【摘要】本文從理論研究和實(shí)踐探索的角度出發(fā)，對(duì)如何進(jìn)一步推進(jìn)績(jī)效審計(jì)工作作了探討。
　　
　　在國(guó)家審計(jì)領(lǐng)域，以績(jī)效審計(jì)取代傳統(tǒng)的財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)是必然趨勢(shì)。美國(guó)是最早開展政府績(jī)效審計(jì)的國(guó)家，美國(guó)審計(jì)總署早在20世紀(jì)60年代就把注意力轉(zhuǎn)向了績(jī)效審計(jì)，70年代績(jī)效審計(jì)已占到其工作量的86％以上；英國(guó)開展績(jī)效審計(jì)也已有20多年的歷史。1983年英國(guó)制定了《國(guó)家審計(jì)法》，授權(quán)審計(jì)長(zhǎng)檢查任何部門使用資源的經(jīng)濟(jì)性、效率及效果，為英國(guó)國(guó)家審計(jì)署開展績(jī)效審計(jì)提供了法律依據(jù)。目前英國(guó)審計(jì)署有一半以上的人員從事績(jī)效審計(jì)工作，每年有一半以上的項(xiàng)目是績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目。績(jī)效審計(jì)在提高政府及公用部門服務(wù)質(zhì)量，提高公共資金的使用效率方面發(fā)揮了明顯作用。在我國(guó)，績(jī)效審計(jì)問(wèn)題也越來(lái)越引起重視，審計(jì)署在2002年提出的審計(jì)工作五年規(guī)劃中明確要求：至2007年效益審計(jì)（即績(jī)效審計(jì)）所占比重要達(dá)到50％以上。但從實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)績(jī)效審計(jì)工作的推進(jìn)遇到了不少問(wèn)題，從公開的案例看，十分有效的項(xiàng)目也不多，績(jī)效審計(jì)實(shí)施的總體效果不夠明顯。筆者認(rèn)為，要從以下幾方面進(jìn)一步推動(dòng)績(jī)效審計(jì)工作，必須加強(qiáng)理論研究和實(shí)踐探索。
　　一、提高績(jī)效審計(jì)的層次和權(quán)威
　　績(jī)效審計(jì)不在于對(duì)具體一項(xiàng)資金的違規(guī)使用和財(cái)務(wù)處理錯(cuò)誤，而是從更宏觀、更根本的角度分析研究項(xiàng)目實(shí)施和資金管理、使用中存在的不經(jīng)濟(jì)、低效率問(wèn)題。2004年美國(guó)審計(jì)總署的直譯稱謂由“總會(huì)計(jì)辦公室”變更為與政府的經(jīng)濟(jì)、效率和效果密切相關(guān)的新名稱——“政府責(zé)任辦公室”，更加明確地表明會(huì)計(jì)從來(lái)都不是審計(jì)總署的主要使命，審計(jì)總署的首要任務(wù)是提高聯(lián)邦政府的績(jī)效，保證聯(lián)邦政府盡到對(duì)議會(huì)和公眾的責(zé)任。審計(jì)總署利用其向國(guó)會(huì)提供職業(yè)化、客觀性信息的獨(dú)特權(quán)威，不僅提示聯(lián)邦資金使用是否適當(dāng)?shù)膯?wèn)題，還擴(kuò)展到對(duì)聯(lián)邦政府的政策、行政機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的工作情況進(jìn)行評(píng)估，以通過(guò)財(cái)政和其他管理審計(jì)手段對(duì)政府工作進(jìn)行監(jiān)督，確定公共資金是否依照有關(guān)法律有效地使用，進(jìn)而幫助、改善聯(lián)邦政府的工作?？?jī)效審計(jì)的高層次和權(quán)威性顯而易見(jiàn)。同時(shí)，這種高層次和權(quán)威性的審計(jì)工作都依賴于審計(jì)獨(dú)立性的有力保障，沒(méi)有獨(dú)立性保障，績(jī)效審計(jì)的高層次與權(quán)威性也就必然受損。而從我們目前開展的對(duì)績(jī)效審計(jì)的探索來(lái)看，這一點(diǎn)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到。