申璽朝　呂　玫　郭春榮

2005年10月?熏我們朝陽區(qū)檔案局依法對(duì)區(qū)屬某委所屬某單位丟失會(huì)計(jì)檔案的違法行為給予了行政處罰。這是我們?cè)凇侗本┦袑?shí)施＜檔案法＞辦法》修改后辦理的第一起行政處罰案件。

一、案件查處經(jīng)過

2005年7月14日，我局接到區(qū)屬某委所屬某單位的舉報(bào)，反映該單位會(huì)計(jì)檔案1９90年至2004年的現(xiàn)金日記賬、銀行存款賬丟失。我局立即派人前去了解，情況屬實(shí)。該單位會(huì)計(jì)6月23日向領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告，出納員形成的會(huì)計(jì)檔案沒有歸檔，領(lǐng)導(dǎo)詢問，出納員回答丟失了。7月7日，該委財(cái)務(wù)科對(duì)該單位進(jìn)行會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，該單位會(huì)計(jì)檔案1９90年至2004年現(xiàn)金日記賬、銀行存款賬不知去向，并發(fā)現(xiàn)2003年至2004年現(xiàn)金日記賬和銀行存款賬為后補(bǔ)。

我局決定成立3人案件調(diào)查小組，迅速展開工作，根據(jù)掌握的線索對(duì)照法律法規(guī)進(jìn)行分析，制定工作方案。同時(shí)，圍繞該單位會(huì)計(jì)檔案丟失認(rèn)定、責(zé)任認(rèn)定進(jìn)行調(diào)查取證，先后3次進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，與13人23人次開展詢問調(diào)查，取得證據(jù)材料16份。事實(shí)清楚?熏證據(jù)確鑿?熏認(rèn)定該單位1990年至1９94年和2004年會(huì)計(jì)檔案的銀行存款賬、現(xiàn)金日記賬確實(shí)丟失，屬違法行為。

違法行為認(rèn)定如下：

一是該單位檔案實(shí)體沒有實(shí)行集中管理。1990年至2004年銀行存款賬、現(xiàn)金日記賬沒有按規(guī)定向主管會(huì)計(jì)檔案的人員移交歸檔，檔案管理制度沒有得到落實(shí)，沒有設(shè)置專門的檔案庫房或?qū)９?，長(zhǎng)期存在安全隱患。違反了《檔案法》第五條、第七條、第十條第一款，《檔案法實(shí)施辦法》第五條第二款、第十二條，《北京市實(shí)施＜檔案法＞辦法》第五條、第六條、第十一條第一款，財(cái)政部、國家檔案局《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》第四條、第六條第一款、第二款的規(guī)定。

二是當(dāng)事人出納員沒有依法辦事。1990年至2004年會(huì)計(jì)檔案的銀行存款賬、現(xiàn)金日記賬未按規(guī)定向主管會(huì)計(jì)檔案的人員移交歸檔，沒有執(zhí)行檔案管理制度；公私物品混放雜亂；發(fā)現(xiàn)會(huì)計(jì)檔案丟失沒有向所在單位領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告，也未報(bào)案。出納員作為這部分檔案的事實(shí)保管者，是檔案丟失的直接負(fù)責(zé)的主管人員。違反了《檔案法》第五條、第十條第一款，《檔案法實(shí)施辦法》第十二條，《北京市實(shí)施＜檔案法＞辦法》第六條、第十一條第一款，財(cái)政部、國家檔案局《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》第四條、第六條第一款、第二款的規(guī)定。

9月18日調(diào)查結(jié)束。案件調(diào)查小組寫出《ＸＸ單位丟失會(huì)計(jì)檔案案件調(diào)查報(bào)告》及擬處理意見，經(jīng)局長(zhǎng)辦公會(huì)研究討論，本著事實(shí)符合要件、證據(jù)確鑿充分、法律適用準(zhǔn)確、程序合法的原則，做出了處理決定。2005年10月11日，分別向區(qū)屬某委及其所屬某單位送達(dá)了《限期整改建議書》和《行政處罰通知書》。依據(jù)《北京市實(shí)施〈檔案法〉辦法》第三十四條第（一）項(xiàng)、第三十五條、第三十七條的規(guī)定，給予區(qū)屬某委所屬某單位警告，并處罰款10000元；給予出納員警告，并處個(gè)人罰款1000元。責(zé)令區(qū)屬某委所屬某單位2005年12月30日前完成整改工作。建議區(qū)屬某委對(duì)當(dāng)事人出納員給予行政處分。

