諶洪果

近日讀報(bào)得悉，有些地方的人大為改革會(huì)風(fēng)，決定縮短人大會(huì)期，全體會(huì)議不再聽(tīng)取計(jì)劃報(bào)告和財(cái)政報(bào)告，而是以書(shū)面材料形式印發(fā)大會(huì)，由省人大代表結(jié)合省政府的工作報(bào)告一并審議。其效果是會(huì)期比往常的七天減少一天，節(jié)約經(jīng)費(fèi)約60萬(wàn)元。

一些領(lǐng)導(dǎo)解釋說(shuō)：自己閱讀兩份報(bào)告一般只需要2個(gè)小時(shí)左右的時(shí)間，而參加全體會(huì)議聽(tīng)取報(bào)告要花一個(gè)上午，加上來(lái)回乘車，既浪費(fèi)時(shí)間又增加老百姓交通負(fù)擔(dān)，審議效果反而不如仔細(xì)閱讀報(bào)告。審議質(zhì)量高低與會(huì)期長(zhǎng)短沒(méi)太大關(guān)系，如果沒(méi)有良好會(huì)風(fēng)和充分調(diào)查準(zhǔn)備，即使延長(zhǎng)一天，也不見(jiàn)得能提高審議質(zhì)量。

這種作法令人可喜，但仔細(xì)一想，卻不那么簡(jiǎn)單。去年，全國(guó)人大之所以要縮減會(huì)期，原因主要是該次會(huì)議不涉及國(guó)家機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人的一系列選舉，且議題相對(duì)較少，因此不到10天就可結(jié)束會(huì)議。現(xiàn)在有些地方人大為縮短會(huì)期提供的理由則不同。他們的許多改革舉措、政策方案在具體推行效仿的過(guò)程中往往擺脫不了簡(jiǎn)單化、口號(hào)化和追求形式化的結(jié)局，從而帶來(lái)一些有違初衷的負(fù)面效果。

需要深思的是，人大會(huì)期的長(zhǎng)短主要與所討論的問(wèn)題相關(guān)。人大要制定修改法律法規(guī)、選舉決定政府領(lǐng)導(dǎo)人員、審查批準(zhǔn)各種經(jīng)濟(jì)、政治、法律方面的報(bào)告、討論監(jiān)督各種社會(huì)工作重大事項(xiàng)等繁多且至關(guān)重要的事務(wù)。在出于經(jīng)濟(jì)效率和求真務(wù)實(shí)的考慮之下要求縮短會(huì)期時(shí)，我們必須估計(jì)到以事項(xiàng)的多寡為主要依據(jù)。全國(guó)人大縮減會(huì)期，主要就是因?yàn)樗h之事相對(duì)減少，沒(méi)有換屆選舉等問(wèn)題。而部分地方人大壓縮會(huì)期所縮減的理由卻是壓縮“聽(tīng)取計(jì)劃報(bào)告和財(cái)政報(bào)告”這一必要事項(xiàng)所需要的時(shí)間。筆者以為這種做法其實(shí)并不可取。這里面潛在的邏輯是：計(jì)劃和財(cái)政報(bào)告的分量和重要性似乎比別的工作報(bào)告要輕。其實(shí)，就其關(guān)系人民基本權(quán)利、關(guān)系國(guó)計(jì)民生來(lái)看，提交人大討論的各種報(bào)告，其重要性應(yīng)該說(shuō)都是相當(dāng)?shù)摹１热缲?cái)政報(bào)告，它關(guān)系到老百姓的錢(qián)用在什么地方、用得是不是清楚明白，所以其重要性是勿庸置疑的，不能壓縮討論時(shí)間，倉(cāng)促完成。當(dāng)然，在不同時(shí)期和特定情況下，人們關(guān)注的事項(xiàng)重點(diǎn)有差異，比如某年的人大會(huì)上經(jīng)濟(jì)成為熱點(diǎn)，另一年社會(huì)公正又成為熱點(diǎn)等，但這也不是壓縮該事項(xiàng)的聽(tīng)取時(shí)間、縮減會(huì)期的理由。

