓、工程曝光不斷，但是卻很少有官員為此而承擔(dān)責(zé)任，無(wú)論是下馬還是檢查。與此同時(shí)，各種被曝光的地方政府卻不斷為豪華大樓“找出合理的建造理由”。

審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華最近也披露，2003年以來(lái)僅基建審計(jì)就核減工程款550多億。

行政拉動(dòng)的邏輯

不可否認(rèn)，興建豪華辦公樓有攀比心理和享樂(lè)心理作祟的原因。但是在這些此起彼伏的豪華大樓中，“云南省紅河州州級(jí)行政辦公樓”卻給出了另外一種邏輯。

位于云南省東南部，與越南接壤的紅河州，原地處個(gè)舊市（縣級(jí)），2004年經(jīng)國(guó)務(wù)院同意搬遷至蒙自縣。云南省人大常委會(huì)副主任梁公卿表示，面對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)新形勢(shì)，紅河州級(jí)機(jī)關(guān)遷移蒙自是為了發(fā)揮紅河在云南省參與東盟自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)的橋頭堡通道作用，“具有深遠(yuǎn)的歷史意義”。

于是，規(guī)模57830平方米的“紅河州辦公大樓”就這樣在一片人跡稀少的土地上建設(shè)起來(lái)了，其建筑設(shè)計(jì)被“以穩(wěn)定、莊重、舒適、經(jīng)濟(jì)、高效的平面布局形式，表達(dá)政府機(jī)關(guān)的務(wù)實(shí)內(nèi)涵”來(lái)概括，但是這棟大樓自從建起來(lái)后就一直處于毀譽(yù)參半之中。

批評(píng)者對(duì)于其“鋪張浪費(fèi)”激烈之言自不用說(shuō)，尤其對(duì)當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民的未來(lái)生活表示了擔(dān)憂；但是也有人表示“環(huán)境不錯(cuò)，空氣清新。沒(méi)事晚上去那里跳跳舞，早上去打打太極，還是要得的”。

更值得注意的是，“紅河州辦公大樓”不但成為地標(biāo)性建筑，更帶動(dòng)了所在地蒙自新城周邊的地價(jià)飆升，而造價(jià)兩億多的大樓，政府只花了不到1000萬(wàn)元，其他的經(jīng)費(fèi)都是由開發(fā)周圍地產(chǎn)的公司來(lái)出資，這樣的置換方式政府和地產(chǎn)公司都獲得了利益，而一座新城市就這樣將以州政府大樓為中心慢慢形成。

時(shí)任紅河州州長(zhǎng)白成亮對(duì)建造如此政府大樓是這樣解釋的：“有人說(shuō)，既然我州有那么多貧困人口、下崗職工，為什么還要斥資上億元，建設(shè)一流的州行政中心辦公樓，而不把有限的資金用于那些需要幫助扶持的人？州行政中心移遷蒙自是我州全面加速發(fā)展，建設(shè)滇南中心城市、統(tǒng)籌南北經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀必然要求。州行政中心搬來(lái)了，這么多公務(wù)人員來(lái)了，自然不能在太陽(yáng)底下工作上班。要建辦公樓，是各機(jī)關(guān)單位各自為戰(zhàn)，自建自己的小窩好呢？還是統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)好？是馬馬虎虎地隨便建蓋，時(shí)間一長(zhǎng)讓后來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)不滿意，又重新建蓋好呢？還是建設(shè)一個(gè)至少50年不落伍，可以展現(xiàn)紅河形象，建成全國(guó)一流模范自治州的行政中心辦公樓好？”

但著名作家白樺2006年在其《大廈的基礎(chǔ)》一文中寫到：“（紅河州）那些還背著背簍的哈尼族、彝族、瑤族、傣族、苗族、拉祜族和總算走出了叢林的苦聰人，敢于心平氣和地走近這座舉世無(wú)雙的大門嗎？”

但紅河州行政中心的大規(guī)模建造似乎很具有代表性，中國(guó)的許多城市都在進(jìn)行著類似的新城工程。為政府出資的開發(fā)商獲得了優(yōu)先的土地開發(fā)權(quán)。這無(wú)疑也是對(duì)政府的一種變相的俘獲。其中不乏結(jié)局是一堆爛攤子的例子。

2007年，“嚴(yán)控新擴(kuò)建辦公樓，清理已建成的行政機(jī)關(guān)超標(biāo)的辦公樓等樓堂館所”已經(jīng)成為一項(xiàng)箭在弦上的工作，很多人希望“清理中，一定要本著誰(shuí)決策誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，除解決建設(shè)中的一些具體問(wèn)題外，更要對(duì)決策者進(jìn)行嚴(yán)肅的處理”。

中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展到今天，各級(jí)政府最基本的設(shè)施需要——辦公樓應(yīng)該怎么建，好像突然變成了一道難解的題。