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農(nóng)村金融改革的若干問題及對策性建議

2006-09-29 10:09鄒平座
銀行家 2006年9期
關(guān)鍵詞:農(nóng)村金融金融市場金融

鄒平座

農(nóng)村金融改革問題錯綜復雜,各種矛盾相互交織。有本質(zhì)的問題,也有表象層面的問題;有歷史遺留下來的問題,也有當下新生的問題;有市場的問題,也有制度的問題。必須在若干重點問題上做出準確的判斷,才有可能使改革取得預期的效果。本文作者為了把握好這些問題的基本特征,進行了長期深入細致的調(diào)研,并得出以下研究結(jié)果。

最大問題:農(nóng)村金融法律制度缺失

國際上,幾乎所有取得農(nóng)村金融改革成功的案例,都是在改革之前制定了農(nóng)村金融法,并且在改革中不斷地調(diào)整法律,使之與農(nóng)村金融改革相適應。《泰國農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社銀行法》1966年立法,經(jīng)過1976年、1982年、1999年三次修改。泰國農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社銀行依據(jù)該法案,于1966年11月1日在原合作社銀行基礎(chǔ)上建立。該法案為泰國農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社銀行長期穩(wěn)定發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。泰國農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社銀行與中國的農(nóng)村信用社非常相似,也是經(jīng)過了改革才發(fā)展起來。它的一個重要的成功經(jīng)驗就是在改革之前制定了改革法案。這對于中國的農(nóng)村信用社改革有非常重要的借鑒意義。印度國家農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展銀行經(jīng)營管理的依據(jù)是1981年制定的《國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展銀行法》。法律對農(nóng)村發(fā)展銀行的外部制度安排和內(nèi)部經(jīng)營管理進行了全面的規(guī)定,是農(nóng)村政策性金融重要的制度保障。美國、加拿大、日本和菲律賓等開展農(nóng)業(yè)保險較早的國家,都以專門的法律對其地位和運作規(guī)則進行了特別規(guī)定。

市場與法律之間存在一個正相關(guān)的均衡,市場化程度越高,與之相對稱的法律體系就應越健全。沒有相應的法律制度的支撐,市場的建設(shè)是不可能的。中國的農(nóng)村金融改革的主要任務(wù)是建立一個有效的農(nóng)村金融市場體系,離開法律是不可能實現(xiàn)的。即使在短期內(nèi)建立了一個市場,這種市場如果沒有相應的法律體系與之對應,最終將與不完善法律相均衡,而回復到原有的狀態(tài)。因此,要實現(xiàn)農(nóng)村金融改革的長效機制,必須制定農(nóng)村金融改革法。

農(nóng)村金融改革牽涉到千家萬戶的利益,牽涉到政府、銀行、企業(yè)、農(nóng)民的權(quán)利和義務(wù),要動用大量的資金資源和社會資源,關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的大局。改革中的各種道德風險、逆向選擇、搭便車等問題,各種相關(guān)的制度問題、產(chǎn)權(quán)問題、責任和義務(wù)問題,將長期對農(nóng)村金融市場發(fā)生影響,最終可能會葬送改革的成果。因此,根據(jù)目前農(nóng)村信用社改革已經(jīng)出現(xiàn)的問題,有的放矢地抓緊制定農(nóng)村金融改革法是恰逢其時。

根本目標:完善的農(nóng)村金融市場

農(nóng)村金融改革的根本任務(wù)是,建設(shè)一個有效的、安全的、結(jié)構(gòu)合理的、穩(wěn)步發(fā)展的農(nóng)村金融市場。把農(nóng)村金融市場建設(shè)好了,一切問題將迎刃而解。

在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的過程中,我們進行改革都必須堅持市場配置資源的基礎(chǔ)作用。農(nóng)村金融改革的實質(zhì)是建立一個有效配置金融資源的農(nóng)村金融市場。在總體思路上要從機構(gòu)觀轉(zhuǎn)向市場功能觀。要堅決糾正那種把著眼點放在某一個農(nóng)村金融機構(gòu)或幾個金融機構(gòu)的狹隘觀點,堅決糾正那種頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳的短期行為,還要堅決糾正那種一陣風式的應付農(nóng)村金融供給不足問題的改革而否定以前改革成果的做法,防止改革走回頭路。要對現(xiàn)有的農(nóng)村金融體系、運作機制和功能作用做出實事求是的評價,因勢利導,建立農(nóng)村金融市場的長效機制。

