喬錦忠

長期以來，我國經(jīng)濟與社會發(fā)展不協(xié)調(diào)，一條腿長一條腿短。當前，國家正下決心大力發(fā)展社會事業(yè)，這為教育發(fā)展提供了前所未有的機遇。近年來，基礎(chǔ)教育改革取得了很大進展，集中表現(xiàn)在：一是素質(zhì)教育改革進入課程改革階段；二是從體制上部分解決了制約基礎(chǔ)教育發(fā)展的經(jīng)費投入問題。隨著改革的不斷深入，面臨的主要矛盾和需要解決的具體問題在發(fā)生變化。從目前來看，亟待解決的問題主要是：有關(guān)素質(zhì)教育的改革措施沒有達成廣泛共識；縣級以上政府對基礎(chǔ)教育的投入責任不明確。

一、有關(guān)素質(zhì)教育的改革措施沒有達成廣泛共識。

以新課程改革為主線的素質(zhì)教育改革是我國基礎(chǔ)教育改革的重大舉措。但目前新課程改革在實踐中遇到了較大阻力。一些學校特別是中學對新課程改革的認識和實踐尚不到位。理論界對于新課程改革的批評也此起彼伏。這說明，各方面對新課程改革的思路和舉措尚未達成廣泛共識。雖然有些共識只能在行動中逐步達成，但如果沒有基本的共識作為基礎(chǔ)，改革可能會陷入混亂而最終流于形式。

任何一項改革至少應(yīng)在以下方面達成共識：存在的問題是什么？問題是否可以被解決？解決問題的條件是否具備？當前社會各界對基礎(chǔ)教育需要改革并無異議，但對問題和解決措施還缺乏廣泛共識。

認識問題是進行改革的關(guān)鍵，只有把問題找準才能對癥下藥。有人認為我國基礎(chǔ)教育最大的弊端是過分強調(diào)應(yīng)試。事實上，考試只是社會對個體進行分層篩選的一種手段，其目的是為了篩選。所以，與其用應(yīng)試來概括我國教育的特點，不如用篩選更為確切。

在我國，教育不僅是個人而且也是家庭實現(xiàn)社會升遷的主要途徑。通過讀書“求取功名、改變命運”，是流淌在很多中國人血液中的殷殷期盼。當教育被賦予太多的工具價值之后，教育的理想價值被擠壓，被扭曲，也就在所難免。實踐中，一些家長和教師對考試成績的關(guān)注，甚至超過學習內(nèi)容本身。

教育作為篩選工具，在古今中外都不能避免。履行篩選職能對于教育而言責無旁貸。關(guān)鍵是，一個教育體系能否在進行篩選的同時，還能兼顧教育的內(nèi)在價值，按照既定的教育目標培養(yǎng)人，通過教育使學生在知識和技能，在道德、體質(zhì)、審美和情感等方面全面發(fā)展。從這個角度講，我國基礎(chǔ)教育的問題不在于應(yīng)試和篩選，而在于沒有調(diào)和教育的工具價值和理想價值這對矛盾，在篩選中沒有兼顧教育的理想價值。簡言之，我國基礎(chǔ)教育最重要的弊端在于篩選標準失當。

我國基礎(chǔ)教育的另一弊端在于張弛失度。教育是收放結(jié)合的過程，所謂“一張一弛，文武之道”。收放平衡是教育中最重要的藝術(shù)之一。但在實踐中，很多教師為了管理方便，為了維護教師的權(quán)威，往往只收不放，并且常常還收錯對象。一些教師經(jīng)常不自覺地把規(guī)范從行為道德擴展到認識和情感，結(jié)果不但束縛了學生認知和情感的發(fā)展，而且還影響了對行為和道德的正常規(guī)范，兩邊都沒做好。

