內容摘要：法律監(jiān)督是檢察機關的重要職能。法律監(jiān)督能力是發(fā)揮法律監(jiān)督作用的重要體現(xiàn)。正視目前法律監(jiān)督能力的現(xiàn)狀，須從整體能力和個體能力，核心能力和邊緣能力，程序監(jiān)督的弱化及體制建設的機制化等四個方面進行深刻的分析。由此可深入探明檢察機關的法律監(jiān)督能力的泡沫和深流。
　　關鍵詞：能力建設 監(jiān)督能力
　　從怎樣的角度、用怎樣的方法去考慮法律監(jiān)督的能力建設?列寧曾經(jīng)說過這樣一段話：河水的流動就是泡沫在上面，深流在下面，然而就連泡沫也是本質的表現(xiàn)。那么，檢察機關的法律監(jiān)督能力的泡沫和深流究竟在何處?通過近一段時間的考察和調研，我試從以下四個方面對此問題作一淺顯的分析與探討
　　
　　一、整體能力的走偏和個體能力的走弱
　　
　　以能力主體作為劃分對象可將其分為整體監(jiān)督能力和個體監(jiān)督能力兩個方面。個體監(jiān)督能力與執(zhí)法觀念、專業(yè)技能和職業(yè)素養(yǎng)有涉，是整體監(jiān)督能力的鋪墊與基礎；整體監(jiān)督能力則與權力定位、決策水平、保障機制、領導體制和外部環(huán)境密切相關。整體能力并非個體能力的簡單堆砌和相加。因此，定位準確、良性互動，是加強能力建設的重要環(huán)節(jié)。以實際而論，這兩個方面的能力建設并不樂觀。
　　(一)檢察權的定位不清。法律監(jiān)督權的定位，相對于偵查權和審判權最具有不確定性，傳統(tǒng)理論一直將檢察權獨立于司法權之外，而黨的十五大又將檢察機關歸為司法機關，導致檢察機關履行法律監(jiān)督職能的發(fā)展方向和工作切入點始終無法確立。近幾年司法體制改革，甚至有把檢察制度邊緣化的傾向。以爭論最多的職務犯罪偵查權來說，檢察機關是否能夠繼續(xù)擁有暨履行職務犯罪偵查權在理論上并未蓋棺定論，在實踐中基層檢察機關或者過于追求激進和轟動效應，或者猶豫不決、徘徊觀望。此外，這種地位的不確定還導致檢察人員個體地位的不穩(wěn)定，在工作中的向心力降低，榮譽感缺乏，持續(xù)提升自我的責任感和自發(fā)動力缺少。
　　(二)領導關系張力不大。我國憲法規(guī)定的檢察機關雙重領導體制的初衷是給予檢察機關對抗外部環(huán)境的更大的均衡張力。但在目前的實踐中，上下級檢察機關之間的領導關系卻因之而相當脆弱，當?shù)氐南嚓P乃至無關部門及其人員經(jīng)?？梢猿蔀闄z察業(yè)務工作的“決策者”，下級檢察院常常為接受地方的意見，而不能接受上級檢察院的領導，甚至導致錯案的發(fā)生。究其原因，主要是上級檢察機關的領導缺乏人、財、物的實際控制。使得本應能夠加強對外監(jiān)督力的雙重領導體制在實際上受到削弱。
　　(三)監(jiān)督主體素質不高。中共中央政治局委員、原中共浙江省委書記張德江曾經(jīng)說過檢察機關在政法系統(tǒng)中是“弱勢群體”。這實際上并不簡單表現(xiàn)在后勤保障上，其他方面還表現(xiàn)在：一是文化基礎上的弱勢。近兩年來，檢察機關新進人員大都為法律專業(yè)本科畢業(yè)，理當具有相當?shù)姆芍R功底和思維能力。但從實際情況看，相當一部分新錄用的檢察人員系畢業(yè)于擴招之后，且非法律?？圃盒．厴I(yè)生，法律基礎知識有余而思考和思辨能力不足。在辦案中的思維方式、實踐能力與法院審判人員、律師仍有一定差距。