區(qū)屬某委對(duì)所屬某單位檔案工作未履行有效的監(jiān)督和指導(dǎo)的責(zé)任，限期于2005年10月31前研究制定出整改方案；2006年6月30日前完成整改工作。

10月18日，決定執(zhí)行完畢。

二、難點(diǎn)問題的處理

這是一起嚴(yán)重的檔案違法案件，我們通過實(shí)踐體會(huì)到，查處工作的關(guān)鍵是把握以下幾個(gè)難點(diǎn)問題：

1、事實(shí)的認(rèn)定問題，即1990年至2004年共15年的會(huì)計(jì)檔案到底是丟失了還是根本沒有形成？證據(jù)表明： 1990年至1994年的會(huì)計(jì)工作于1９94年10月12日通過了區(qū)屬某局組織的復(fù)查，有復(fù)查情況表為證；2004年的會(huì)計(jì)工作在2004年12月9日通過區(qū)屬某委會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作檢查，有檢查情況表為證；有證人證明，在給會(huì)計(jì)室?guī)兔r(shí)，看見當(dāng)事人柜內(nèi)有兩排開本大小一樣、紫紅色和綠色的賬本。據(jù)此證明：1990年至1994年和2004年6年該單位出納確實(shí)形成了銀行存款賬和現(xiàn)金日記賬。同時(shí)沒有充分證據(jù)證明該單位1995年至2003年這9年銀行存款賬、現(xiàn)金日記賬的存在，故只能確定6年的會(huì)計(jì)檔案丟失。

2、丟失時(shí)間、數(shù)量要件的確定，即到底什么時(shí)間丟失、丟失數(shù)量多少是此案又一個(gè)棘手的問題。出納員稱這部分會(huì)計(jì)檔案是在單位搬家時(shí)丟失的。據(jù)調(diào)查，單位搬家時(shí)領(lǐng)導(dǎo)專門研究了各環(huán)節(jié)工作，并明確責(zé)任到人，而且搬家當(dāng)天一直到案發(fā)止，單位領(lǐng)導(dǎo)沒有接到因搬家丟失物品的報(bào)告，故沒有充分證據(jù)證明檔案是在單位異地搬家時(shí)丟失。因此?熏丟失時(shí)間、丟失數(shù)量?jī)蓚€(gè)要件的確定，只能以2005年6月前發(fā)現(xiàn)丟失的時(shí)間為準(zhǔn)。具體丟失時(shí)間、丟失數(shù)量不能確定。

3、法律責(zé)任的確定，即到底都有誰應(yīng)承擔(dān)這起案件的法律責(zé)任？直接負(fù)責(zé)的主管人員指的是誰？行政機(jī)關(guān)做出行政處罰的依據(jù)必須是現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章，針對(duì)這一會(huì)計(jì)檔案丟失案件，責(zé)任涉及到幾個(gè)人：一是會(huì)計(jì)人員，沒有按照《會(huì)計(jì)法》和《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》履行職責(zé)，會(huì)計(jì)檔案沒有按時(shí)歸檔；二是辦公室主任管理不到位（會(huì)計(jì)室設(shè)在辦公室）；三是領(lǐng)導(dǎo)作為單位法人代表負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。但是，《檔案法》、《檔案法實(shí)施辦法》、《北京市實(shí)施〈檔案法〉辦法》沒有相對(duì)應(yīng)的罰責(zé)。法規(guī)只提到“對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分”，其中的“直接負(fù)責(zé)的主管人員”指的是誰，業(yè)務(wù)主管還是行政主管沒有明確的法條解釋。因主管人員責(zé)任追究沒有充分的處罰法律依據(jù)，故此案沒有對(duì)主管人員責(zé)任進(jìn)行追究和實(shí)施處罰。

