王蘇艦

編輯柯研

城市化是人類社會發(fā)展的趨勢。工業(yè)革命后，城市化在世界范圍內(nèi)加快進程，上千萬人口的特大城市和城市化程度越來越高的城市群已成為一種趨勢。然而，隨著城市化的深入，各種問題逐漸凸現(xiàn)，來自各個方面的影響城市系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)的威脅也在向我們襲來。我們能否預(yù)警到各種可能到來的危機?我們能否理智并有序地應(yīng)對?我們能否把危機控制在最短的時間里、最小的范圍內(nèi)?一句話，能否科學(xué)地駕馭危機!這是橫亙在人類生存與發(fā)展面前的一大挑戰(zhàn)。為此，建立和加強城市危機處理系統(tǒng)，盡快提高我國城市危機管理水平，是城市管理工作中一項緊迫而重要的任務(wù)。

城市系統(tǒng)的脆弱性及系統(tǒng)危機的多樣性

現(xiàn)代城市已由最初的軍事防御向政治、經(jīng)濟、文化、社會功能發(fā)展。作為政治中心，城市引導(dǎo)著國家與地區(qū)的政治導(dǎo)向；作為經(jīng)濟中心引導(dǎo)著地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并成為地區(qū)發(fā)展的經(jīng)濟支柱；作為文化中心，擔(dān)負著保留與傳播地區(qū)與民族文化的功能；作為社會中心為人們提供便利的公共設(shè)施和良好的生活環(huán)境。此外，城市還有科技、教育、環(huán)境保護等諸多功能。由于擔(dān)當(dāng)著越來越多的功能，城市，尤其是超大城市或城市群，已經(jīng)成為一個極其復(fù)雜的系統(tǒng)。

為了使這個系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)，人們建立了交通、通訊、能源、水源、食品與生活用品供給、廢棄物處理、醫(yī)療衛(wèi)生等保障系統(tǒng)，并日趨復(fù)雜。比如能源，有復(fù)雜的供電系統(tǒng)、燃氣管道、加油站等。如交通，除步行、自行車、汽車外，還需要地鐵、輕軌、高速路以及航空航運等?？梢哉f，一個城市就是由眾多子系統(tǒng)構(gòu)成的復(fù)雜大系統(tǒng)。

隨著城市復(fù)雜程度的提高，系統(tǒng)內(nèi)部子系統(tǒng)之間及系統(tǒng)外部之間的關(guān)聯(lián)越來越高，往往一個子系統(tǒng)的變化或受到侵害就會迅速波及到其它子系統(tǒng)，造成連鎖反應(yīng)，由此導(dǎo)致城市系統(tǒng)的脆弱性也越來越明顯，損失也會越來越大。2003年美國的幾根高壓線故障，就導(dǎo)致了北美大停電，使美國北部的大部分地區(qū)癱瘓。大停電事件首先從紐約中心街區(qū)爆發(fā)，影響到美加9300平方公里區(qū)域，造成區(qū)域內(nèi)多個大城市的罕見的大面積停電。停電使整個紐約陷入黑暗之中，美國東北部和加拿大的陸路交通頓時癱瘓，地鐵、電梯、火車、電車都停止了運行。大停電發(fā)生時，紐約曼哈頓林立的摩天大樓中有數(shù)萬人正在上班，35萬多人被困在紐約各區(qū)的電梯和地鐵內(nèi)，許多人悶坐在黑暗的電梯里長達19個小時。肯尼迪及拉瓜迪亞機場、克利夫蘭國際機場和多倫多國際機場等6個機場臨時停止運營。由于停電事件發(fā)生在9．11事件之后，在燈光熄滅、機器停頓、城市癱瘓的瞬間，“9．11”重演的恐懼穿過眾人腦海，電力癱瘓對社會帶來的沖擊不亞于世貿(mào)中心遭遇恐怖襲擊。受影響地區(qū)的5000萬美國和加拿大人親歷了一場類似“9．11”的危機。

影響城市系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)的威脅來自方方面面，有來自自然的，有人為的，有來自自然與人為共同的影響。