二是法律知識結構上的弱勢。檢察人員長期從事刑事訴訟工作，造成思維模式的單一化，對案件的分析往往拘囿于刑法理論和條文，很少從民法、商法、經(jīng)濟法的角度考慮問題。三是技術手段運用能力的弱勢。隨著科技的發(fā)展，偵查技術手段也發(fā)生了翻天覆地的變化，“科技強檢”的口號體現(xiàn)了檢察工作發(fā)展的方向。但是一方面我們大量爭取經(jīng)費，另一方面卻不明確投入方向；一方面要加強網(wǎng)絡建設，要求實現(xiàn)與有關方面的聯(lián)網(wǎng)，力爭信息和資源共享，另一方面卻連公安一年究竟立了多少刑事、治安案件也不清楚。
　　(四)監(jiān)督泛化普遍存在。市場經(jīng)濟發(fā)展以來，隨著原有的計劃經(jīng)濟體制的瓦解及社會真空區(qū)域的出現(xiàn)，各權力部門都在不同程度地擴張自己，檢察機關在實際工作中也在謀求擴大監(jiān)督范圍。但法律賦予的方法和手段有限，致使某些領域的監(jiān)督泛化。都想監(jiān)督，都監(jiān)督不到位，最終導致無法樹立監(jiān)督的權威。如當前開展的職務犯罪預防工作，聲勢很大，但與檢察監(jiān)督權的性質難以吻合。尤其是一些專業(yè)性很強的行政管理部門，幾乎無法開展深入有效的預防工作，只能停留在上法制課、開展警示教育等層面，從根本上說，也很難起到預防犯罪的作用。
　　(五)服務大局能力不夠。把握大局存在一些偏差：一是把“講政治、講大局”作為空泛的口號?！爸v大局”是對國家各個時期方針、政策的具體貫徹，大局集中而突出地反映黨和國家在不同歷史時期和背景條件下鞏固政權、整合社會、謀求發(fā)展的執(zhí)政思想和行動。但一些地方卻空喊大局口號，籍以導向或者涵蓋自身的不正確履行職責的行為。二是把服務大局作為不按規(guī)則“出牌”的理由。一些地方和部門人為地將局部利益和部門利益凌駕于整體利益之上，為其采取“特殊手段”提供理由，破壞了國家法制的統(tǒng)一正確實施。三是把服務大局與堅持訴訟規(guī)律對立起來。一講大局就是政法幾家配合，使本來就弱勢的當事人更加處于缺乏救濟和保護的地位。
　　如何使法律監(jiān)督的整體能力和個體能力協(xié)調發(fā)展，我認為要注意以下幾方面的問題：
　　(一)要樹立檢察機關監(jiān)督權威。我國憲法將檢察機關定位為國家的法律監(jiān)督機關，按照現(xiàn)代政治哲學的基本原則，監(jiān)督作為一種預防公共權力機構違反法律和侵犯權利的方式，具有自上而下的單一性質，而不具有制約和平衡所具有的平行性和交互性。但在司法實踐中，被監(jiān)督部門主動接受監(jiān)督的意識還相當?shù)１粍?、不情愿甚至不屑于接受監(jiān)督已成為一種約定俗成的法律監(jiān)督格局，有關部門更多的是愿意接受一個相互制約的法律關系和分工負責的法律規(guī)定。
　　(二)要不斷提高檢察官的法律水平和護法意識。法律監(jiān)督工作要求檢察官不僅要熟悉法律，掌握法律規(guī)范的立法原意和基本精神，還要善于發(fā)現(xiàn)法律運行過程中存在的問題。法律監(jiān)督者不僅要具備執(zhí)法者的法律素養(yǎng)，還要掌握執(zhí)法者一定時空條件下容易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)，也就是法律監(jiān)督機制要求監(jiān)督者比被監(jiān)督者具備更高的執(zhí)法水平。這樣，才能維持法律監(jiān)督機制的動態(tài)平衡。列寧說，檢察機關是國家政權的眼睛，就是指檢察機關的護法職能，要求檢察機關當好憲兵。