4、處罰數(shù)額的確定，即為什么罰單位10000元？個(gè)人1000元？依據(jù)《北京市實(shí)施〈檔案法〉辦法》第三十四條第（一）項(xiàng)、第三十五條的規(guī)定，可以對(duì)該單位并處1萬元以上10萬元以下罰款，對(duì)出納員個(gè)人可以并處500元以上5000元以下罰款。之所以確定單位10000元、個(gè)人1000元罰款額度，我們主要考慮，這是第一起行政處罰案件，不是以罰款作為主要目的，而是想通過這種手段，達(dá)到教育目的，使各單位進(jìn)一步強(qiáng)化檔案法制意識(shí)。另外，按照《行政處罰法》、《北京市行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法》規(guī)定，對(duì)個(gè)人處以超過1000元的罰款，當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利，為了減化手續(xù)，故將罰額確定在最低線。

5、如何對(duì)待辦案中來自各方面的干擾問題。在案件查處過程中，出納員幾次威脅說：“你們對(duì)1995至2003年會(huì)計(jì)賬沒有認(rèn)定丟失、沒有追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等處理不合法，我認(rèn)識(shí)某級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，我的同學(xué)在市司法部門工作，對(duì)你們的處理我會(huì)咨詢他們，我會(huì)提起復(fù)議或訴訟的?！睂?duì)于這些干擾，我們一方面不受影響，嚴(yán)格依法辦事，同時(shí)，在法律允許的前提下，教育處罰相結(jié)合，在做處罰決定時(shí)用好自由裁量權(quán)。

三、幾點(diǎn)啟示

（一）丟失檔案是我國檔案法明確規(guī)定的一種違法行為。但在本案中丟失檔案的時(shí)間跨度、價(jià)值、數(shù)量之大是觸目驚心的。這起案件告訴我們：

1、個(gè)別單位領(lǐng)導(dǎo)和檔案人員依法治檔的意識(shí)相對(duì)薄弱，在貫徹落實(shí)檔案法律、法規(guī)方面不到位。檔案法規(guī)規(guī)定的應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么，目前在不少機(jī)關(guān)工作人員、特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部中意識(shí)淡薄。此案中幾任領(lǐng)導(dǎo)都說“沒人向我反映會(huì)計(jì)檔案不歸檔和丟失的事”。相當(dāng)部分領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為檔案工作有人管就行了，缺乏考核管理，實(shí)際工作中還存在著“說起來重要，忙起來不要”的現(xiàn)象。

2、上級(jí)主管單位檔案室履行監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)不到位。《檔案法》第七條規(guī)定“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員，負(fù)責(zé)保管本單位的檔案，并對(duì)所屬機(jī)構(gòu)的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)”。此案中區(qū)屬某委由于檔案室檔案員對(duì)所屬單位檔案工作監(jiān)督、指導(dǎo)的意識(shí)不強(qiáng)，加之兼職過多，無暇顧及對(duì)三級(jí)單位檔案法規(guī)貫徹落實(shí)情況的監(jiān)督管理，也是造成違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生的又一因素。

3、檔案工作制度落實(shí)力度不到位。本案中該單位也制定、出示了《會(huì)計(jì)檔案制度》、《會(huì)計(jì)交接制度》、《會(huì)計(jì)人員崗位責(zé)任制》、《安全和保密制度》，其中規(guī)定了“及時(shí)記賬算賬，科學(xué)管理會(huì)計(jì)檔案，做到妥善保管，存放有序，查找方便，不隨意堆放，防止損毀、散失和泄密”等內(nèi)容，但由于監(jiān)督約束不到位，形同虛設(shè)；檔案保管沒有設(shè)置專門的檔案庫房或?qū)９?，長(zhǎng)期存在安全隱患，致使會(huì)計(jì)檔案不歸檔問題長(zhǎng)期得不到解決，造成這部分會(huì)計(jì)檔案丟失。

4、檔案人員履行職責(zé)不到位。一方面，檔案人員沒有按照《檔案法》規(guī)定，認(rèn)真履行職責(zé)，不按制度辦事，對(duì)長(zhǎng)期不歸檔問題沒有及時(shí)采取措施制止，也不主動(dòng)向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，并沒有明確提出改進(jìn)檔案工作的意見，造成檔案丟失違法行為的發(fā)生。另一方面，機(jī)構(gòu)編制和崗位設(shè)置沒有檔案工作職位，使檔案人員身兼數(shù)職處于應(yīng)付狀態(tài)，缺乏對(duì)檔案工作的鉆研與研究，造成檔案業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，難以履行管理職責(zé)，影響檔案工作的正常開展。