比如，近年來(lái)實(shí)施的失地農(nóng)民基本生活保障審計(jì)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療審計(jì)，都只是基于政府政策制度下的資金籌措、管理、使用的審計(jì)，至于問(wèn)效、問(wèn)責(zé)，我國(guó)績(jī)效審計(jì)的層次和權(quán)威遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。審計(jì)失地農(nóng)民基本社會(huì)保障時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)：農(nóng)民不愿拿出土地補(bǔ)償款參保，在即征即保的政策高壓下參保的農(nóng)民多數(shù)選擇最低的保障標(biāo)準(zhǔn)（因?yàn)榭梢陨倮U費(fèi)），所以，發(fā)生了參保率低、保障標(biāo)準(zhǔn)低等問(wèn)題，但這只是個(gè)表面現(xiàn)象，進(jìn)一步分析不難發(fā)現(xiàn)還有政策制度和政府的問(wèn)題。比如，失地農(nóng)民基本生活保障沒(méi)有與農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障、農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)等制度相銜接，容易產(chǎn)生多頭參保繳費(fèi)、損害農(nóng)民利益的問(wèn)題。強(qiáng)制失地農(nóng)民參保，而政府的出資責(zé)任大多沒(méi)有履行到位，政府的公信缺失，且有政府通過(guò)政策進(jìn)一步圈錢的嫌疑等等，這些問(wèn)題是目前政府序列的審計(jì)根本無(wú)法分析和揭露的。政府審計(jì)政府及其部門的績(jī)效，難以避免走過(guò)場(chǎng)或程式化。因此，從體制上保障審計(jì)人員敢于對(duì)政府決策、政府管理的有效性提出質(zhì)疑，是推進(jìn)績(jī)效審計(jì)必須解決的問(wèn)題。
　　二、確?？?jī)效審計(jì)計(jì)劃的科學(xué)性
　　美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)總署和英國(guó)審計(jì)署都對(duì)確定績(jī)效審計(jì)的重點(diǎn)和計(jì)劃采取了幾乎相同的方法，以確保其科學(xué)、有效。那就是：定期確認(rèn)那些易于發(fā)生舞弊、浪費(fèi)、濫用和管理不當(dāng)?shù)恼?xiàng)目，分析評(píng)估審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，以確?？?jī)效審計(jì)工作的重點(diǎn)放在政府所面臨的最嚴(yán)重的問(wèn)題和最具風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目上。所以，績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的成果大小，在一定程度取決于績(jī)效審計(jì)計(jì)劃確定的科學(xué)性和合理性。而計(jì)劃的科學(xué)、合理與否，則取決于能否持續(xù)地分析發(fā)現(xiàn)那些最需要開展績(jī)效審計(jì)的問(wèn)題和項(xiàng)目。我們的項(xiàng)目管理基本上還是隨意和散亂的，特別是前期的分析研究幾乎空白。究其原因，我們的審計(jì)是多頭領(lǐng)導(dǎo)的，法律規(guī)定審計(jì)就受本級(jí)政府和上級(jí)審計(jì)部門雙重領(lǐng)導(dǎo)，但實(shí)際上，只要黨委、政府、紀(jì)委、人大的領(lǐng)導(dǎo)一批示，審計(jì)都得配合，什么行風(fēng)評(píng)議、執(zhí)法檢查、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、人大評(píng)議等都是給審計(jì)下項(xiàng)目的途徑，要解決審計(jì)計(jì)劃管理混亂的問(wèn)題，還需從提高審計(jì)的獨(dú)立性入手。
　　三、創(chuàng)新績(jī)效審計(jì)程序和方法