　　(三)要注重監(jiān)督的實效。監(jiān)督實效主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，要通過數(shù)量說明監(jiān)督的重要性。沒有規(guī)矩不成方圓，沒有規(guī)模也不成方圓。毛澤東說，對情況和問題一定要注意到它們的數(shù)量方面，要有基本的數(shù)量分析。離開了數(shù)量就沒有重要性可言。其二，要通過質量說明監(jiān)督的有效性。有效性說明方向性，毛澤東常講的一個指頭和九個指頭的關系，說得就是一種方向。所以，在履行檢察職能的過程中，不僅要看立案多少，還要看大要案比例，不僅要看起訴多少，還要看法院有罪判決多少；在監(jiān)督糾正違法行為中，不僅要看提出了多少糾正意見，還要看被采納了多少，糾正了多少；在抗訴工作中，不僅要看抗訴多少，還要看改判多少。
　　(四)對監(jiān)督能力暫時難以觸及的領域，應強調檢察監(jiān)督權的謙抑。過分地追求監(jiān)督范圍的擴大，實際上是監(jiān)督權在主觀上的膨脹，其最終結果只能是監(jiān)督權的泛化。當前應當通過強調檢察監(jiān)督權的謙抑，以退為進地加強監(jiān)督能力。一方面通過“一院一品”的精品戰(zhàn)略，結合當?shù)貙嶋H，每個院都拿出自己的拳頭監(jiān)督產(chǎn)品，在一個扎實的基點上建立檢察機關的監(jiān)督權威；另一方面致力于培養(yǎng)個性化、專業(yè)化的人才，樹立各個監(jiān)督領域的標桿性人才。對一些無可監(jiān)督，或監(jiān)督效果難以體現(xiàn)的領域，應及時止步收縮監(jiān)督力量。
　　
　　二、核心能力的邊緣化和邊緣能力的核心化
　　
　　“核心能力”一詞最早是在1990年由兩位管理科學家普拉哈德和哈邁爾在《哈佛商業(yè)評論》上提出的，指企業(yè)為客戶提供的特殊價值、附加價值，這種價值因其它企業(yè)很難替代和模仿而形成企業(yè)的競爭能力。核心能力說的產(chǎn)生代表了一種企業(yè)發(fā)展的觀點：企業(yè)的發(fā)展由自身所擁有的與眾不同的資源決定，企業(yè)需要圍繞這些資源構建自己的能力體系，以實現(xiàn)自己的競爭優(yōu)勢。如果沒有建立起適應市場的“核心能力”，將導致因喪失競爭力而被淘汰。
　　檢察機關的核心監(jiān)督能力是指實際履行監(jiān)督職責的能力。包括公訴能力、職務犯罪的偵查能力、偵查監(jiān)督能力等等。同時，與核心能力相對應，監(jiān)督能力還包含具有相關輔助性質的邊緣能力，諸如后勤保障力、技術支持力等等。從核心能力與邊緣能力的相互關系看，核心能力應處于主導地位，帶動邊緣能力的提高；邊緣能力則應當遵循核心能力的發(fā)展軌跡，發(fā)揮基礎承托作用。但在檢察實踐中，核心能力和邊緣能力的錯位現(xiàn)象相當嚴重，表現(xiàn)在：