5、檔案安全保管制度不完善。檔案作為重要的歷史記錄，它的安全保管顯得尤為重要，特別是在檔案利用和單位搬家、檔案人員變動(dòng)、交接等特殊情況下，相當(dāng)部分單位沒有把檔案作為重要特殊的財(cái)產(chǎn)加以保護(hù)，沒有明確具體的制度和預(yù)案，使檔案安全受到威脅。

（二）這起案件的查處過程告訴我們：

1、領(lǐng)導(dǎo)的重視支持是案件查處得以順利進(jìn)行的保證。此案在查處過程中得到了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心支持，主管副區(qū)長(zhǎng)指示“要依法辦案，嚴(yán)肅查處”。市檔案局法規(guī)處處長(zhǎng)、區(qū)法制辦正副主任親自參加案件討論，及時(shí)給予法律指導(dǎo)。區(qū)屬某委領(lǐng)導(dǎo)也大力協(xié)調(diào)配合案件調(diào)查。區(qū)檔案局局長(zhǎng)親自掛帥指揮，特別是案件每進(jìn)行到關(guān)鍵環(huán)節(jié)，多次召開會(huì)議集體討論分析，慎重作出決策，保證案件查處始終在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)順利進(jìn)行。

2、執(zhí)法人員必須做到事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿。此案調(diào)查剛開始，執(zhí)法人員僅用了兩天時(shí)間就完成了詢問調(diào)查和現(xiàn)場(chǎng)檢查，結(jié)論是“1990年至2004年會(huì)計(jì)檔案的銀行存款賬和現(xiàn)金日記賬丟失”。報(bào)局長(zhǎng)辦公會(huì)討論，會(huì)上對(duì)這一結(jié)論提出質(zhì)疑，認(rèn)為沒有充分證據(jù)證明1995年至2003年賬目曾經(jīng)存在過，怎么能談得上丟失呢？否定了執(zhí)法人員做出的初步結(jié)論。

3、行政處罰適用法律要正確。此案執(zhí)法人員對(duì)當(dāng)事人的違法行為適用了《檔案法》第十條，確定當(dāng)事人不歸檔的行為，就是據(jù)為己有。在局長(zhǎng)辦公會(huì)討論時(shí)，提出不歸檔放在辦公柜里或者為了加班拿回家，這樣用“據(jù)為己有”一詞顯然不準(zhǔn)確。

4、當(dāng)事人的證言不能作為判斷案件的惟一證據(jù)，要充分利用人證、物證和檔案歷史記錄。此案發(fā)生后，我局圍繞該單位會(huì)計(jì)檔案丟失認(rèn)定、責(zé)任認(rèn)定進(jìn)行調(diào)查取證。我們一方面先后與13人23人次開展詢問調(diào)查，取得證據(jù)材料16份，另一方面通過查找區(qū)屬某委移交進(jìn)館的館藏檔案資料，取得了記錄該單位會(huì)計(jì)檔案確實(shí)存在的重要證據(jù)，最終確定案件性質(zhì)和責(zé)任的追究。

5、執(zhí)法人員在行為方式上必須符合法定要求和法定的時(shí)限。此案在調(diào)查取證階段，由于我們?nèi)狈?jīng)驗(yàn)?熏案件查處領(lǐng)導(dǎo)小組反復(fù)對(duì)案件討論分析，執(zhí)法人員反復(fù)調(diào)查取證，占去辦案時(shí)間的三分之二，導(dǎo)致后面程序的進(jìn)行時(shí)間就比較緊張。由于我們調(diào)整及時(shí)，才保證了時(shí)限不違法。即在3個(gè)月內(nèi)完成了立案審批、調(diào)查取證、審查決定、送達(dá)執(zhí)行、結(jié)案等法律規(guī)定的所有程序，特別是當(dāng)事人享有的陳述、申辯、舉行聽證和行政復(fù)議、訴訟的權(quán)利，執(zhí)法人員都在法定的時(shí)限內(nèi)依法告知了當(dāng)事人。

6、收集和制作的證據(jù)材料要做到合法、有效，足以證明違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、程度和后果。如：收集的證據(jù)材料要加蓋單位的印章，并有提供人簽字，筆錄文書中要詳細(xì)記載執(zhí)法人員出示證件、亮明身份的情況，要注明被檢查（詢問）人對(duì)筆錄的意見，即有“記錄屬實(shí)”、“情況屬實(shí)”等字樣并逐頁簽名。

作者單位：北京市朝陽區(qū)檔案局