按照政府和社會倡導的核心價值觀去培養(yǎng)學生的行為習慣和道德規(guī)范在任何國家和社會都很必要，但關(guān)鍵是不能因為強調(diào)規(guī)范而束縛創(chuàng)造性。在我國傳統(tǒng)教育中，依圣人之言和政治行為禮儀約束言行是其中十分重要的內(nèi)容。所以，在我國基礎(chǔ)教育中，由于規(guī)范的不當遷移，造成束縛學生思維、抹煞學生個性的現(xiàn)象尤為嚴重。

科學教育不得法是我國基礎(chǔ)教育存在的另一個重要缺陷。這與我國歷史上經(jīng)學教育發(fā)達，科學教育落后的狀況有關(guān)。我國傳統(tǒng)教育中有“重政務(wù)，輕自然，斥技藝”的傾向。教育視野一直被局限在與政治關(guān)系密切的社會人生范圍內(nèi)?？茖W和科學教育作為舶來品在我國一直沒有很好地扎根。

我國的科學教育過分機械死板。面對從自然規(guī)律中抽離出來的孤立知識，學生常常只是借助記憶和不斷重復的習題訓練來獲得膚淺的理解。這種教育方式既沒有激發(fā)起學生探究的興趣，也沒有教會學生進行探究的方法。我們的學生在各種競賽中頻頻獲獎，考試成績也很優(yōu)異，但創(chuàng)造力卻遠遠落后于知識掌握程度，屬于典型的高分低能。

總之，當前我國基礎(chǔ)教育的主要弊端是篩選標準失當、張弛失度和科學教育不得法。造成這些問題的原因很復雜，既有歷史文化傳統(tǒng)的原因，也有社會方面的原因，還有教育體系自身的原因。在這三個弊端中，最根本、最重要的還是篩選標準失當?shù)膯栴}。因為這個問題直接導致了教育的內(nèi)在價值被吞噬，進而造成了教育的扭曲。相對而言，張弛失度和科學教育不得法只是具體的技術(shù)問題。所以，下面重點討論篩選標準失當問題的成因和對策。

初看起來，按照既定教育目標實施教育教學，然后再按照學生的表現(xiàn)進行篩選，并不是很難的事，仿佛只要按圖索驥便可，教育被扭曲似乎很不應(yīng)該。但事實上，教育實踐偏離教育目標難以避免。教育目標本身包含德智體美等多維度，而各個維度的可測性不一。有些目標比如知識和技能很容易客觀測量，但有些目標如道德、情感和審美則很難客觀測量。正是某些教育目標的模糊性決定了教育實踐偏離教育目標的可能性。

可能性并不意味著必然性。只要大家對模糊性的教育目標能在認識上達成一致，教師能夠堅守職業(yè)良知對學生在模糊性教育目標上的表現(xiàn)進行公正評價，仍然可以保證教育實踐不偏離教育目標。遺憾的是，現(xiàn)實中入學機會對于學生及其家庭太重要，人們不情愿在如此重大的事情上，依賴教師的主觀評價。為了讓大家放心，也為了體現(xiàn)公平，只好采用大家都能接受的客觀標準作為篩選依據(jù)。于是考試成績便成為升學篩選的唯一有效依據(jù)。而篩選標準的殘缺直接導致了教育內(nèi)容的殘缺和學生片面發(fā)展。這就是問題的根源。

如何才能把殘缺的、片面的教育，回歸到理想的、全面的教育呢？辦法只有一個，那就是把教師對學生的主觀評價結(jié)果引入篩選，把學生在那些不能通過客觀標準測量的其他教育目標中的表現(xiàn)也作為篩選依據(jù)。但主觀評價的有效性依賴于教師信用。信用非常重要，它不僅具有商業(yè)價值，而且還具有公共價值。理性和客觀的腳步是有限的，沒有信任和信用作為基礎(chǔ)，很多機制都無法有效運轉(zhuǎn)。沒有教師信用制度作為基礎(chǔ)，教育體制同樣也不能很好地運轉(zhuǎn)。只有建立起教師信用制度，我國基礎(chǔ)教育改革才能有實質(zhì)性的突破。