　　(一)核心能力邊緣化。作為檢察機關專有的職務犯罪偵查、偵查活動監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督等核心能力，既沒有隨著檢察職能的強化而加強，也沒有在司法機關樹立起足夠的權威。相反，有的能力出現(xiàn)退化，有的能力受到萎縮和質疑，有的能力基礎有所動搖。一是公訴能力進行性退化。受制于一些欠科學的考核手段及指標，公訴權行使中積極性、主動性受到嚴重的挑戰(zhàn)，有的地方公訴部門唯法院乃至個別法官對案件的認識與判斷為標準，零無罪判決的考核就像“緊箍咒”，使積極公訴要求和能力喪失殆盡。如某地對一起當事人刑罰已執(zhí)行完畢的案件，因法院意欲改判無罪，再加上受零無罪考核指標的影響，在啟動了一系列所謂的程序后，檢察機關最后撤回起訴改作存疑不訴處理。二是職務犯罪偵查權能萎縮。由于受偵查手段的限制，偵破案件的能力下降，依法獨立辦案至今沒有走出一條切實可行的道路。摸了三五年的石頭還是過不了河。對國家機關工作人員的職務違法犯罪行為監(jiān)督力度萎縮。三是核心部門能力的基礎有所動搖。人才是能力建設的第一資源，但在各內設機構的人員配備上，存在主要業(yè)務部門骨干力量不穩(wěn)定，邊緣部門的要求高，核心部門的要求低，造成人員逆向流動甚至人才流失，使核心部門的基礎動搖。
　　(二)邊緣能力核心化。作為本應圍繞法律監(jiān)督核心能力發(fā)揮作用的邊緣能力卻由于種種原因而核心化，成為各級檢察長的“中心工作”。如檢察工作中的經(jīng)費保障、干警福利待遇、基礎設施建設等，不僅成為衡量檢察長領導水平的標尺，甚至在某種程度上超越了檢察業(yè)務能力，上升為考核工作業(yè)績和領導能力的最高標準。當前，為數(shù)不少的地方行政領導似乎也能成為一位非常稱職的檢察長。
　　根據(jù)核心能力與邊緣能力的理論，核心能力與邊緣能力是一個相互作用的結合體，核心能力決定邊緣能力的發(fā)展方向和重點，邊緣能力的水平制約著核心能力的提高。檢察機關要改進二者關系：一是要牢固樹立以辦案為中心的理念，以核心能力的提高帶動邊緣能力的提升。高檢院在全國基層院建設工作會議上曾提出了以辦案工作為中心，將辦案工作擺到整個檢察機關的突出位置的要求。辦案工作能力是檢察機關法律監(jiān)督的核心能力，其他各項工作都是為辦案工作服務，都是更好地為履行法律監(jiān)督職責創(chuàng)造條件，提供支持和保障。二是邊緣能力的提升應以核心能力的需求和發(fā)展為指向，并由國家財政全力支撐。如在經(jīng)費保障上，要實行檢察經(jīng)費的國家預算和保障制度?？煽紤]由中央財政負責，單獨列支，切實保障檢察機關的執(zhí)法活動不為經(jīng)費所困。在目前的分級財政體制下，可以采取“中央保辦案，地方保吃飯”的辦法。三是糾正核心能力和邊緣能力的錯位，實行向核心部門傾斜的各項政策。不論干部的提拔、人員的配備、還是后勤的保障等方面應使業(yè)務人才各就各位。
　　
　　三、程序監(jiān)督的弱化動搖了實體合法的根基
　　
　　注重實體公正，監(jiān)督實體違法，歷來被認為是法律監(jiān)督工作的重頭戲，由此而導致了忽視程序獨立價值的情形時有發(fā)生：一是表現(xiàn)在直接受理的職務犯罪偵查工作中，認為只要案件沒搞錯，就是依法辦案，不惜在技術上“擦邊踩線”，以致最終在制度上動搖了整個國家法治的根基。二是表現(xiàn)在公訴工作中，提訊犯罪嫌疑人不到位、走過場、流于形式。如某地受理了一起盜竊案，但在提訊時卻對與其同名的搶劫犯制作了訊問筆錄，公訴部門的承辦人由于對訊問對象的基本情況調查核實不到位，指名問供，將原本犯有搶劫罪的嫌疑人，張冠李戴上了與其同名的盜竊犯的犯罪事實。搶劫嫌疑人自然避重就輕，導致了后來法庭審理出現(xiàn)同樣的情況。