其次，就為了節(jié)約開(kāi)支而言，縮減會(huì)期也不一定是根本的解決途徑。會(huì)風(fēng)的改善、節(jié)約的方式還包括具體的吃、住、行、議事簡(jiǎn)潔等方面，比如可以禁止會(huì)議期間的大吃大喝和宴請(qǐng)；住地就近合理安排；車行統(tǒng)一配置，禁止使用小車；減少工作人員；不搞大規(guī)模文藝活動(dòng)；報(bào)告人和代表發(fā)言切中要害、不拖沓時(shí)間等。這些看上去瑣碎的安排其實(shí)往往更能做到節(jié)約開(kāi)支，并且比起縮短會(huì)期更有利于“樹(shù)立新風(fēng)”。另一方面，所謂節(jié)約開(kāi)支，也不是絕對(duì)化的事情，關(guān)鍵的問(wèn)題是“錢(qián)能否用在刀刃上”。如果我們的人大是高效的、能真正代表人民的、求真務(wù)實(shí)的，那么，哪怕會(huì)期再延長(zhǎng)一些、再多花些錢(qián)，人民也不會(huì)說(shuō)什么。相對(duì)于別的部門(mén)、別的方式的各種不必要開(kāi)支，人大開(kāi)會(huì)這種開(kāi)支也算是比較有度的。

第三，至于縮減會(huì)期是為了求真務(wù)實(shí)，提高效率，也有很多可說(shuō)之處。時(shí)間太短，缺乏審慎和明思，倉(cāng)促討論和決定，肯定無(wú)法提高質(zhì)量，從而也無(wú)法從根本上改變?nèi)舜蟮匚慌c憲法規(guī)定不相符合的尷尬。其實(shí)就有在人大工作同志反映，要說(shuō)會(huì)期長(zhǎng)，倒是討論和休息的時(shí)間太長(zhǎng)，而不是聽(tīng)取會(huì)議報(bào)告的時(shí)間太長(zhǎng)。不過(guò)嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，我們的討論時(shí)間也并不長(zhǎng)，甚至很短。許多學(xué)者都指出，我們目前的問(wèn)題反而可能是由于代表太多，而時(shí)間又太少，所以根本沒(méi)辦法進(jìn)行充分的討論。比如有人就做過(guò)計(jì)算，每年全國(guó)人大會(huì)議開(kāi)會(huì)的時(shí)間大體在15天，如果按每天8小時(shí)計(jì)算，一次會(huì)議共7200分鐘，近3000名人民代表人均2分鐘左右的時(shí)間在大會(huì)上發(fā)言、討論。（參見(jiàn)蔡永飛：“人大代表專職化的理想模型”，《鳳凰周刊》總第140期）所以我們只能分組討論，但這樣一來(lái)，又缺乏觀點(diǎn)的溝通交流。更重要的是，我們的討論容易流于形式和表態(tài)。討論不過(guò)是對(duì)報(bào)告的學(xué)習(xí)體會(huì)和認(rèn)識(shí)，真正有建設(shè)性的見(jiàn)地太少。在這個(gè)意義上，討論的時(shí)間確實(shí)又長(zhǎng)了。但回過(guò)頭看，這問(wèn)題的癥結(jié)難道是時(shí)間和會(huì)期嗎？

第四，縮短會(huì)期可能有某種沒(méi)言明的假定，那就是這兩種報(bào)告相對(duì)于政府工作報(bào)告等來(lái)說(shuō)，可能專業(yè)性更強(qiáng)些，數(shù)據(jù)更多些，聽(tīng)上去更枯燥些。然而，這些假定背后暗含的是對(duì)代表能力的不信任。我們的人大代表確實(shí)在審議的能力和履行監(jiān)督職能等方面存在一些問(wèn)題?？墒欠催^(guò)來(lái)想，正因?yàn)檫@些問(wèn)題，我們也許更應(yīng)當(dāng)確保代表聽(tīng)取報(bào)告的時(shí)間。