農(nóng)村金融市場是農(nóng)村經(jīng)濟長期自發(fā)演進的結(jié)果,水到渠成。要本著惠而不費的市場治理原則建立農(nóng)村金融市場體系。

應當重視經(jīng)濟自發(fā)演進的市場秩序,它是一切改革的基本點和出發(fā)點。離開這個基本點,農(nóng)村金融改革就是舍本求末。農(nóng)村金融改革的關(guān)鍵是把握這種秩序,通過市場建設(shè)有效的農(nóng)村金融市場體系。

現(xiàn)有的農(nóng)村金融市場已經(jīng)形成的格局,是農(nóng)村金融改革的基礎(chǔ)。既得利益集團會對市場的新生力量進行抵制,阻

礙農(nóng)村金融市場的發(fā)展

在關(guān)于農(nóng)村新的金融機構(gòu)的市場準入問題上,農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社為維持壟斷權(quán)利與壟斷租金,對外來競爭力量持排斥態(tài)度。而作為決策者的政府所固有的“有限理性”使其對傳統(tǒng)體制有著極強的依賴性,基于怕喪失對金融資源控制的擔憂,持謹慎保留態(tài)度。雖然地方政府從自身利益出發(fā),客觀上對促進新的金融機構(gòu)的產(chǎn)生有著一定的激勵作用(農(nóng)村合作基金會就是一例),但整體上得服從國家的效用函數(shù)。因此,在政府主導下,各方利益集團相互博弈形成的農(nóng)村金融體系已建成了非常牢固的既得利益集團的結(jié)構(gòu),知識的局限又加強了原有的路徑依賴與體制鎖定,因此,要摧毀既有的利益格局,打破這個“死鎖”的狀態(tài)非一朝一夕。

對農(nóng)村信用社的過多扶持不一定得到正的效應,處理不當,它還會用一種畸形的體制抵制更多的個體和民營經(jīng)濟力量的進入。農(nóng)村信用社的制度缺陷十分嚴重,如果不從根本上加以改善,愈大會顯得愈可怕。當前,農(nóng)村信用社應當保持適當?shù)姆€(wěn)定、調(diào)整、重組和壓縮,不應當再注入資金進行擴張。

拓寬農(nóng)村金融的思路,樹立農(nóng)村金融大市場的概念

有人希望對農(nóng)村金融的區(qū)域范圍進行界定,如有人提出農(nóng)村金融應包括縣域金融,有人提出農(nóng)村金融應是縣以下的金融體系。實際上,農(nóng)村金融的概念不能以區(qū)域?qū)傩詠斫缍ā^r(nóng)村金融是指以農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)為服務(wù)對象的金融體系。

我們在山東、江蘇、河南、黑龍江、江蘇和上海等地區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn),一些真正地有效地解決“三農(nóng)”問題的信貸資金不是投放在農(nóng)村地區(qū),也不是由農(nóng)村金融機構(gòu)投入的,而是由城市金融機構(gòu)投入的。如山東濰坊市的三通公司,在中國從南到北建立了100多萬畝的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地,生產(chǎn)的產(chǎn)品出口國外,取得了巨大的經(jīng)濟效益和社會效益,帶動幾十萬農(nóng)民致富。他們引進了日本的農(nóng)業(yè)“一元化”模式,強調(diào)農(nóng)業(yè)發(fā)展中的人與自然、社會與經(jīng)濟、城市和農(nóng)村的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展,引進了國外的市場、人才、技術(shù)、資金、信息和管理經(jīng)驗。在河南省南陽市的西峽市,我們重點考察了苑西制藥有限公司,它帶動了幾乎是一個西峽市的全部農(nóng)民走上了致富的道路,而它的資金主要是由遠在南陽的南陽市工商銀行和中國銀行的支持,貸款量達到7億多人民幣。