　　績(jī)效審計(jì)的程序和方法有別于一般的常規(guī)審計(jì)，表現(xiàn)出更多的靈活性。這種靈活性首先來(lái)自績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估方法的不確定性。同時(shí)，被審計(jì)單位和政府、公眾對(duì)績(jī)效審計(jì)的期望和要求的差異性，也要求我們?cè)诳?jī)效審計(jì)時(shí)采取更為靈活和機(jī)動(dòng)的方式方法，以說(shuō)服各方接受審計(jì)意見(jiàn)。聯(lián)邦審計(jì)總署認(rèn)為績(jī)效審計(jì)沒(méi)有嚴(yán)格的審計(jì)準(zhǔn)則可供遵循，其報(bào)告形式多樣，要充分考慮不同興趣讀者的需求。在嚴(yán)格保證審計(jì)人員的獨(dú)立性、客觀性的前提下，績(jī)效審計(jì)更多地吸收了管理咨詢中專業(yè)分析的理論和方法，為我所用。也正是由于這種靈活性，對(duì)審計(jì)人員的能力和素質(zhì)提出了更高的要求，因?yàn)閹缀鯖](méi)有既定模式和方法可供審計(jì)人員模仿套用，也不像財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)那樣有具嚴(yán)格規(guī)定性的律條作為審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判定不經(jīng)濟(jì)或低效率的程度，并課以審計(jì)處理。目前，我們的國(guó)家審計(jì)的規(guī)制非常嚴(yán)格，程序復(fù)雜，一個(gè)一周時(shí)間實(shí)施完成的項(xiàng)目，按規(guī)定程序也許3周還難以完成，大小項(xiàng)目都一樣，這無(wú)疑也是一個(gè)最大的審計(jì)績(jī)效問(wèn)題，所以有些審計(jì)項(xiàng)目由于及時(shí)性問(wèn)題而使其績(jī)效大大縮水。因此，推進(jìn)績(jī)效審計(jì)，必須研究適應(yīng)績(jī)效審計(jì)的審計(jì)程序等制度。
　　四、審計(jì)公開是實(shí)現(xiàn)績(jī)效審計(jì)目的的最有效途徑
　　常規(guī)審計(jì)實(shí)現(xiàn)審計(jì)目的的手段通常是作出具有法律或行政效力的審計(jì)意見(jiàn)和審計(jì)決定，并通過(guò)執(zhí)行情況反饋和審計(jì)回訪等程序確保執(zhí)行，以確保審計(jì)職權(quán)的有效行使，達(dá)到審計(jì)監(jiān)督的目的。但績(jī)效審計(jì)所反映的不經(jīng)濟(jì)和低效率等問(wèn)題通常無(wú)法及時(shí)糾正，揭露和反映這些問(wèn)題的目的也通常不是為了糾正該問(wèn)題本身，而是為了采取補(bǔ)救措施和防范再次出現(xiàn)這類問(wèn)題，更多的是對(duì)責(zé)任部門和人員的訓(xùn)誡和問(wèn)責(zé)。因此，對(duì)審計(jì)處理處罰權(quán)的使用并不十分重要，更有效的措施是審計(jì)公開，經(jīng)常發(fā)布各種審計(jì)報(bào)告供政府、社會(huì)輿論和公眾使用，形成警示和問(wèn)責(zé)的環(huán)境氛圍。美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)總署每年發(fā)布的類似報(bào)告有1000多份。但在我國(guó)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)公開審計(jì)結(jié)果的數(shù)量還很少，公開具體案例的不多，震懾作用也很小，這些都影響了績(jī)效審計(jì)的推廣，公眾總覺(jué)得績(jī)效審計(jì)沒(méi)有公開財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)案件那么過(guò)癮。探索、實(shí)踐績(jī)效審計(jì)必須與加快推進(jìn)審計(jì)公開相結(jié)合，讓全社會(huì)參與對(duì)公共部門、公共事務(wù)、公共管理的監(jiān)督，這樣績(jī)效審計(jì)成果的利用水平就會(huì)提高，效果就會(huì)逐步明顯起來(lái)。
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