第五，就會(huì)期來(lái)說(shuō)，我們還可以參看一下世界各國(guó)議會(huì)的會(huì)期。相對(duì)而言，我國(guó)的會(huì)期是最短的。如前所述，全國(guó)人大每年的會(huì)期十四五天，全國(guó)人大常委會(huì)每?jī)蓚€(gè)月舉行一次會(huì)議，一般為一周左右。有特殊需要時(shí)，可以召集臨時(shí)會(huì)議。算下來(lái)全國(guó)人大常委每年的會(huì)期也就四十天左右。英國(guó)上院從1971年起，每年開(kāi)會(huì)的天數(shù)保持在140天以上，下院從1946年4月30日起，全年開(kāi)會(huì)時(shí)間大約為36周,從周一至周五，即每年約180天左右。在日本，“通常國(guó)會(huì)”負(fù)責(zé)預(yù)算以及為實(shí)施預(yù)算所必需的法律案等，其會(huì)期為150天左右。美國(guó)國(guó)會(huì)兩院的會(huì)期更長(zhǎng)，自1934年起，每年國(guó)會(huì)的開(kāi)會(huì)日平均有300天左右。法國(guó)國(guó)民議會(huì)的會(huì)期在1963年被確定為每年的170天左右,但由于立法任務(wù)的繁重，170天的會(huì)期顯得太短，遂于1995年將會(huì)期延長(zhǎng)為9個(gè)月。我們當(dāng)然不是要片面以別國(guó)的會(huì)期為標(biāo)準(zhǔn)，但即使是充分考慮中國(guó)具體國(guó)情的前提下，我們也應(yīng)當(dāng)看到，隨著立法、監(jiān)督等任務(wù)的日益繁重，適當(dāng)借鑒其他國(guó)家合理可行的制度性規(guī)定，也是必要的。況且，會(huì)期所涉及的問(wèn)題，主要還是前面所說(shuō)的節(jié)約、效率等技術(shù)性的考量。

筆者對(duì)于縮短會(huì)期的最后一個(gè)，但也許更加重要的反對(duì)理由是，縮短人大會(huì)期可能會(huì)蘊(yùn)涵著一種潛在的心理暗示機(jī)制：讓人們無(wú)意中反而覺(jué)得人大會(huì)議不過(guò)就是一種走過(guò)場(chǎng)，一種純粹的形式。要知道，政府在人民心目中的形象，主要就體現(xiàn)在人民所能看到的而不是暗箱操作的決策和行動(dòng)里面，它們需要一些外部的，甚至即便是儀式化的標(biāo)志。這些標(biāo)志里的一個(gè)重要組成部分就是時(shí)間的因素，用必要的日程安排、時(shí)間累計(jì)來(lái)證明國(guó)家機(jī)關(guān)正在做的事情。人大會(huì)期越來(lái)越短，似乎如同過(guò)眼煙云。這樣的結(jié)果至少可能給人以匆忙草率之感。加上我國(guó)人大代表在會(huì)后與選民之間的溝通交流又尤為欠缺，所以套用一句歌詞，真是“來(lái)也匆匆，去也匆匆”。

可以說(shuō)，本文的討論仍然主要局限于人大會(huì)期的“程序性”層面，而無(wú)意于涉及具體如何改造人大，使人大名副其實(shí)等的實(shí)質(zhì)問(wèn)題。作為國(guó)家的機(jī)構(gòu)，人大（包括其他所有的政府部門(mén)），在行使職權(quán)時(shí)，其時(shí)間、組織、管理和具體議程，以及其設(shè)定的運(yùn)作方式和服務(wù)目標(biāo)，當(dāng)然都可以而且有必要適時(shí)進(jìn)行調(diào)整和改革，但所有這些“權(quán)宜性”的調(diào)整都必須符合上述的前提和根據(jù)。求真務(wù)實(shí)、利國(guó)利民，當(dāng)然是我們無(wú)比殷切的期待，但這種期待必須以合理的制度安排、妥善的權(quán)力架構(gòu)以及可行的制度安排為中介。只有這樣，我們的任何制度改革，才不至于成為裝潢和跟風(fēng)，才可能具備正當(dāng)合理的依據(jù)。