自然原因包括地震、火山爆發(fā)、臺風(fēng)、龍卷風(fēng)、暴風(fēng)雨雪、洪水等。其中，地震是給人類帶來重大痛苦的自然災(zāi)害之一，也是對城市系統(tǒng)危害最大的災(zāi)難。二十世紀以來，1906年舊金山地震、1908年墨西哥大地震、1923年關(guān)東大地震、1964年安克雷地震、1976年唐山大地震、1988年亞美尼亞地震、1995年阪神大地震以及2005年南亞大地震引發(fā)的海嘯等，都給城市系統(tǒng)造成了巨大的人員傷亡和財產(chǎn)損失，其中唐山大地震使唐山市整體成為廢墟，造成20余萬人的死亡，對城市的打擊可以說是毀滅性的。

人為原因主要指戰(zhàn)爭、火災(zāi)、意外事故、恐怖襲擊、刑事犯罪、經(jīng)濟危機、社會危機、就業(yè)危機等。美國9．11恐怖襲擊事件是典型的人為原因造成的城市災(zāi)難，它給美國造成了3173人的死亡和失蹤，約2000億美元的經(jīng)濟損失，相當(dāng)于一次毀滅性的地震。但是恐怖襲擊比之于地震對人們的心理和社會造成的負面影響尤為沉重。由于人口集中，使城市遭到襲擊時，承受的人員傷亡與財產(chǎn)損失巨大，防范這類事件，已成為城市系統(tǒng)重點設(shè)防的領(lǐng)域。

人為因素與自然因素混合的，如生態(tài)危機、沙漠化、水資源危機、礦產(chǎn)資源危機、公共衛(wèi)生危機等。危機與危機之間關(guān)聯(lián)密切，如果處置不當(dāng)，一個危機往往會引起另一個或好幾個危機，造成重大人員與財產(chǎn)損失的災(zāi)難發(fā)生。如自然危機可以引起疾病流行，資源危機可使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失調(diào)，瘟疫的蔓延會引起心理危機，經(jīng)濟危機可以引發(fā)政治危機等。

另外，危機與危機之間的引發(fā)與傳遞往往很難預(yù)見，一個危機導(dǎo)致城市系統(tǒng)某個子系統(tǒng)的失調(diào)、失控或癱瘓，最終會使整個城市功能無法運行。如2001年冬季的一場大雪，就使北京地面交通陷入癱瘓。由此可見，引起危機產(chǎn)生的事件并不大，但是產(chǎn)生的后果卻是很嚴重的。這不但使我們看到了城市子系統(tǒng)的密切相關(guān)性，還暴露了城市系統(tǒng)極其脆弱的一面。

國外相關(guān)城市危機管理機制

借鑒發(fā)達國家危機管理機制的成功經(jīng)驗，總結(jié)各國危機管理中帶有普遍性的要素，對于建立我國相應(yīng)的國家危機管理體系是十分必要的。

日本是個自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，在城市應(yīng)急處理方面積累了大量的經(jīng)驗。日本的危機管理體系遵循三個原則：一是法制原則，即政府按照法律以及依法規(guī)而制定的應(yīng)急措施處理危機；二是國民至上原則，即保護國民在災(zāi)害或危機狀態(tài)下的生命、健康和財產(chǎn)；三是地方自治原則，即國家嚴格依據(jù)法律行事，即使在危機和災(zāi)害等緊急時期，也不能對都道府縣和市村町進行干預(yù)，嚴格按照法律規(guī)定的事權(quán)和財權(quán)進行危機管理。日本東京都在1995年阪神大地震后，特別加強了防災(zāi)市民組織的建設(shè)。防災(zāi)市民組織是地區(qū)或社區(qū)組織和居民自主結(jié)成的團體，主要作用和任務(wù)是普及防災(zāi)知識和防止火災(zāi)；實施各種關(guān)于初期滅火、救出、救助、應(yīng)急救援、避難等各種訓(xùn)練研究討論與地區(qū)內(nèi)的企業(yè)、單位進行合作的事項。都政府對市民防災(zāi)組織給予必要的支持，區(qū)市町村政府作為培育主體，對市民防災(zāi)組織進行積極的指導(dǎo)和建議，給這些組織創(chuàng)造好的活動環(huán)境和在防災(zāi)器材等設(shè)備上給以資助。