該案的破綻直至在送達判決書時才露出馬腳。因為沒有開庭審理的盜竊犯拿到了蓋有國徽大印的判決書。三是表現(xiàn)在訴訟監(jiān)督過程中，不論是立法上還是實踐中都把抗訴的理由著眼于實體錯誤，程序嚴重違法的，只要不影響實體裁判都不屬于“確有錯誤”。比如，高檢院2001年在制定《關于刑事抗訴工作的若干規(guī)定》時，提出“人民法院審判活動違反法定訴訟程序，但是未達到嚴重程度，不足以影響公正裁判，一般不宜提出抗訴”。何謂不影響公正裁判，所謂公正的裁判自然包含了實體公正和程序公正，違反程序的裁判本身就是一種不公正的表現(xiàn)。這一規(guī)定的出臺表明高檢院在糾正程序違法行為的態(tài)度中仍帶有濃厚的重實體輕程序的色彩。
　　要做到程序監(jiān)督能力和實體監(jiān)督能力的同步提升，應當做到：
　　(一)明確程序法是法的人權保障機能的基本載體。在刑事訴訟中，司法機關代表國家行使司法權，由于國家壟斷著司法資源，因而十分強大。而被指控為犯罪人的被告，在龐大的國家司法機器面前是微乎其微的。正是正當?shù)姆沙绦?，賦予被告人以各種訴訟權利，使之得以在刑事訴訟中與作為國家公訴人的控方形成法律的抗辯關系。因此，重視程序的獨立價值的真諦在于保護被告人的合法權益，真正使刑事法律不僅成為自由公民的大憲章，同時也成為犯罪人的大憲章。
　　(二)以程序是否合法作為衡量案件質量的重要標準。要建立錯案責任追究制，明確將違反法定訴訟程序造成錯誤處理的作為錯案的范圍，對刑訊逼供或者使用暴力違法對涉案財產(chǎn)采取查封、扣押、凍結的，要依法追究行為人的違法責任。
　　(三)加強對程序違法活動的監(jiān)督。加強對程序違法的監(jiān)督既是世界刑事法發(fā)展趨勢的需要，更是提升法律監(jiān)督能力的體現(xiàn)。當前，應當從三方面著手來加強對審判活動中違反訴訟程序行為的監(jiān)督：一是有否違反法定審理和送達期限的；二是有否剝奪或限制當事人的法定訴訟權利的；三是對有關程序問題所作的決定是否違反法律規(guī)定的。只要有這些程序違法行為，不論對實體有否影響及影響程度如何，檢察機關都應當大膽提出抗訴，切實予以糾正，以充分發(fā)揮程序法的獨立價值作用。
　　
　　四、體制建設的機制化和機制建設的體制化
　　
　　體制的改變是結構的變革，機制的運行是關系的變革。檢察機關各項工作機制都是建立在監(jiān)督體制的基礎之上，并最終決定于相關的司法體制。但當前法律監(jiān)督的內在格局卻矛盾重重，問題百出，從根本上影響了法律監(jiān)督的效果。
　　(一)目標考核要素設定不利于提高法律監(jiān)督能力。近幾年來，上級院對基層院的考核力度不斷加大，由于現(xiàn)有的考核制度行政色彩較濃，一些負面的影響逐漸顯現(xiàn)，不同業(yè)務線的考核制度在科學性、客觀性、合理性上差別較大。這使許多業(yè)務部門在工作中首先考慮的是怎樣完成考核制度所要求的硬指標，對監(jiān)督的整體要求系統(tǒng)考慮較少，甚至為了考核而削弱監(jiān)督的力度。較為典型的如對無罪案件的考核要求，直接影響了對法院審判活動的監(jiān)督力度。