或許有人認為，在目前的文明程度和教師道德水準下，不具備建立教師信用制度的基礎(chǔ)。事實上，亞洲金融危機以來，我國個人信用制度建設(shè)已經(jīng)取得了長足進步。為了開展消費信貸業(yè)務(wù)，已經(jīng)有很多信用系統(tǒng)先后建立。建立教師信用制度從技術(shù)上已經(jīng)沒有任何困難。因此，基礎(chǔ)教育改革的條件已經(jīng)具備。

除了篩選標準失當?shù)膯栴}外，我國基礎(chǔ)教育在篩選的具體操作中也有一些問題，其中突出的問題是篩選開始晚、缺乏指導、次數(shù)少和補救不力，這也就是人們常說的一考定終身現(xiàn)象。如果我們能像發(fā)達國家那樣在初中早期就開始進行分流定向觀察，采用指導等柔性手段和考試相結(jié)合的辦法進行多次篩選，并在篩選后保持學術(shù)軌和職業(yè)軌之間的互通，以實現(xiàn)糾錯，那么升學考試的壓力就會大大減輕，篩選對教育的負面影響也會大為減少。

改進張弛失度的問題，最重要的就是掌握好收放的對象、時機和尺度。對行為和道德要收，對認識和情感要放；對行為道德要早收，用力先大后小。研究表明，小學階段是道德規(guī)范和行為習慣養(yǎng)成的關(guān)鍵期。行為習慣和道德規(guī)范的形成有一個從他律到自律的過程，在他律階段用力要大一些，進入自律階段力度可以適當減輕。

科學教育的問題需要從課程、教材、教法等方面進行全方位的改革。新課程改革在這方面已經(jīng)做了大量探索?？茖W教育既要讓學生掌握科學知識，也要讓學生對科學產(chǎn)生興趣，同時還要注重培養(yǎng)學生敢于懷疑和批判的科學精神，養(yǎng)成收集證據(jù)的習慣，學會觀察和分析。為此，要向?qū)W生介紹科學發(fā)現(xiàn)的背景，還原科學發(fā)現(xiàn)的過程，讓學生了解科學對經(jīng)濟和社會所產(chǎn)生的影響。

總之，只要對問題有正確的把握并找到了切實可行的解決問題的辦法，基礎(chǔ)教育的改革就能更加順利地向前推進。但辦教育特別是基礎(chǔ)教育離不開政府財政投入，除了認識上達成共識以外，還要保障足夠的投入。

二、省、縣兩級政府對基礎(chǔ)教育的投入責任不明確。

基礎(chǔ)教育實行“以縣為主”的管理體制，縣級政府是基礎(chǔ)教育的投入主體，基礎(chǔ)教育的發(fā)展狀況與縣級政府的財政能力緊密相關(guān)。而縣財政狀況既與縣域經(jīng)濟發(fā)展程度有關(guān)，也與政府間財權(quán)劃分有關(guān)。1994年稅制改革后，縣財政不但要提供縣域經(jīng)濟中的中央稅、共享稅中的中央部分，而且還要向省、市級政府上解稅收。

有人把改革后各級政府的財政狀況描述為“中央財政蒸蒸日上，省級財政穩(wěn)穩(wěn)當當，市級財政勉勉強強，縣鄉(xiāng)財政窮個精光”。分稅制改革以來，縣財政收入占全國和地方財政收入的比重總體上呈下降趨勢。在這種情況下，縣鄉(xiāng)財政的主要任務(wù)是“保工資、保運轉(zhuǎn)”。教育財政的任務(wù)同樣也是如此。因此，在實踐中公用經(jīng)費零撥付、教師工資執(zhí)行過期標準的現(xiàn)象很普遍。