美國在城市應(yīng)急管理方面有一套行之有效的機制。美國的城市危機管理部門是根據(jù)美國聯(lián)邦、州分權(quán)體制而設(shè)立，分為災(zāi)害防救體系、災(zāi)害救援與應(yīng)急響應(yīng)體系。災(zāi)害防救體制分為聯(lián)邦和州兩級，發(fā)生重大災(zāi)害事故后聯(lián)邦政府實施應(yīng)急救援行動，災(zāi)區(qū)的州和地方政府自救能力不足時，聯(lián)邦政府做出應(yīng)急響應(yīng)，調(diào)動聯(lián)邦資源，采取救援措施，支持州和地方政府。救災(zāi)體系包括聯(lián)邦政府中的28個部門或機構(gòu)以及美國紅十字會，它們是提供應(yīng)急救援力量的單位。美國的災(zāi)害救援與應(yīng)急響應(yīng)部門是美國聯(lián)邦緊急救援屬(FEMA)，是直屬于總統(tǒng)的聯(lián)邦政府獨立機構(gòu)，總部在華盛頓。該機構(gòu)擁有數(shù)十億美元的預(yù)算基金，全職雇員

達2600人以上，還有將近4000名準(zhǔn)災(zāi)害輔助雇員，協(xié)助完成災(zāi)后工作。

挪威的突發(fā)事件應(yīng)急處理管理部門由挪威民防和應(yīng)急事件處理局(DCDEP)負責(zé)。該機構(gòu)是一個國家級的政府減災(zāi)組織，主要任務(wù)是籌劃和完善“保護和拯救生命、財產(chǎn)”的措施，教授公眾關(guān)于災(zāi)難的知識并提供應(yīng)急培訓(xùn)；在發(fā)生災(zāi)難時，該機構(gòu)是中央政府和區(qū)級政府官員的聯(lián)系橋梁，負責(zé)協(xié)調(diào)挪威的減災(zāi)工作。在組織機構(gòu)上，挪威應(yīng)急管理系統(tǒng)由中央、區(qū)、地方三級政府層層管理，相互協(xié)調(diào)，當(dāng)嚴重的災(zāi)害超過當(dāng)?shù)爻鞘械臑?zāi)難處理能力時，國家和區(qū)政府為地方提供相應(yīng)的物資和協(xié)調(diào)處理。在中央政府，各個部門都有應(yīng)急事件處理和危機管理職責(zé)，而司法部則有著特殊的責(zé)任，這些責(zé)任包括建立新的國家級應(yīng)急總指導(dǎo)原則和各種分原則，挪威民防和應(yīng)急事件處理局(DCDEP)是司法部執(zhí)行這些責(zé)任的實體，負責(zé)監(jiān)督區(qū)級機構(gòu)的應(yīng)急工作；區(qū)政府負責(zé)促進地方開展應(yīng)急處理、加入軍隊的支援活動，以及負責(zé)環(huán)境、農(nóng)業(yè)和城市管理的問題。挪威民防和應(yīng)急事件處理局(DCDEP)多年來在挪威90％以上的城市開展了危險和隱患分析，對市政的常規(guī)組織運作有積極的意義。

如何構(gòu)建我國城市危機處理系統(tǒng)

隨著我國城市進入快速建設(shè)期和發(fā)展期，我國大中城市也同時邁入了“非穩(wěn)定狀態(tài)”的危機高發(fā)期。為此，我國城市危機處理系統(tǒng)亟待建立和加強。

建立城市危機管理系統(tǒng)的目標(biāo)原則應(yīng)是在最短的時間內(nèi)，在最小的范圍內(nèi)，把人員、財產(chǎn)及其它損失降到最小程度。

建立城市危機管理系統(tǒng)的內(nèi)容設(shè)置：一般來說，一個危機由以下過程組成：前兆期，即危機發(fā)生前各種危機先兆出現(xiàn)階段；緊急階段，關(guān)鍵性事件已經(jīng)發(fā)生，并隨時間所演變，但沒有被控制；持續(xù)階段，事件得以控制，但沒有被徹底解決；危機解決階段，事件得以完全解決。因此，危機管理體系需要根據(jù)以上危機發(fā)生的過程采取不同的應(yīng)對策略：首先是對危機的預(yù)警與應(yīng)對危機的準(zhǔn)備階段，需要對可能遇到的各種危機進行綜合分析，做到常備不懈；在危機發(fā)生后與持續(xù)階段，需要分析危機的性質(zhì)與發(fā)展趨勢，根據(jù)事先預(yù)案，有序應(yīng)對，合理調(diào)動人力、物力、財力，爭取盡早控制危機影響，防止危機蔓延；最終達到解決危機并消除危機造成的影響及隱患。作為城市危機管理系統(tǒng)的內(nèi)容設(shè)置，需要有以下方面組成：