　　(二)陳舊的機制依然運作。檢察工作陳舊機制的運作直接制約了法律監(jiān)督能力的提升。如在偵查工作機制上，大多還是停留在各自為政，孤軍作戰(zhàn)和“一支筆、一張嘴”的辦案模式上，而以快速反應偵查信息，統(tǒng)一調配偵查力量，加強區(qū)域偵查協(xié)作為重點的偵查一體化機制作用發(fā)揮不充分；在公訴工作機制上，處科長、主管檢察長、檢察長審批案件是一種典型的上命下從的以行政性關系為特點的辦案責任制。雖然近幾年相繼出臺了主訴、主辦、主偵檢察官辦案責任制，但由于缺乏充分的法律依據(jù)，存在權力不明確、責任不清楚、利益跟不上等一系列問題，機制陳舊的狀況未有根本改觀。
　　(三)體制建設機制化。由于立法對法律監(jiān)督體制設計的不到位，在總體賦予檢察機關法律監(jiān)督權限的前提下，體制層面沒有配備具體的監(jiān)督措施。在實踐中，檢察機關在無力改變體制設計的情況下，希望通過各項機制的建設改變被動局面，如在職務犯罪案件偵查中設立了人民監(jiān)督員制度和初查制度，在偵查監(jiān)督工作中設置了提前介入制度，在民事行政檢察工作中設置了調取卷宗審查制度，在公訴工作中建立了主訴檢察官辦案責任制和量刑建議制度等等，雖然在個別地方個別案件中發(fā)揮了積極作用，但這種體制建設機制化問題，終究由于缺乏體制層面的堅實基礎而顯得力不從心。
　　要提高法律監(jiān)督能力必須從完善檢察體制人手，具體包括以下幾方面內容：
　　(一)改革領導體制，落實憲法規(guī)定的檢察機關的領導關系。按照憲法的規(guī)定，檢察機關應當實行上下級之間的直接領導關系，即上級院領導下級院的工作。要落實憲法的規(guī)定，有必要改變目前檢察機關的“條塊結合，以塊為主”的領導和管理體制，逐步實行檢察一體化，建立全國統(tǒng)一的具有強大的抗干擾機制的檢察領導和管理體制，以確保檢察機關依法獨立、公正、高效行使檢察權。我認為，考慮到我國國情，可先將檢察機關的領導體制，改變?yōu)椤皸l塊結合，以條為主”的體制，實行省級以下檢察機關直接領導。加強檢察機關上下級的領導，既是構建和諧社會的重要舉措，同時也是落實憲法規(guī)定的必然要求。
　　(二)改革檢察財政管理機制。保證司法機關足夠的經(jīng)費和物質條件，是司法獨立原則的重要內容。目前我國實行的是中央財政與地方財政分灶吃飯的財政體制，中央司法機關和地方各級司法機關的經(jīng)費，分別列支于與其級別相應的中央或地方政府的財政。這勢必會使得一些司法機關在辦理涉及經(jīng)濟利益的案件時，受利益驅動，而偏袒本地一方，或者以罰代刑，導致司法不公。我認為，在我國，司法經(jīng)費的來源應全部由中央財政負擔，由全國人民代表大會及其常委會決定審判機關和檢察機關的年度經(jīng)費。把司法經(jīng)費作為專項財政支出在國家預算中單列，以便納入國家財政支出的總體框架中加以考慮，改變由地方財政支出的局面。
　　(三)進一步修改完善相關法律制度，增強檢察機關法律監(jiān)督的剛性。要明確規(guī)定檢察機關監(jiān)督工作的程序和監(jiān)督的法律后果，增強可操作性，提高監(jiān)督的剛性。如明確規(guī)定公安機關和法院對檢察機關提出的監(jiān)督意見必須在規(guī)定的時限內給予答復及不予答復的法律后果，明確規(guī)定檢察機關對民事行政訴訟監(jiān)督的程序，明確規(guī)定檢察機關對政府依法行政工作的監(jiān)督程序等。要規(guī)范和協(xié)調“兩高”的司法解釋工作，在立法上明確規(guī)定刑事司法的解釋必須由“兩高”聯(lián)合發(fā)布，避免司法解釋“撞車”。
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