因此,我們應當拓寬農(nóng)村金融的思路,樹立農(nóng)村金融大市場的觀念。這對我們判斷當前的農(nóng)村金融形勢和對農(nóng)村金融的定位十分重要。在黨中央、國務(wù)院以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的方針的引導下,農(nóng)村金融中的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式在農(nóng)村金融供給方面已經(jīng)發(fā)揮了十分重要的作用,從城市投入資金遠比從農(nóng)村投入資金的效率高。從生產(chǎn)力高端注入資金是解決農(nóng)村金融問題的重要思路。目前已經(jīng)形成的農(nóng)村金融格局正好代表了一種客觀的經(jīng)濟選擇,有利于從城市注入資金,解決城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)問題。

政府定位:應恰如其分

農(nóng)村金融改革中政府的定位十分重要,恰如其分的政府功能的發(fā)揮關(guān)系到農(nóng)村金融改革的成敗。政府多走一步或是少走一步,都是農(nóng)村金融改革的雷區(qū)。

必須明確政府在農(nóng)村金融改革中的定位。政府在農(nóng)村金融改革中定位不準,越權(quán)或者是沒有起到應有的作用,都不利于農(nóng)村金融市場的發(fā)展。改革開放中農(nóng)村金融發(fā)生的很多問題都與政府行為不當或者定位不準有關(guān)。政府在農(nóng)村金融改革中具體有四大功能,即政策性功能、管制性功能、轉(zhuǎn)移性支付功能、服務(wù)功能。除了這四個基本功能,政府更加注意的應當是不能干涉農(nóng)村金融市場的具體業(yè)務(wù),尊重市場主體的獨立性。

金融制度是一種節(jié)約交易費用與增進資源配置效率的制度安排,其產(chǎn)生與變遷既不是隨意的,也不是按照某種意志與外來模式人為安排的,它并不僅僅是一種有形的框架,而是一系列相互關(guān)聯(lián)的演進過程的結(jié)晶。作為目前重要的資本要素配置制度的中國農(nóng)村金融體系,其制度變遷所顯現(xiàn)的效率低下,已成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的制度性障礙,但卻依然主宰著農(nóng)村金融市場。在我國特殊的國情和長期計劃經(jīng)濟體制的背景下,政府作為惟一合法的制度供給者,主導著制度變遷。

來自民間力量的自下而上的制度創(chuàng)新卻往往被視為非法,遭到遏制。在漸進式改革的制度環(huán)境下,正規(guī)金融部門的資源長期向國有經(jīng)濟傾斜,已形成一種“所有制偏好”的慣性,加上在農(nóng)村地區(qū)的信息搜尋、監(jiān)督、執(zhí)行的成本遠大于其收益,正規(guī)金融部門“淡出”農(nóng)村也就不足為奇了。不斷發(fā)展壯大的農(nóng)村非公有制經(jīng)濟和對金融需求日益增長的農(nóng)民就只能轉(zhuǎn)而求助于應運而生的民間信貸。內(nèi)生于農(nóng)村經(jīng)濟的民間信貸,其實質(zhì)就是經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期為克服相對滯后的金融體制改革的缺陷而由民間自發(fā)創(chuàng)造的旨在改變原有資金流動格局、促進農(nóng)村非公有經(jīng)濟的一項制度供給。制度變遷源于制度的供給和需求的非均衡,其實質(zhì)是權(quán)利和利益的轉(zhuǎn)移和再分配,其結(jié)果必然會打破原有的利益格局,受到來自既得利益集團的阻礙。制度的非均衡不一定導致制度變遷,制度變遷的路徑依賴,制度變遷的成本,公共選擇的結(jié)果等都會阻礙或延遲制度變遷。

因此,政府在農(nóng)村金融體系中的作用應當恰如其分,一方面要提供法律、管制等必須的制度和政策供給,另一方面,也要約束自身,不能多走一步。

需求:突破“金融中性”,催生有效需求

農(nóng)村經(jīng)濟決定金融,中國目前農(nóng)村金融中的問題是由經(jīng)濟發(fā)展的路徑?jīng)Q定的,在農(nóng)村存在所謂的“金融中性”問題。只有有效的農(nóng)村金融需求才會對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和解決“三農(nóng)”問題發(fā)揮作用。

在正確處理農(nóng)村經(jīng)濟與農(nóng)村金融關(guān)系,實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟和金融發(fā)展統(tǒng)籌發(fā)展方面,應當重點關(guān)注以下幾點:

關(guān)于金融中性。農(nóng)村金融的發(fā)展取決于經(jīng)濟發(fā)展,現(xiàn)有的需求與當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)發(fā)展水平相關(guān),新的金融需求則與當?shù)氐膬r值增值能力相關(guān),當一個地區(qū)的價值總量和價值增長能力不變,生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)不變的情況下,金融總量的變化并不能促進地方經(jīng)濟的發(fā)展,相反,新增加的金融供給要么流出當?shù)?,要么被損失掉,這時金融出現(xiàn)中性狀態(tài),這就是既定條件下的“金融中性論”。因此,在農(nóng)村金融改革中,不能從一個極端走向另一個極端,增加對一個地區(qū)的金融投入,一是要看現(xiàn)狀,二是要看發(fā)展。歷史上農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社的不良貸款就是由于這個原因產(chǎn)生的。農(nóng)村信貸結(jié)構(gòu)要支持農(nóng)村在價值重構(gòu)和生產(chǎn)力改造方面的資金投入。

正確識別農(nóng)村金融有效需求和名義需求之間的差別,有效供給和名義供給之間的差別。

現(xiàn)在有很多人對農(nóng)村金融需求進行調(diào)研,也得出了很多關(guān)于農(nóng)村金融需求的結(jié)論,一些人從名義需求的角度得出農(nóng)村金融需求缺口很大的結(jié)論,呼吁大力增加農(nóng)村金融供給,但是,這可能是一個錯誤的信號。因為對于市場有意義的是有效需求。經(jīng)濟學上的有效需求,是指商品市場上有購買力的需求,金融市場的有效需求是指那些能夠還本付息的需求,也就是說一個地區(qū)的價值增值能力要強。

農(nóng)村金融需求不受地域限制,有的地區(qū)可能最有效的需求在城市,而不是在農(nóng)村。所以,有的城市商業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國家開發(fā)銀行從城市注入的資金是農(nóng)村金融供給。而且,這種農(nóng)村金融供給更有效,它不但增加了供給,而且通過資金實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,有效地提高了農(nóng)村的生產(chǎn)力水平。資金要與最先進的生產(chǎn)力一起流動。

非正規(guī)金融:給條生路

非正規(guī)金融是農(nóng)村金融的組成部分,在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著積極的作用。

由于我國農(nóng)村金融體系存在缺陷,已滯后于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,形成了一定的金融“空洞”,民間借貸應運而生。雖然目前只能以“灰色”或“黑色”的形式存在,表現(xiàn)卻異常活躍;雖屢遭政府取締或禁止,卻表現(xiàn)出頑強的生命力。從1986年開始,農(nóng)村民間借貸規(guī)模已經(jīng)超過了正規(guī)信貸規(guī)模,而且每年以19%的速度增長。民間借貸已發(fā)展成為一只不可小覷的“地下”力量。農(nóng)戶借款中民間借款所占的比例超過70%,農(nóng)村高利貸有8000億到1.4萬億元。民間借貸雖在一定程度上緩解了農(nóng)民貸款難的問題,但良莠不齊,加大了農(nóng)民的債務(wù)負擔和農(nóng)村的金融風險。

政府要做的不是簡單打壓或取締,因為這樣做不僅無法摧毀農(nóng)村非正規(guī)金融,相反只能使其以更隱蔽的方式活動,這無益于問題的解決。政府應承認其合法性,并制定出公平的市場準入與退出制度,規(guī)范民間借貸,將其從“地下”引上正規(guī)的發(fā)展道路。民間金融部門和正規(guī)金融部門相比,優(yōu)勢在于利用血緣、親緣、地緣、人緣的因素建立起來的“關(guān)系性”借貸,有效克服了信息不對稱問題,而且借貸條件靈活,利率隨行就市,很好地適應了農(nóng)村個體經(jīng)濟和小規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營對資金需求小、分散、靈活、方便的特點。引導民間資本和社會閑散資本更廣泛地參與農(nóng)村金融活動,大力培育民營銀行,既能為農(nóng)村、農(nóng)民及農(nóng)村中小企業(yè)提供良好的金融服務(wù),又有利于打破農(nóng)村信用社壟斷農(nóng)村金融市場的格局,增強農(nóng)村金融市場競爭活力,抑制農(nóng)村高利貸,促進農(nóng)村金融體系的良性發(fā)展。

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