建立城市危機管理系統(tǒng)的保障體系：建立和加強城市危機處理系統(tǒng)，必須要強化五個方面的保障體系：第一要有強有力的法律保障，要及時制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，做到依法管理；第二要有輿論保障，讓公眾在危機發(fā)生后有正確的輿論導(dǎo)向，以準(zhǔn)確及時的信息發(fā)布來保持大局的穩(wěn)定，以正面的報道安定民心；第三要有教育保障，要加強公眾的危機與災(zāi)害意識，提高自救、互救能力，使公眾在危機發(fā)生時，能理智并有序地處理與應(yīng)對；第四要有科學(xué)研究的保障，要加強對城市危機應(yīng)對機制的各種軟硬科學(xué)研究，如城市預(yù)警體制的研究、危機應(yīng)對預(yù)案的研究、應(yīng)對程序的研究、危機分析評估研究及救援措施相關(guān)技術(shù)和現(xiàn)代化手段的研究等等，真正做到能夠科學(xué)應(yīng)對各種危機與災(zāi)難；第五加強國際交流，隨著全球化進程的快速推進，危機也沒有國界，我們需要加強與國際間危機管理的多層次交流與合作，盡快提高我國的城市危機管理水平。

應(yīng)對危機管理必須有高效的組織機構(gòu)。我們的組織機構(gòu)既要結(jié)合我國實際，又要借鑒國外經(jīng)驗，首先要充分利用現(xiàn)有的各種資源，其次是加強協(xié)調(diào)統(tǒng)一，同時要做到平戰(zhàn)結(jié)合。

應(yīng)對危機管理必須全民參與。普通民眾的積極參與是應(yīng)對危機的第一道防火墻。20世紀70年代在北歐等國逐漸普及“鄰里守望制度”，就是社區(qū)、警方和全體居民共同實施的一項社區(qū)治安計劃，它打破了社區(qū)里“雞犬之聲相聞，老死不相往來”的狀態(tài)，其目的是為了防止攻擊性事件和盜竊事件的發(fā)生，共保社區(qū)安全。志愿者服務(wù)是公民參與城市危機管理的一種非常重要的方式，是公民社會和公民社會組織的精髓。在現(xiàn)代大城市危機應(yīng)對過程中，大量的志愿者組織參與其中，將成為抗擊危機的一支重要輔助力量。建立政府與社會組織的伙伴合作關(guān)系，是全社會型危機管理網(wǎng)絡(luò)的一個基本特色。從城市災(zāi)害事件發(fā)生的情況來看，大量的災(zāi)害事件就是在一定的社會組織內(nèi)爆發(fā)的，有許多災(zāi)害事件，即使不是在一定的組織內(nèi)爆發(fā)，也可能直接沖擊到這些組織。作為受災(zāi)主體，它們理所當(dāng)然要參與到危機應(yīng)對過程中，與政府一起共同化解危機。對于那些大規(guī)模的危機事件的應(yīng)對，政府在調(diào)動所掌管的各種公共物資和資源進行突發(fā)性危機管理活動時，有可能還得動用各種營利組織的資源，支持政府危機管理活動的需要。在城市危機管理中引入社會組織的參與，既有利于塑造這些組織的應(yīng)急組織文化，提高其自我救助能力；也可以在危機預(yù)防、危機處理和災(zāi)后恢復(fù)的過程中，提高城市政府的危機應(yīng)對能力。

在未來社會發(fā)展進程中，各種危機的發(fā)生具有不確定性和隨機性。我們不可能完全避免危機的出現(xiàn)，但我們必須未雨綢繆?！秾O子兵法》中講到，“無侍其不來，侍吾有以待也；無侍其不功，侍吾有所不功也”。我們不能寄希望于危機不會發(fā)生，也不能寄希望于危機不會襲擊我們，我們只能寄希望于自身——盡最大可能及時、周密地做好應(yīng)對各科危機的準(zhǔn)備，把危機控制在最短的時間里、最小的范圍內(nèi)。我們應(yīng)該看到，危機的發(fā)生在帶來人員、財產(chǎn)等損失的同時，也孕育著新的機會，在應(yīng)對危機的同時，我們還要把握住危機可能帶來的機遇，并促使其向有利的方面發(fā)展。如果能做到把危機變?yōu)檗D(zhuǎn)機，則是駕馭危機的最高選擇。

(本文由北京市科學(xué)技術(shù)研究院北京市科技情報研究所提供)