針對這種情況，國家采取了一系列舉措。2001年確立了“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，把財政責任的重心由鄉(xiāng)上移到縣；2006年實行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障新機制，采用“分項目，按比例”的方式重新劃分了中央與地方政府在農(nóng)村義務(wù)教育階段免除學雜費、寄宿生生活補貼、免費教科書、公用經(jīng)費、校舍維修改造基金等方面的投入責任。這些舉措的實質(zhì)就是重新劃分政府間教育財政責任。

合理劃分基礎(chǔ)教育的政府間財政責任需要與行政管理體制改革相結(jié)合。從我國行政管理體制的改革趨勢看，建立中央、省和縣三級財政體系的可能性很大。“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”的改革實踐已經(jīng)表明了這種趨勢。未來影響基礎(chǔ)教育投入的政府間財政關(guān)系主要是中央、省和縣政府間的財政責任劃分，特別是省和縣兩級地方政府間的財政責任劃分。

理順省、縣兩級政府的教育財政責任有兩種思路。第一種思路是按照教育層次來劃分教育事權(quán)和財權(quán)。英國的基礎(chǔ)教育屬于郡政府預算；德國的義務(wù)教育主要由州政府負擔。

基礎(chǔ)教育可分為義務(wù)教育和高中教育。按照這種思路，應(yīng)由省、縣兩級政府分別承擔這兩個階段的教育。我國幅員遼闊，人口眾多，相對于省級政權(quán)而言，縣級政權(quán)的數(shù)量十分龐大。2004年，全國大陸有31個省級財政（省、自治區(qū)、直轄市），333個地市級財政（地級市、地區(qū)、盟、州），而縣級財政（縣級市、市轄區(qū)、縣）的數(shù)量達到2862個。因此，由省財政負擔義務(wù)教育不僅在財力上有困難，而且也不符合當前我國“以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制。

從長遠考慮，由縣財政負責義務(wù)教育，省財政負責高中教育的體制較為可行。當前，可先由市財政負責高中教育。在市級財政被取消之后，高中改由省財政負擔。短期來看，采用這種分擔方式，縣財政的壓力仍然比較大。但從長期看，隨著社會發(fā)展，高中教育的規(guī)模會逐漸擴展，同時省財政還要負擔地方高等教育，這樣劃分較為合理。

第二種思路是按照教育經(jīng)費的構(gòu)成項目進行分擔。省、縣兩級政府分擔教育財政責任可以選擇在教育經(jīng)費中所占比重較大、結(jié)構(gòu)相對簡單的人員經(jīng)費。教育是勞動密集型產(chǎn)業(yè)，教師工資在教育支出中所占比重最大。教師工資的項目和標準相對于公用經(jīng)費和校舍維修改造基金更為簡單，實踐中也更易于操作。此外，通過分擔工資保障教師收入，還有利于穩(wěn)定教師隊伍。日本義務(wù)教育階段的教師工資就由中央政府和地方政府各負擔50%；法國義務(wù)教育階段的教師工資則全部由中央政府負擔。

當然，我國各地的縣域經(jīng)濟發(fā)展程度和財政能力差異很大。在分擔過程中可以采取不同的分擔比例。具體的分擔比例可以根據(jù)各縣的實際需求、可用財力和財政努力程度等因素綜合進行測算。

以上兩種思路，并不對立。即使按照教育層次對政府間教育事權(quán)和財權(quán)進行了劃分，上級政府也可以通過轉(zhuǎn)移支付的方式來承擔部分或全部下級政府的基礎(chǔ)教育教師工資?？傊?，不管采取何種分擔方式，只要各級政府的教育財政責任明確了，基礎(chǔ)教育的經(jīng)費保障問題就能徹底擺脫體制束縛，從而建立起真正的長效機制。

總而言之，只要認識統(tǒng)一，經(jīng)費到位，基礎(chǔ)教育改革向前推進的可能性就會大大增加。很多人為基礎(chǔ)教育改革付出了心血，一個健康發(fā)展的基礎(chǔ)教育符合全社會的共同利益。

（作者單位系北京師范大學教育學院）